農民用水戶協會在基層灌溉管理中的作用

許 亮

（甘肅省高臺縣友聯水管所，甘肅 高臺 734300）

近幾年我國加大了農村地區經濟扶持力度，涉及的灌溉工程不斷增多，灌溉工程運行管理也引發了人們的關注。許多地區已經結合自身實際做出了積極探索，通過成立農民用水戶協會開展基層灌溉管理工作，不僅可以貫徹落實“誰投資、誰管理、誰維護、誰受益”的原則，還能夠增加用水收費透明度，讓用水戶自覺參與管理工作，實際灌溉管理工作質量得到有力保障[1]。本文聯系農民用水戶協會在基層灌溉管理中的作用，對農民用水戶協會實際工作狀況進行了分析，并從完善協會內部運行機制、推動政府放管服職能轉變、構建多元協同治理機制等方面入手，提出了幾點對策。

1 農民用水戶協會在基層灌溉管理中的作用

農民用水戶協會的建立，是推進農業轉型發展的一項重要舉措，有助于實現水資源合理開發和利用，為水利工程的運營和維護提供支持。就農民用水戶協會本質來看，強調農民自愿參與，享有獨立法人資格，協會自主經營、獨立核算、自負盈虧，內部由多個用水小組構成，要契合實際和發展要求制定合理的用水管理制度，協調內部各個小組用水行為，統一管理水費繳納和支出。為了提升農民用水戶協會工作成效，通常選擇行政邊界、水文邊界結合管理模式，協調用水順序，收繳的水費統一繳納到協會。由于農民用水戶協會自身屬于非營利性組織，因此表現出非營利性、自治性和民間性特點。

農民用水戶協會在基層灌溉管理中起到的作用主要表現在以下幾方面：一是減少農民生產用水成本。在建立農民用水戶協會以后，人們對水資源使用的商品屬性也會有一個深刻的認識，并在此基礎上形成節水意識，在開展生產灌溉工作時，也能維護水資源統一調度格局，并嚴格遵照灌溉秩序進行互相監督，在避免水資源浪費情況出現的同時，人們生產用水成本也會明顯降低。二是提高用水收費透明度。在開展量配水工作時，農民用水戶協會和給水單位會嚴格按照水文規范進行操作，并對實測水量實行日清輪結和互簽互測，在每輪灌溉用水結束以后，也會有專人配合農民用水戶協會對每戶實際用水量和繳納稅費通過公開欄進行信息公布，不僅提高了用水收費透明度，還能有效防止暗箱操作。三是增強用水戶參與管理的積極性。在完成農民用水戶協會組建工作以后，農民就真正成為了末級渠系管理的主體，并在積極主動參與過程中切實提高生產灌溉效率和效益，針對用水過程中存在的各項問題也能得到切實解決，在促進農村經濟有效發展的同時，可有效維護農村和諧穩定[2]。四是深化灌區體制改革。通過建立農民用水戶協會，有助于促進灌區管理改革深化，改善傳統灌區管理模式的不足。以往的灌區管理機構是在上級主管部門支持下組建的，缺少完善的監督和反饋機制，經營管理職能模糊不清，機構臃腫，整體工作效率不高。建立農民用水戶協會后，明確了政府、灌區和農民用水戶協會之間的關系，職責明晰，農民自主管理，轉變灌區管理機構職能，促使專業優勢得到充分發揮。在人才和技術資源支持下，指導農民用水戶協會開展工作，對于推動農民用水行為規范化具有積極作用。五是提升水資源利用率。當前國家大力推行節水灌溉，致力于增強農民的節水意識。傳統的管理模式過于粗放，農民的節水意識薄弱，水資源浪費和污染現象嚴重。通過建立農民用水戶協會，將水資源作為商品，遵循公開統一的價格進行水費管理，激發農民參與熱情的同時，切實提升水資源利用率。

2 農民用水戶協會開展基層灌溉管理工作存在的問題

2.1 自主治理意識不強

受組織部門宣傳不到位的影響，農民用水戶協會成立之初，農民自主治理意識不強，實際開展工作時對相關政策的執行也存在一些偏差，導致各項管理措施沒有落到實處，農民用水戶協會參與基層灌溉管理的重要作用不突出。

2.2 內部機制不夠完善

農民用水戶協會要在基層灌溉管理中得到有效運行和持續發展，建立健全相應內部機制至關重要。但是聯系實際，農民用水戶協會內部運行機制還不夠完善，特別是在工作制度方面，不僅沒有將各項管理工作緊密聯系到一起，還無法對農民執行過程進行約束和規范，針對出現的工作問題也無法通過規章制度將責任落實到具體人員，極大地降低了基層灌溉管理工作效率與質量。

2.3 協同配合較為欠缺

對基層灌溉進行有效管理，僅依賴農民用水戶協會發揮作用無法保證最終工作實效，并且實際開展工作中出現的各種問題也很可能無法及時得到有效解決。農民用水戶協會與政府部門、水管部門等溝通聯系比較少，更遑論為農民開展基層灌溉管理工作提供有力指導，協同能力明顯不高，無法促進基層灌溉管理模式創新升級和管理水平提升[3]。

2.4 初期啟動資金缺乏

農民用水戶協會建設初期需要相應的啟動資金支持，并且組織相關人員參加專業培訓，完善配套的軟硬件設施，這些均需要一定資金支持。結合目前實際情況來看，農民用水戶協會建設前后，灌區管理單位需要從自身的經費中劃撥部分資金用于支持農民用水戶協會啟動，短期內缺少其他來源的資金支持。農民用水戶協會管理人員是自然人，同樣需要報酬來維持生活，需要支付相應的報酬。但從實際情況來看，農民用水戶協會盡管建立，但更多的是臨時租賃辦公場所和設施，無法保證農民用水戶協會正常運營。

2.5 基礎設施老化嚴重

受到諸多因素限制，導致灌區渠道水利工程設施年久失修、設備老化現象嚴重、配套設施不完善等影響水利工程積極效應發揮。部分地區的水利工程建設后期缺乏管理和養護，增加工作量的同時，也增加了后期維護費用，極大地影響到農民用水戶協會的正常運行管理。

3 農民用水戶協會開展基層灌溉管理工作的對策

3.1 完善協會內部運行機制

農民用水戶協會建立后需要相對完善的內部運行機制提供支持，營造有利的工作環境，充分發揮農民用水戶協會的優勢，指導基層灌溉管理工作高效有序進行，在促進各項管理措施深化落實的同時，管理工作質量可以得到可靠的保障。具體措施：一是厘清受益范圍邊界。對農民用水戶協會進行構建，多會以村、鄉為單位，然而水資源具有流動性特點，不適合通過行政地理位置對其邊界進行劃分，要依照水文邊界對用水戶受益邊界加以明確，也為后期開展灌溉管理工作奠定良好基礎。二是完善規章制度。圍繞農民用水戶協會管理基層灌溉的工作目標，對相應管理工作制度進行建立和完善，并在認真仔細梳理基層灌溉管理工作內容、實施流程和具體要求以后，制定規章制度，將之有效聯系起來，同時將責任、考核、獎懲等機制融入其中，不僅可以規范農民行為，還能增強工作積極性。三是建立沖突調解機制。考慮到農民用水戶協會尚處于發展階段，實際開展基層灌溉管理工作無法避免會遇到許多問題，特別是因水產生的矛盾糾紛，可通過建立專門的沖突調解機制，及時化解農戶之間用水、工作等矛盾，并推動農民用水戶協會在基層灌溉管理中獲得更好發展[4]。四是增加協會運行管理經費支持。為了支持農民用水戶協會正常運行，應在相關部門支持下，進一步增加資金支持力度。同時，在相關部門協商溝通下，出臺農田水利工程的運行費用測算方法，制定合理統一的標準，規范費用核算，并明確運作經費來源，支持農民用水戶協會各項工作順利進行。另外，要推進落實渠系水利工程軟件建設費用和維護經費，針對性改善農民用水戶協會運行經費不足的問題，充分發揮農民用水戶協會積極作用。

3.2 推動政府導向職能轉變

促進政府放管服導向職能轉變，可以為農民用水戶協會開展工作提供極大助力。一是下放部分權利。在基層灌溉管理中，農民用水戶協會屬于農民自主治理組織，實際開展工作過程中相關部門要避免過多干涉，促使其自主進行運轉。二是加大宣傳力度。充分利用新舊媒體對農民用水戶協會參與基層灌溉管理進行積極宣傳，在深化農民思想認識的同時，宣傳覆蓋面也會進一步擴大，并吸引更多農民自主參與到協會工作中，為基層灌溉管理提供人力保障。三是優化服務。農民用水戶協會成員絕大多數都是由村民選舉產生，而這些工作人員大都存在文化水平低、業務能力不強等問題，為改變這一狀況，相關部門要積極開展基層服務工作，組織農民用水戶協會成員參加教育、培訓和實踐活動，在提高協會成員綜合素質的同時，也能更好地為廣大農民用水戶提供服務。在政府主導下，應建立工程改造投入機制，適當加大公共財政的水利投入力度，支持農田水利建設。在地方政府主導下，強化水利部門職能，建立政府主導下的多元化投入機制。相關部門加大監督力度，改善農業生產條件，為農民用水戶協會運行管理提供支持。

3.3 構建多元協同治理機制

新時期背景下，僅僅依靠農民用水戶協會發揮作用，提高基層灌溉管理質量和水平，無法取得理想實效，還要緊跟時代發展步伐，探尋新的基層灌溉管理模式。實踐中要落實好農民用水戶協會注冊登記工作，進一步簡化登記手續，促進農民用水戶協會在基層灌溉管理中獲得良性發展[5]。同時，加強政府、水管部門和農民用水戶協會之間的溝通與聯系，并在建立緊密協作關系中相互合作和相互支持，形成多元協同治理機制，推動基層灌溉管理獲得高質量發展。

3.4 加強監督指導

建立農民用水戶協會后，政府要充分發揮自身的導向作用，加強全過程的監督管理力度，并充分考慮資產保值、增值情況監督，檢查農民用水戶協會是否履行職責，各項工作是否遵循相關制度開展。針對其中存在的問題，加強指導，及時改進，創設有助于農民用水戶協會穩定運行管理的環境。通過水價改革，完善現有市場調節機制，對于農民用水戶協會正常運轉具有積極作用。如果水費過低會影響到水資源合理配置與利用，浪費水資源；水費過高則會增加農民負擔。水價制定要遵循“公平、公正”的原則，確定各地區經濟套件和水資源供給情況，通過市場調節減輕農民負擔。同時，調動農民的參與主動性，確保水利設施保值、增值。政府要營造良好的環境，吸引更多社會資本參與其中，確定灌溉用水權，協調農業用水沖突的同時，最大限度提升水資源利用率。

4 結語

農民用水戶協會參與基層灌溉管理尚處于發展階段，實際工作中面臨諸多問題，要充分發揮農民用水戶協會在基層灌溉管理中的積極作用，結合實際對存在的問題進行細致的分析，并通過完善協會內部運行機制、推動政府導向職能轉變、構建多元協同治理機制等，促進農民用水戶協會在基層灌溉管理中發揮作用。