國有企業檔案數據流動的目標、風險與保障
——以海南自貿港建設為例

王先發 康 蠡 文 穗/海南政法職業學院應用法律系

1 問題提出

作為數據的重要內容，檔案數據以其原始記錄性、真實有效性等特有價值，在數據流動中發揮著不可替代的作用。國有企業是國民經濟和國家安全的控制力量之一，更是國家戰略性產業和高技術產業的主干力量[1]。以海南為例，國有企業在海南自貿港建設中具有戰略地位，其檔案數據是重要財產、重要生產要素和重要資源，研究國有企業檔案數據安全有序流動意義重大?，F階段，海南國有企業檔案管理實踐相對滯后，尤其是電子檔案管理；此外理論研究還處在起步、零散階段。必須回應海南自貿港建設中保障檔案數據安全有序流動的現實要求，從宏觀機制與具體措施方面提出海南自貿港建設中國有企業檔案數據有序流動的安全保障對策建議，為自貿港建設中企業檔案數據管理和市場經濟體制下企業檔案數據安全有序流動等提供參考。

2 相關概念

2.1 數據、數據流動、數據安全

在信息時代，一般來說數據是信息的表現形式，信息可以通過轉換為數據而被計算機處理。在圖情檔領域，基于研究視角不同，對數據與信息邏輯關系和概念等的觀點各異，未達成共識。大數據時代，從某種意義上說，“數據”的社會價值、學術價值以及時代變革意義將超越信息時代“信息”的價值和意義，數據不僅僅是數據，而成為一種符號甚至一種意義、一種象征[2]?！稊祿踩ā返谌龡l規定：數據，是指任何以電子或者非電子形式對信息的記錄。數據處理包括數據的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等。數據安全，是指通過采取必要措施，確保數據處于有效保護和合法利用的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。其將數據界定為一種記錄，包括電子形式和非電子形式（如紙質、實物等）信息記錄。數據處理為數據的收集、管理和利用等的過程，可稱為數據流動。數據安全是一種管理狀態和管理能力。綜合來說，數據在本質上屬于信息記錄，形式多樣，包含電子形式和傳統非電子形式；數據有序流動是指數據收集、存儲、利用等規范有序，有法可依；數據安全是指數據實現有效保護與規范利用。

2.2 檔案數據

關于檔案數據概念尚未達成統一認識。有學者認為檔案數據是具有檔案性質的數據記錄，包括各種數據形式的檔案資源，以及檔案管理與利用過程中產生的數據，具有來源廣泛、結構復雜、形式多樣、數量巨大等特點，是國家經濟和社會發展重要的戰略性信息資源，其價值潛能巨大，在各項工作中發揮著基礎信息支撐作用；并提出檔案數據存在的安全風險[3]。也有學者認為大數據時代檔案數據是一個總稱，是傳統檔案數據和大數據時代產生的實時新數據之整合，其主要特征是數字化形態和技術屬性，數據的流動性促使檔案數據開放變革、促進檔案數據管理轉型、推動檔案信息化發展[4]。結合相關理論和實踐，檔案數據包括電子形式和非電子形式的檔案資源信息記錄，呈現為檔案化數據或數據態檔案，并以電子形式為主。同時，檔案數據在理論與實踐上都包含了數據從產生到流轉、辦理再到長期管護或銷毀的全生命周期過程[5]。在大數據時代，檔案數據流動性強，其價值具有多重性。如檔案數據內容的憑證價值和情報價值，檔案數據關聯、數據挖掘以及數據融合產生的對于企業和社會的價值，以及存在的現實價值和長遠價值。

2.3 國有企業檔案數據

根據《工業和信息化領域數據安全管理辦法（試行）》公開征求意見稿、《工業數據分類分級指南（試行）》和國有企業檔案數據實際情況，結合檔案數據概念，國有企業檔案數據可以概括為：在研發、生產、經營、服務、管理等活動過程中直接形成的各種形式信息記錄，包括電子形式和為非電子形式。具體可分為管理類和業務類檔案數據，涵蓋國家、企業、個人（客戶）等不同主體的檔案數據，涉及國家安全、企業利益和個人權益。從價值上來說，國有企業檔案數據屬于重要的資產、生產要素和資源，歸企業所有，由企業管理，并按規定向相關國家檔案館移交。在大數據時代，國有企業檔案數據具有存在形式多樣、體量巨大、生成速度快、價值密度低、質量難以控制等特征。作為企業重要資源、資產和生產要素，國有企業檔案數據以其原始性、系統性、真實性等屬性，其安全有序流動對促進企業經營管理、維護企業經濟利益、創造經濟效益、發揮多重價值起著不可替代的作用。大數據時代，國有企業要重視對檔案數據的收集和管理，保障檔案數據真實有效和安全有序流動，促進企業發展創新，遵從社會法律規范，維護國家利益、企業利益和個人權益，適應海南自貿港建設需要，創造社會財富，承擔社會責任。

3 國有企業檔案數據流動的目標

3.1 堅持總體國家安全觀

黨的十九大報告明確提出，堅持總體國家安全觀是新時期中國特色社會主義思想和基本方略之一，要求加強國家安全能力建設?！稊祿踩ā返谒臈l規定，要維護數據安全，堅持總體國家安全觀。海南自貿港建設中，基于國有企業的戰略地位，其檔案數據安全有序流動的前提就是堅持總體國家安全觀，維護國家安全，服務國家安全。國有企業檔案數據是國家安全基礎性保障資源，保障其安全有序流動，是國有企業的歷史使命和時代重任，也是其核心目標。

3.2 依法保護企業商業秘密和國家利益

國有企業檔案數據涉及企業在研發、生產、服務、經營和管理中商業秘密和國家利益，事關企業基本經濟利益和國家利益，更關系到中國特色社會主義市場經濟秩序。《數據安全法》第八條明確企業要加強數據安全保護，提高數據安全保護水平。海南自貿港建設中國有企業檔案數據安全有序流動，要求在法治背景下，各主體平等遵從市場秩序，在依法保護企業商業秘密和國家利益的基礎上，保障檔案數據安全有序流動，發揮企業檔案數據多重價值，創造經濟效益和社會財富。

3.3 依法維護個人權益

國有企業檔案數據涉及數量眾多的個人信息安全，這些檔案數據涉及個人隱私和個人權益，事關個人切身利益和福祉。同時這些個人信息具有重要的經濟價值與社會價值，許多國家已制定個人數據保護法以促進個人數據安全有序流動?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》明確了個人信息處理規則、個人信息處理者的義務和法律責任。海南自貿建設中國有企業應依法充分尊重個人檔案數據的人格權與利益分享，設立獨立的保護機構與明示拒絕機制，并制定有約束力的企業規則[6]；在此基礎上依法保護個人隱私，維護個人權益。

3.4 檔案數據安全

檔案數據安全主要包括檔案數據信息、載體和系統安全。首先，要保證檔案數據的真實有效性和可識別性。國有企業檔案數據規范管理起來，可識別、不失真、載體不被損毀，系統不被攻擊或損壞。其次，檔案數據安全要求加強對國有企業各類檔案數據設計、收集、管理、共享和保護。同時，國有企業檔案數據安全涉及個人權益、企業利益和國家安全。在做好國有企業各類檔案數據（包含電子和非電子形式）識別、分類、風險識別、安全管理的基礎上，制定相關管理制度、規制和標準，利用相應管理手段和平臺，對國有企業檔案數據進行有效管理，促進其安全有序流動，創造多重價值，并實現良好社會效益。

4 國有企業檔案數據流動的風險

4.1 相關法規體系不健全

《數據安全法》、新修訂《檔案法》等法律法規對企業檔案數據安全有序流動相關規定抽象、不具體、操作性不強，特別是《檔案法》主要針對非電子檔案數據的實體安全管理，對電子形式檔案數據安全管理有待完善。海南自貿港建設中國有企業檔案數據流動日趨頻繁、意義重大，尤其是跨境數據流動，自貿港建設對企業檔案數據流動提出新要求。國有企業檔案數據安全有序流動有利于提高企業生產力，增強企業競爭優勢和創新。企業檔案數據缺乏完善法律規制，易造成數據流動無序、增加風險，甚至給國家、企業、個人帶來一定的損失。需要制定或完善相應法律法規，促進國有企業檔案數據安全有序流動。同時，《檔案法》與《數據安全法》《保守國家秘密法》《網絡安全法》等數據安全法律法規之間銜接有待明確[7]。此外，國有企業檔案數據涉及相關權屬，需要相關法律予以明確。法律制度不完善，使國有企業檔案數據安全有序流動難以得到有效保障。

4.2 安全意識不強、主體責任不明

由于檔案數據安全意識不強、主體責任不明，國有企業檔案數據分散存儲，管理標準不一，信息孤島現象大量存在，尤其表現在業務檔案數據上，大量電子形式檔案數據管理處于無序、失范狀態。調查發現，國有企業重視對紙質檔案數據管理，忽視對電子檔案數據管理。在信息化建設中，檔案部門由于認知偏差和能力局限，忽視對業務數據的歸檔管理，導致業務檔案數據管理存在缺失。業務部門缺乏檔案數據管理意識，存在信息系統僅以部門職能為中心，各自為政，絕大部分系統處于分散、獨立狀態。系統與系統之間無法進行業務交互和數據交換，數據在系統內有效，但無法與其他系統的相關數據進行關聯分析[8]。此外，國有企業檔案部門和業務部門安全意識不強、主體責任不明，業務系統數據存在冗余、歸檔難、保管難、易流失、難以提供利用等安全風險。

4.3 技術風險

電子形式檔案數據形成快、容量大以及保管難度大、對技術要求高、數據管理技術不夠成熟，容易導致檔案數據被篡改、流失或無法識別，技術風險較大。國有企業檔案數據安全有序流動的技術風險主要體現在檔案管理系統難以存儲類型多樣、體量巨大的電子形式檔案數據信息，以及對電子形式檔案數據真實性、有效性的保障不足。相比較而言，非電子形式檔案數據安全有序流動保障較為成熟，電子形式檔案數據管理技術風險較大。實踐中電子形式檔案數據逐漸成為企業檔案數據的主體，技術風險問題日顯突出。由于電子形式檔案數據容易流失、失真或被篡改、類型多、體量巨大等，對電子形式檔案數據有序流動的安全保障在技術上還有待完善。

4.4 管理風險

國有企業檔案安全保障管理風險，首先體現在人的方面。管理檔案數據需要既懂檔案又懂企業數據管理技術的復合型人才，但調研發現，當下國有企業檔案人才主要負責非電子形式檔案數據管理，缺乏懂電子形式檔案數據管理的人才。其次表現為國有企業檔案數據標準不統一。國有企業檔案數據標準包括國內外標準，以及行業內部和企業自定義標準。由于缺少頂層數據標準規劃以及跨系統的統一數據標準，數據歸檔、整合和挖掘存在阻礙。再次表現為檔案數據質量差。在業務運行過程中，由于種種原因，數據存在冗余、不一致、缺失等問題，影響數據有序流動，影響國有企業的運營，阻礙業務發展，甚至造成嚴重的后果[9]。這不利于國有企業檔案數據的收集、管理、保護、利用等工作。

5 國有企業檔案數據流動的保障措施

5.1 完善法律法規體系

完善相關法律法規體系是海南自貿港建設中國有企業檔案數據安全有序流動的基礎和根本保障。在自貿港建設中，首要是完善檔案法律體系，優化《檔案法》與《數據安全法》《保守國家秘密法》《網絡安全法》《民法典》等法律法規的銜接，制定自貿港建設中國有企業檔案數據管理法規體系，明確國有企業檔案數據安全有序流動相關要求和標準。同時，根據自貿港建設要求，借鑒國外跨境數據立法經驗，制定有利于國有企業檔案數據跨境流動的法規，保障國家、企業和個人檔案數據依法依規有序流動，維護國家安全和經濟利益，促進企業發展創新，保護個人權益。

5.2 強化檔案數據安全主體意識和保障意識

國有企業戰略地位凸顯其檔案數據的重要性，也強化了其安全保障意義。在總體國家安全觀視角下，國有企業及其主管部門要轉變觀念，重視檔案工作，重視對檔案數據安全保障宣傳教育，增強全員安全保障意識。檔案管理部門要強化檔案數據安全保障意識，在做好非電子形式檔案數據安全保障的同時，加強對業務部門電子形式檔案數據收集、管理、保護、利用。收集是安全保障的基礎，沒有收集就無從談論檔案數據安全有序利用。此外，要增強業務部門人員歸檔意識，使其重視業務數據利用和歸檔，使電子形式檔案數據實現規范管理、長久保存、安全有序流動，發揮其多重價值，促進國有企業科研、服務、生產和管理工作。

5.3 構建檔案數據安全技術屏障

主要是實現基礎技術設施安全和存儲技術安全?；A技術設施是國有企業檔案數據網絡傳遞和系統運行、存儲的基礎平臺，其核心是檔案數據中心的建設，檔案數據中心安全設計與相關基礎技術設施的建設是保證檔案數據安全有序流動的關鍵。此外是實現存儲技術安全。一是設置預警裝置和加密系統。通過預警裝置的監控，實現自動預警阻止數據的再次傳輸；通過加密系統，為檔案數據上傳與下載提供有效保護。二是數據容災備份技術。數據技術備份主要進行實時備份，保持數據的同步性、真實性和有效性，確保主服務器和備份服務器同時工作，如果發生數據損壞可以隨時恢復[10]。還要構建國有企業檔案數據應用平臺，應用平臺是國有企業檔案數據流動終端，直接決定著檔案流動是否安全有序。

5.4 提升檔案數據安全管理水平

需要配備懂數據管理的專業化檔案人才隊伍。國有企業檔案數據收集、管理、保護，以及有序流動都需要專業人才，由專業人才隊伍落實。國有企業要完善、落實檔案數據安全管理制度，實現電子形式和非電子形式檔案數據的規范有效管理，確保檔案數據安全管理落實到日常管理中去。還要建立企業檔案部門與業務部門安全保障協同機制，發揮各自優勢，實現優勢互補，共同保障企業檔案數據安全。在企業檔案部門主導下，業務部門根據職能和職責，積極落實企業檔案數據安全保障責任；并根據企業檔案數據重要程度和密級，依據相關規范標準對企業檔案數據進行分類分級保護，確定重要和涉密數據目錄，加強對重要和涉密檔案數據的保護，依法嚴格控制重要和涉密檔案數據的流動。