基于政策文本的海南醫(yī)療旅游發(fā)展中政府角色分析

馬 婧

(海南大學(xué) 公共管理學(xué)院，海南 海口 570228)

0 引言

海南地處我國最南端，擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢。2013年2月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)在海南建立博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)，并給予9項(xiàng)優(yōu)惠政策，奠定醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)特區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢。7年多時(shí)間，在《關(guān)于支持建設(shè)博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)的實(shí)施方案》等先行先試政策的推動下，海南醫(yī)療旅游得到快速發(fā)展。對政府賦予海南的特殊政策進(jìn)行分析，有利于其他醫(yī)療先行區(qū)進(jìn)行借鑒，推動我國醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 醫(yī)療旅游

醫(yī)療旅游是一個(gè)較新的概念，20世紀(jì)后期學(xué)術(shù)界對醫(yī)療旅游的概念持續(xù)爭論，關(guān)于醫(yī)療旅游的概念尚未達(dá)成共識。目前學(xué)術(shù)界最常用的是世界衛(wèi)生組織對醫(yī)療旅游的定義，即“以醫(yī)療護(hù)理、疾病與健康、康復(fù)與休養(yǎng)為主題的旅游服務(wù)”[1]。在國際上，“醫(yī)療旅游(medical tourism)、健康旅游(health tourism)、外科手術(shù)旅游(surgery tourism)”是表述醫(yī)療旅游行為的3種常用術(shù)語。從醫(yī)療、旅游產(chǎn)業(yè)融合角度講，醫(yī)療旅游是一種新的旅游形式，其將享受旅游服務(wù)與追求健康結(jié)合起來,促進(jìn)了旅游業(yè)和醫(yī)療健康業(yè)的跨界融合[2]，并已成為旅游業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)[3]。

針對這一概念,田廣增[4]認(rèn)為醫(yī)療保健旅游不僅需要擁有一般旅游景區(qū)的旅游環(huán)境和旅游設(shè)施,同時(shí)還需要給游客提供良好的醫(yī)療保健設(shè)施。他將醫(yī)療旅游的特點(diǎn)總結(jié)為：側(cè)重保健、側(cè)重醫(yī)療、涵蓋面廣、融醫(yī)療與旅游于一體、高收入。

雖然醫(yī)療旅游作為一種新興的旅游形式在我國得到快速發(fā)展，但海南醫(yī)療旅游在發(fā)展過程中還存在諸多問題。通過SWOT 分析，周義龍[5]指出海南醫(yī)療旅游發(fā)展，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地位不明、醫(yī)療技術(shù)水平落后、醫(yī)療旅游人才匱乏、部門協(xié)調(diào)機(jī)制缺失等。針對這些問題，劉德浩等[6]借鑒了泰國和印度政府發(fā)展醫(yī)療旅游的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為海南應(yīng)繼續(xù)完善醫(yī)療旅游扶持政策、改善醫(yī)療服務(wù)水平、開發(fā)特色產(chǎn)品以及加強(qiáng)醫(yī)療旅游公共服務(wù)體系建設(shè)。

1.2 醫(yī)療旅游中政府職能

政府在醫(yī)療旅游中起到宏觀調(diào)控作用，政府職能的有效履行能為醫(yī)療旅游的發(fā)展提供制度保障。張文菊[7]分析了醫(yī)療旅游的特點(diǎn)，認(rèn)為我國醫(yī)療旅游涉及產(chǎn)業(yè)多，有聚集性特點(diǎn)，要在全面統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上擬訂我國或區(qū)域醫(yī)療旅游發(fā)展規(guī)劃；完善相關(guān)法律法規(guī)、組建醫(yī)療旅游行業(yè)協(xié)會、制定行業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)行業(yè)準(zhǔn)入審批、健全行業(yè)誠信經(jīng)營機(jī)制,以此規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

劉庭芳[8]分析了我國醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)存在的困局，并提出相應(yīng)建議：健全行業(yè)管理體制，以國家衛(wèi)生計(jì)生委、國家旅游局及相關(guān)部委為主導(dǎo)，整合現(xiàn)有行政部門、研究機(jī)構(gòu)和社會組織，建立醫(yī)療旅游行業(yè)管理委員會；擬定醫(yī)療旅游行業(yè)管理制度；建立科學(xué)規(guī)范的行業(yè)發(fā)展評價(jià)體系；加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)。

盧飛、顏文靜[9]對我國30個(gè)省份的醫(yī)療旅游發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評價(jià)，認(rèn)為政府要根據(jù)旅游目的地自身的區(qū)位優(yōu)勢，制定相應(yīng)的醫(yī)療旅游政策。姚志偉[10]深入分析了政府行為和醫(yī)療旅游之間的關(guān)系,認(rèn)為政府行為和醫(yī)療旅游發(fā)展之間是相輔相成、相互影響的,政府可以有效解決醫(yī)療旅游發(fā)展中的諸多矛盾。

1.3 醫(yī)療旅游研究評析

基于上述分析可見，國內(nèi)專家、學(xué)者對醫(yī)療旅游研究不斷深入，并就醫(yī)療旅游的概念、醫(yī)療旅游發(fā)展中存在的問題及對策、政府在其中履行的職能提出了真知灼見，既有助于讀者對醫(yī)療旅游的理論有一個(gè)清晰、透徹的認(rèn)識，也為我國的醫(yī)療旅游發(fā)展提供有力的理論指導(dǎo)。醫(yī)療旅游政策體現(xiàn)著政府對醫(yī)療旅游的宏觀調(diào)控，對海南省已出臺的醫(yī)療旅游政策進(jìn)行文本分析，有助于從源頭厘清政府在醫(yī)療旅游發(fā)展中扮演的角色。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究對象: 政策文件

本文對于質(zhì)性數(shù)據(jù)分析方法的源流、原理和局限進(jìn)行研究,并將該方法用于醫(yī)療旅游政策研究。選擇了NVivo12 plus作為質(zhì)性數(shù)據(jù)分析的軟件處理工具，以國務(wù)院、發(fā)改委、海口市人民政府頒布的海南醫(yī)療旅游相關(guān)政策文本作為研究對象。截至2021年 11月，共收集23份醫(yī)療旅游政策文本，其中 3 份為國家級政策、20份為地方性政策。

2.2 研究過程

首先將 23 份文件導(dǎo)入 NVivo軟件中。由于對政策文本內(nèi)容逐句編碼的工作量較大，所以首先進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，通過詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果來進(jìn)行編碼能減少工作量，同時(shí)能為編碼提供方向性的引導(dǎo)。在詞匯云中，詞條出現(xiàn)的次數(shù)越多，詞條的字體就越大，所占空間就越多。從圖1的詞匯云中可以直觀看到：“醫(yī)療、機(jī)構(gòu)、臨床、藥品、先行、管理、急需、進(jìn)口、器械”等詞匯的字體較大，因此，在編碼過程中要著重關(guān)注這些詞匯。

圖1 醫(yī)療旅游政策詞語云

本文首先客觀總結(jié)了樣本政策的主要內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行開放性編碼。然后根據(jù)開放性編碼意義的相近性進(jìn)行第二級、第三級編碼，把意思相似、概念相關(guān)的開放性編碼加以整合， 如“成立決策和管理機(jī)構(gòu)”和“提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”合并為“保障運(yùn)作”，這樣就可以確定海南醫(yī)療旅游政策的主軸編碼。最后將前面得到主軸編碼進(jìn)行分類，“出臺政策”“放寬政策”“政策落實(shí)”，可以得到政府在其中扮演的角色為“政策調(diào)控者”；考慮到“保障運(yùn)作”與“體制改革”目的都是為產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展，可以得到政府在其中扮演的角色為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)者”；“監(jiān)督檢查”“市場準(zhǔn)入審批”“制定規(guī)范”“依法懲處”目的都是規(guī)范市場發(fā)展，將其歸為“市場秩序監(jiān)督者”；“內(nèi)部協(xié)調(diào)”“外部協(xié)調(diào)”，可以將政府在其中扮演的角色歸納為“利益協(xié)調(diào)者”；“醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)防控”“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控”，可以將政府在其中扮演的角色歸納為“風(fēng)險(xiǎn)防控者”(見表1)。

3 海南醫(yī)療旅游發(fā)展中政府角色分析

海南的醫(yī)療旅游正處于發(fā)展起步期，政府行為以主導(dǎo)型為主。現(xiàn)階段，海南的醫(yī)療旅游基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，產(chǎn)業(yè)市場化程度低，市場機(jī)制不健全，市場資源分散，產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展存在障礙。根據(jù)上述政策文本分析，可以看出政府在政策、市場、資金等多個(gè)方面都發(fā)揮著“有形之手”的作用。

3.1 政策調(diào)控者

根據(jù)上述政策可知，海南政府在海南省醫(yī)療旅游發(fā)展過程中發(fā)揮著宏觀政策調(diào)控的作用。政府從戰(zhàn)略高度制定了符合醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和方案，高效地指導(dǎo)了海南醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

政府制定了相對寬松的政策，為醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)融合提供了條件。在財(cái)政稅收政策方面，出臺政策對醫(yī)療旅游企業(yè)實(shí)行財(cái)政扶持，減免企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅及減免相關(guān)進(jìn)出口器械藥品的稅額，從而減輕其稅收負(fù)擔(dān)；在土地優(yōu)惠政策方面，采取靈活的供地方式；在人才政策方面，做好現(xiàn)有醫(yī)療、旅游人才的引入，簡化外籍醫(yī)師的入境手續(xù)，對支援海南的醫(yī)護(hù)人員給予政策優(yōu)惠。因此，政府在海南醫(yī)療旅游發(fā)展中扮演著“政策調(diào)控者”的角色。

表1 政府角色編碼

3.2 發(fā)展服務(wù)者

政府在海南醫(yī)療旅游發(fā)展中發(fā)揮提供基本公共服務(wù)的職能。一是加強(qiáng)海南公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共醫(yī)療設(shè)施、公共旅游設(shè)施等方面的建設(shè),培育國家臨床醫(yī)學(xué)研究中心、謀劃建設(shè)了科研基地、設(shè)立了藥品和醫(yī)療器械保稅倉。二是改革服務(wù)模式,提高行政審批效率，加強(qiáng)先行區(qū)醫(yī)療健康領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保障先行區(qū)有序運(yùn)作。三是深化醫(yī)療衛(wèi)生極簡審批改革，實(shí)施“兩證一批復(fù)同發(fā)”制度、醫(yī)護(hù)執(zhí)業(yè)注冊便捷化等措施，簡化了審批流程，大大提高了行政效率。四是積極實(shí)施醫(yī)療旅游人才戰(zhàn)略，對支援醫(yī)務(wù)工作者給予政策支持、放寬對高層次和急需緊缺人才的條件限制，吸引大量高質(zhì)量人才，為海南醫(yī)療旅游良性發(fā)展創(chuàng)造條件。由此可以看出，政府在海南醫(yī)療旅游發(fā)展中扮演著“發(fā)展服務(wù)者”的角色。

3.3 市場監(jiān)督者

政府在醫(yī)療旅游行業(yè)發(fā)展中扮演著“規(guī)范市場經(jīng)營行為、維護(hù)市場經(jīng)營秩序”的監(jiān)督管理者角色。一是制定頒布相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，制定先行區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施辦法，切實(shí)維護(hù)好醫(yī)療旅游行業(yè)發(fā)展秩序。二是建立公正、透明的醫(yī)療旅游行業(yè)準(zhǔn)入制度，甄選適合的醫(yī)院開展醫(yī)療旅游項(xiàng)目，嚴(yán)格審查醫(yī)療機(jī)構(gòu)提出的申請，營造公平競爭的市場環(huán)境，并對申請使用臨床急需進(jìn)口藥品及醫(yī)療器械的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格評估。三是對相關(guān)企業(yè)和藥品進(jìn)行監(jiān)督檢查，對于醫(yī)療旅游機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員定期進(jìn)行檢查評估，對于不符合要求的醫(yī)療旅游企業(yè)及人員進(jìn)行整頓。政府的這些措施，為海南醫(yī)療旅游發(fā)展?fàn)I造了良好的營商環(huán)境。

3.4 利益協(xié)調(diào)者

政府在醫(yī)療旅游中扮演著利益協(xié)調(diào)者的角色。醫(yī)療旅游行業(yè)參與者包括旅游者、醫(yī)院、醫(yī)藥器材供應(yīng)商、旅行社、景區(qū)、中介機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、目的地居民等，在發(fā)展過程中各方會產(chǎn)生利益交換和沖突，政府在其中進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、化解矛盾，充當(dāng)內(nèi)部協(xié)調(diào)者的角色。同時(shí)，政府組織協(xié)調(diào)外部相關(guān)利益團(tuán)體，協(xié)調(diào)醫(yī)療旅游行業(yè)與其它行業(yè)的關(guān)系，推進(jìn)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療旅游行業(yè)參與國際間的行業(yè)內(nèi)戰(zhàn)略合作，扮演外部協(xié)調(diào)者的角色。

3.5 風(fēng)險(xiǎn)防控者

政府還建立了以防范醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)為主的預(yù)警體系。一是完善應(yīng)對醫(yī)療衛(wèi)生突發(fā)事件的預(yù)案和機(jī)制，指導(dǎo)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)完善醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)識別、評估、預(yù)防和管理措施，加強(qiáng)醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)管理。 二是鼓勵定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)引入保險(xiǎn)機(jī)制，簽訂商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)合同，建立醫(yī)療糾紛應(yīng)急機(jī)制。 三是加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和管理，建立嚴(yán)格的環(huán)境安全管理制度，推進(jìn)醫(yī)療廢棄物處理設(shè)施建設(shè)，提高海南對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)對能力。 四是建立和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估制度，對工程設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、火災(zāi)隱患、國家安全、水安全、氣候安全等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控方案。因此，政府在海南醫(yī)療旅游發(fā)展中扮演著“風(fēng)險(xiǎn)防控者”的角色。

4 結(jié)語

政府在海南醫(yī)療旅游治理中雖已取得一定成績，但現(xiàn)階段仍存在諸多亟待解決的問題。在政策調(diào)控者方面，海南政府還未出臺系統(tǒng)的政策法規(guī)以及缺少明確的產(chǎn)業(yè)定位；在發(fā)展服務(wù)者方面，海南的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，政府在這方面的資金投入不足，使得海南醫(yī)療旅游的產(chǎn)業(yè)規(guī)模還較小，與醫(yī)療旅游發(fā)達(dá)國家相比還有很大的進(jìn)步空間；在市場監(jiān)管者方面，海南醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)缺少專業(yè)的醫(yī)療旅游法律法規(guī)，衛(wèi)生、醫(yī)藥、旅游、交通運(yùn)輸?shù)炔块T相應(yīng)的監(jiān)管職能也較分散，一定程度上造成海南醫(yī)療旅游市場秩序紊亂、良莠不齊、惡意競爭的局面；在利益協(xié)調(diào)者方面，政府對于利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，海南醫(yī)療旅游參與者眾多，由于缺少行業(yè)協(xié)會統(tǒng)領(lǐng)，沒有建立起行業(yè)內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制，各利益相關(guān)者之間是簡單的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在行業(yè)活動中沒有準(zhǔn)確定位，容易發(fā)生矛盾沖突；在風(fēng)險(xiǎn)防控者方面，在新冠疫情背景下，政府處理突發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生事件的能力仍需不斷加強(qiáng)。

政府在醫(yī)療旅游發(fā)展過程中發(fā)揮著十分重要的作用，根據(jù)公共管理理論，政府應(yīng)根據(jù)“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、重點(diǎn)突破、整體發(fā)展”的原則，協(xié)調(diào)發(fā)展醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)。具體來說，包括制定全面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建立相關(guān)政策法規(guī)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全監(jiān)管體系、實(shí)施人才戰(zhàn)略、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)醫(yī)療旅游保障等。政府在適度發(fā)揮“看得見的手”主導(dǎo)作用的同時(shí)，也需要給市場一定的自由發(fā)展空間，以優(yōu)化海南醫(yī)療旅游資源配置從而實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。