檔案協同治理動力機制研究

許 可/開封市圖書館

韓云惠/上海大學期刊社

2 0 2 1 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），伴隨著新修訂《檔案法》的施行，檔案事業迎來新的發展階段。在國家治理現代化進程中，多元主體協同共治有利于形成現代化的治理體系，已經成為解決治理難題的有效方式[1]。隨著檔案信息資源共享不斷深入，檔案治理體系也在與時俱進，檔案協同治理建設得到強化，《規劃》在主要任務中明確指出，“加強部門協同、區域協同、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”[2]。檔案界對協同治理的理論研究和實踐應用已有一定積累，但對檔案協同治理動力機制的相關探討較少。在檔案協同治理深入推進過程中，剖析其背后的形成和維系機制十分必要。文章從檔案協同治理的驅動要素入手，提出檔案協同治理的核心內容，以期促進“十四五”期間檔案協同治理向縱深發展。

1 協同治理：檔案治理的新視角

協同治理理論起源于公共行政領域，國外學者大多從治理主體和治理目標兩個角度定義協同治理。John Calanni認為，協同治理是多元主體為實現組織目標而實施的一種治理策略[3]。近年來，隨著政府角色轉變和服務型政府建設，協同治理逐漸引起學者關注和討論。協同治理理論發展至今，被廣泛應用于環境科學、計算機、醫學、建筑學、社會學等學科領域，已初步具備普適性特征。作為維護黨和國家歷史真實面貌的重要事業，檔案工作涉及政府、檔案部門、社會組織、企業、公眾等多元主體，具備多元主體協同參與的客觀條件。因此，協同治理強調的多元主體參與理念與檔案治理具有高度契合性。從協同視角推進檔案治理，是加快提升檔案治理能力和治理水平的重要途徑。

當前，檔案協同治理理論研究集中在檔案信息資源協同、檔案信息服務協同、檔案監管協同、檔案協同機制構建以及實踐案例研究等領域。其中，檔案信息資源協同管理研究主要針對特色檔案資源展開，比如紅色檔案[4]、科研檔案[5]、非遺檔案[6]、重大突發公共事件檔案[7]等；在公共服務集成視域下，檔案部門的協同參與和服務轉型有助于化解碎片化治理及其帶來的效率低下問題[8]；檔案監管協同強調建立多元監督監察體系以提升檔案監督監察協同效果[9]；檔案協同機制研究側重于構建檔案局館協同機制[10]和跨館合作機制[11]等；案例研究則主要涉及長三角地區民生檔案遠程服務等。

實踐層面上，檔案部門有關協同治理的探索也在如火如荼地進行。比如，長三角地區通過建設民生檔案一體化協同服務平臺，實現“異地查檔、便民服務”；上海市建立“一網通辦”平臺通過檔案機構與政府部門協作、檔案資源與政務信息資源整合，實現服務主體與服務內容的協同[12]；安徽省以聯席會議制度為紐帶，對于檔案事業發展規劃編制等重大事項建立局館協同參與機制，對于國家檔案法律法規、重大決策部署等實行通報制度，形成局館檔案工作協同聯動機制[13]；京津冀三地以定期召開聯席會議的形式協同發展建設項目檔案[14]。

從功能定位來看，檔案治理的主體包括領導主體（檔案主管部門）、執行主體（各級各類檔案館）、資源配置主體（社會組織）和參與主體（公眾）[15]。參照《規劃》中主要任務的第一條，檔案協同治理應包括三個方面的內容。一是部門協同，指上下級檔案部門或檔案部門與其他政府職能部門之間的協同，如“局館聯動”“一網通辦”等。二是區域協同，指以行政區劃或自然區域為紐帶開展跨地區檔案信息資源共建共享，以長三角一體化民生檔案遠程利用平臺為典型代表。三是行業協同，指檔案部門與其他領域之間的協同，包括社區治理、脫貧攻堅、醫療衛生、科學研究等領域，通過協同共治實現檔案資產的價值。

2 檔案協同治理的驅動要素

協同治理的觸發要件包含領導力、激勵措施、各主體之間的相互依存關系和未來的不確定性等4個要素[16]。檔案協同治理的實現也不是一蹴而就的，需要行業外部和行業內部共同作用，吸引多元主體參與，實現共同的治理目標。根據來源劃分，檔案協同治理的驅動力主要包括政策驅動（引領力）、需求拉動（源動力）、技術賦能（推動力）等。

2.1 政策驅動：檔案協同治理的引領力

政策驅動是檔案協同治理的引領力，檔案部門在國家政策引導下，嚴格落實政策要求，能夠獲得更多的資金或人力支持，促使檔案治理發揮顯著成效。近年來，隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的深入推進，中央政策文件多次強調，我國社會治理的主體是黨委、政府、社會和公眾等多元力量[17]，檔案館作為國家的公共文化機構，同樣需要多元主體的共同參與。新修訂《檔案法》和《規劃》中的多條規定都為檔案協同治理指明了目標和方向。其中，新修訂《檔案法》提到“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”，拓展了檔案協同治理主體；對于博物館、圖書館、紀念館等單位，明確指出檔案館應當和它們“在檔案的利用方面互相協作，可以相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關史料”，豐富了檔案協同治理內容；此外，“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”[18]，則為檔案協同治理提供了基礎保障。而《規劃》在當前全面推進檔案治理體系建設的主要任務部署中，對檔案協同治理予以補充和細化。一方面，《規劃》明確檔案協同治理的主體和內容，即“增進局館協同”“大力推動科學數據與科研檔案協同管理”[19]等；另一方面，明確檔案協同治理推進方式，提出加強檔案協同監管，如加強對京津冀協同發展等區域檔案工作監管，創新協同監管模式。

2.2 需求拉動：檔案協同治理的源動力

社會需求是激發檔案部門協同創新行為的源動力。首先，社會公眾對檔案信息的利用需求是激發檔案協同治理的重要因素。隨著檔案信息化進程的不斷推進，分散在各個系統之間的檔案信息資源形成了一個又一個“信息孤島”[20]，造成“數據煙囪”現象，給社會公眾帶來諸多不便。此外，隨著公共服務的發展，公眾對集成公共服務的需求不斷增長，檔案部門急需與其他政府職能部門加強信息資源共享，實現“信息多跑路，公眾少跑腿”。因此，社會公眾對檔案信息的利用需求激發檔案部門開展協同治理。其次，實現各主體利益最大化是檔案協同治理開展的內生動力。檔案協同治理過程中涉及政府部門、檔案機構、社會組織和公眾等多個參與主體，各主體參與協同的直接目的是實現其目標并達到利益最大化，因此構建利益共同體才能推動檔案協同治理深入開展。最后，高水平的相互依賴是協同的前提條件[21]，當前檔案協同治理正在從“自上而下”的被動模式轉變為“自上而下”與“自下而上”相結合的多元主體參與模式，各主體之間為實現自己的目標進行檔案信息資源共享和交換，形成相互依賴關系。檔案協同治理不僅能夠幫助各檔案部門完成績效考核要求，樹立檔案部門良好的公共形象，還能夠為社會公眾提供便利，提高社會檔案意識，有利于實現檔案價值的最大化。

2.3 技術賦能：檔案協同治理的推動力

技術發展突破了檔案協同治理的客觀阻礙，是檔案協同治理的直接推動力。一方面，計算機技術的發展促進了檔案信息化，為檔案協同治理提供了資源保障和技術支撐。大數據時代，使用數據挖掘和數據分析等技術進行檔案信息資源開發，能夠為用戶提供更加多樣化的檔案信息產品和服務。區塊鏈技術中的跨鏈技術能夠實現不同系統之間的檔案信息資源共享，分布式存儲技術能夠建立一站式服務平臺，為用戶提供方便快捷的檔案信息服務[22]，這些技術都有助于實現檔案信息資源建設的協同共治。另一方面，數字技術的廣泛應用也為檔案協同治理提供更多機遇，推動形成參與主體多元化、治理方式多樣化、治理內容廣泛化的共治格局。比如，隨著數字人文、數字記憶等項目的興起，檔案館可以憑借其豐富的館藏資源在其中發揮主導作用，借助數字人文和數字記憶平臺充分吸納各方意見，獲取人文領域、數字技術領域等專家對檔案信息資源的重視和檔案相關問題的關注，從技術、人文等視角共同商討和解決檔案事業發展所面臨的難題，發揮治理成效。

3 機制優化：檔案協同治理的核心進路

3.1 建立制度激勵機制，激發各主體協同動力

作為行為規范的制度發揮作用不僅僅在于其權威性，更重要的是其具有激勵性[23]。政府引導是檔案協同治理的基礎條件，政府建立制度激勵機制能夠有效促進多元主體協同參與，提升治理效率。首先，實施試點激勵機制。利用政策優惠鼓勵部分地區建設區域化檔案信息資源共建共享平臺，除長三角地區外，國家應鼓勵、支持和引導京津冀地區、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域生態保護區等持續深入推進區域檔案協同治理，通過試點的方式為區域一站式檔案信息資源服務平臺提供資金和技術支持，實現區域內檔案信息資源共建共享，為區域內社會公眾提供便捷服務。其次，建立補償激勵機制。在檔案協同治理過程中，難免會有個別城市或部門因地域限制或行業發展等遭受一定程度的損失或取得的收益小于付出的成本。為此，應建立適當的補償激勵機制，對利益受損的城市或部門給予適當的補償，或是對發展相對滯后的城市或部門給予支持。補償可以從經濟、技術、人才等多方面考量，比如，派出掛職干部提供人才援助等，激勵各主體在協同過程中持續發揮作用。最后，建立獎勵機制。采取物質獎勵和精神獎勵相結合的方式，扶持不同行業的檔案協同治理項目，對成效顯著的項目或在協同過程中作出突出貢獻的單位和個人，擴大新聞媒體的宣傳報道，提升其社會影響力[24]。

3.2 強化協同互動機制，形成協同治理合力

大多數學者強調“人”在協同治理中的主觀能動性，良好的互動機制能夠增強各主體之間的依賴程度，鞏固協同治理成效。檔案部門應創新協同治理形式，建立協同互動機制。在協同治理中，各個主體所處的地位和所掌握的資源直接影響其參與意愿。以上下級檔案部門協同治理為例，下級部門往往以被動接受為主，很難發揮主導作用。此外，由于歷史局限性等因素，社會公眾在檔案治理實踐中的參與有限，缺乏話語權。因此，需要建立權威的組織協調機制，調節各主體的利益，明確各主體的責任和義務，調動各主體的參與積極性，為多元主體協同共治提供保障。具體方式上，可以采取建立領導小組的形式進行統籌協調，也可以基于平等互惠原則建立跨域組織協調機制[25]，比如，建立聯席會議制度，定期召開會議探討檔案協同治理中的普遍或難點問題，對涉及的利益糾紛進行協調，群策群力，保證各主體的高效參與。此外，還應創新協同互動方式，可以通過線上線下多種方式，借助微信群、騰訊會議等新媒體平臺，加強各主體之間的聯系和交流，保持相互信任、相互依賴的關系。還要不斷強化檔案協同治理的目標，增強各主體的認同感和歸屬感，保證各個主體有足夠的時間、精力和意愿參與檔案協同治理。

3.3 完善監管約束機制，保障協同治理成效

監管約束機制是確保目標和計劃完成的保障力量，若監管缺位或錯位，檔案協同治理就會失去外部保障，難以實現治理目標。檔案協同治理模式下的監管主體主要包括政府、檔案部門、企業、社會組織和公眾。以往，政府在監管體系中處于核心地位，負責監督檔案協同治理政策的落實情況。在全面深化改革的新時期，政府正積極落實“簡政放權”，激發市場主體活力。在此背景下，檔案協同治理需要擴大監督主體，積極動員社會各界力量參與檔案治理，在全社會營造人人關心、支持和參與檔案治理的氛圍。通過整合資源、系統分類和加強組織建設等手段[26]提高中國檔案學會和各地檔案學會的參與能力。在參與方式上，充分利用新媒體等傳播渠道，向社會公眾宣講檔案知識，激發社會公眾的參與熱情，強化信息公開，暢通信息表達渠道，保障公眾有效參與。

當前，檔案協同治理已初具規模，可引入動態考評機制，將檔案協同治理納入政府績效考核體系，定期對檔案協同治理的成效進行動態評估和考核，不斷調整協同治理模型，優化協同治理體系。此外，為保障治理成效，還需要發揮懲罰機制的作用。懲罰機制是監督機制發揮作用的保障，監督機制的公信力取決于懲罰機制的健全程度和執行力度[27]。若檔案協同治理未完成指定目標，或因種種原因中斷了協同，可以根據各參與主體的職責范圍，明確問題方，落實相關主體責任，對其實施相應的懲罰或責令退出機制，以保持協同治理隊伍合理性。