排污許可制度基層實踐與頂層設計優化探索

張笑然 金 鏡

（阿拉善盟生態環境綜合服務中心，內蒙古 阿拉善 750300）

引言

排污許可制度是我國環境管理中的重大制度改革，為了實施生態環境保護，國務院于2015年12月印發《“十三五”生態環境保護規劃》，明確了我國固定污染源排污制度改革工作要求。排污許可制度是一項重大的改革，有利于強化固定污染源的管理，為優化環境建設起到改善環境質量的重要作用。2021年1月發布了《排污許可管理條例》，為了能夠更好規范相關污染源單位企業能夠在生產經營的過程中合法排污，從而保護和改善生態環境。

截止2021年底，全國核發超過35萬張排污許可證，基本上實現全國覆蓋。期間還有個別單位排污問題還未能落實解決，將繼續加強督促和落實整改工作。排污許可制度應積極落實，針對基層排污許可制度實際問題，建立完善的環評、執法、監測等生態管理系統，積極使用先進科學技術對固定源排污單位進行監督管理，穩步推進排污許可制度的落實，為發展綠色生態環境做出重要貢獻。

1.當前基層排污許可制度優化設計中所面臨的挑戰

我國針對排污許可制度的法律法規在20 世紀80年代初就有，迄今為止已有30 多年的改革歷史，由于社會發展的需要和生產經營產品的不同，排污許可制度也在不斷地優化完善中，當前我國基層排污許可所面臨的問題還是比較突出，主要存在以下幾個方面的問題。

1.1 排污許可制度與基層污染源管理手段滯后

排污許可制度與實際固定污染源在管理中主要有幾點的不足：

第一，排污的檢測技術和相關規范與實際應用中存在較大的偏差，在規范編制數據核算上都有一定差異，導致實際核查影響環境真正評價，從而影響企業在落實排污許可證的申報存在一定阻礙，不能完全反映真實的排污情況。在排污許可制度規范中存在頂層指導分離，由于傳統的編制及技術因素影響，在不同的環境下針對不同固定污染源與現行的排污許可證規范無法良好銜接，缺乏實際應用可行性，與現實排污情況相背離。

第二，排污總量控制權及交易權無法形成有效合力。主要是排污的控制模式比較簡單，與基層實際應用有很大的出入，缺乏配套措施，難以形成政策與技術聯動，如果企業通過減量減產來滿足環境評價標準，很容易挫傷企業市場發展的積極性和可行性，這是排污許可制度與基層污染管理的手段相對滯后的一個重要影響因素。從制度層面講，協調的制度建設能減少不必要的經濟和時間成本，有效促進企業的積極性。制度的綜合性和系統性是指導企業更好地做扎實排污工作的制度保障，任何企業都愿意持續良好地發展，政府的有力引導能幫助企業高效發展。

1.2 企業排污管理中應承擔的法律責任不清晰

國家出臺排污許可的相關法律法規，能夠很好規范和約束企業排污問題，但是事實上很多企業在執行排污規定過程中，企業自身對排污問題的重視力度不夠，缺乏環保專業技術把控，需要整改的地方不到位，對于排污的申報及落實工程存在漏洞，甚至于存在偷排的現象。

其次，很多企業的排污許可證未能及時更新，排污許可證過期失效也置之不理，所排放污染物不符合排污的新標準。另外，企業所涉及的排污口不規范，沒有按照現行的《排污口規范化整治技術要求（試行）》進行標準設置等問題。這些問題存在原因都應歸為企業排污管理責任不明確，逃避在排污管理工作中所要承擔的責任。對于管理制度的執行，應該注重動態監管和防患于未然，及時處置未按標準排污行為，杜絕這種先犯后治的管理行為。對于未達標就排放的企業，要及時處理，不留下更多的管理疏漏，造成更多的污染。同時企業也要自覺遵守相關法律，做好做足自己的本職工作，不為政府管理帶來麻煩，與政府的引導相配合，發展與監管相結合，為自己營造良好的企業發展環境，打造自身持續良好發展的堡壘。

1.3 社會參與環保排污的管理監督積極性不夠

雖然近幾年我國一直在加大環保工作的宣傳，提升群眾對生態環境保護意識，鼓勵社會群眾積極參與環境保護的行動，對社會中企業排污等問題進行監督管理。但是實際上參與環保行動積極性不足，社會公眾參與收到的效果比較小，難以發揮社會參與監督作用，失去有利監督力量。而造成這些問題的主要原因有幾個方面：

第一，我國相關法律法規還不夠完善，沒有明確保障到公眾參與生態環境保護監督的相關權益問題，沒有相關法律明確保障社會公眾參與人身權益，導致一些違法企業依然是我行我素，任意排污排放，對違法排污者起不到震懾作用，弱化社會公眾監督力量。

第二，相關的環境信息公開內容比較模糊，配套的政策不夠細化，執法不夠嚴格等原因，影響公眾參與的積極性。

第三，社會公眾參與環保排污監督的認知不足。

公眾缺乏環保意識，主要是環保理念沒有深入民心，環保教育落實不到位，或者公眾能夠參與環境保護決策的機會比較少，影響社會群眾參與積極性，進而影響對環保概念的認知。環境的保護關系到公眾本身的生活質量，民眾參與監督，能提高政府監管層面，有效杜絕企業“鉆空”違法的問題。民眾是一個流動的監管群體，能關注到多種污染環境的行為，民眾的參與能及時揭露隱藏在政府監管力度相對薄弱區域的問題，引導政府及時打擊違法行為。

1.4 生態環境部門對基層排污監管保障力度不足

生態環境部門對基層排污制度的監管力度，在環境執法中管理力度不足，主要表現在一些項目的管理力度不夠大，項目的審批落實不到位、新污染源在不斷增加，對于一些違法排放經整治后效果極差，違法處罰的成本低，合法合規排放的成本高，不良企業為了降低經營成本，通過偷排偷放以達到高“利潤”的目的，對違法排污者起不到法律震懾作用。

其次，環保執法部門的工作人員排污專業素質不高，在日常工作中缺乏創新活力，對于新時代的排污處理問題要具備良好的專業技能，能夠嚴格按照排污許可證監管規范進行執法檢查。

另外，排污許可執法監管的信息比較落后，監控的污染源環境的數據信息實現公示的程度低，無法借助信息化力量提升監控能力，容易造成信息滯后。對于企業的違法排污行為，相關的環保部門要及時對其作出鑒定，及時處置已發生的污染行為，環保部門的處置可以提供一個處置前后的對比認定，引導民眾對污染程度感知，避免民眾感性地認為發生了污染行為，但環保部門認定為較為輕微。這樣會使得民眾誤判自己的監督行為是否合理，避免監督者與行為責任人之間產生法律糾紛，引導和形成民眾正常監督與法律主體擔當責任的共創美好環境的氛圍。

2.排污許可制度基層實踐與頂層設計優化策略

排污許可制度是一項重要的工作，要做好排污許可制度在實踐中的頂層設計，將優化固定污染源的監督和管理制度，將排污許可制度貫徹于整個項目建設的各個階段，為實施排污許可制度提供有力數據依據。嚴格按照我國“十四五”排污許可制“一證式”監管體系執行，積極完善各個基層政策體系問題，強化提高能力支撐落實監管，不斷完善相關法律法規，從而優化排污許可制度的實施。

2.1 完善排污許可制度，發揮核心制度作用

在排污許可制度基礎實踐中要建立完善統一的管理體系，能夠將技術規范體系、管理體系、法律法規體系等不斷優化升級，通過分析不同基層的排污問題并結合《排污許可管理條例》，將企業發展中一些歷史遺留問題、類型等逐步分清，明確好排放標準，將嚴格按照排放評價標準執行。另外還要統一可排放的其他類污染物的相關排放量信息，通過統一核算準則，完善核發排污許可證和環境評價問題，通過統一排放量數據的統計和分析，能夠更好明確基層固定污染源。為了能夠更好激發企業參與排污許可制度的建設中，不斷完善社會群體參與生態環境治理體系，形成一個自上而下，由內到外的監管體系。企業排污許可與環境治理系統有機統一，實行環境征信制度，將一些違法排污不按要求整改的企業納入城市環境征信中，提高企業違法排污的違法成本和信用成本，有效震懾不法行為；主體監管部門應聯合多個部門共同監督企業排污許可制度管理，多層面全方位發揮政府力量，有效監管企業排污行為。對一些相關部門多次要求整改的企業應嚴懲嚴罰，建立監管、監測、監察聯動機制，規范依證執法，實現排污單位“一證式”管理。

2.2 強化企業依證排污，落實主體法律責任

排污許可制度的優化設計就必須強化企業排污管理，提升企業排污主體責任意識。排污許可制度中排污許可證的應用，就必須嚴格依法進行排污管理，相應的排污單位要嚴格按照相關排污證實施“持證排污、合法排污”，嚴格按證排污，以確保排污中的種類、濃度、排污量等達到許可標準。排污企業應規范建立環境管理臺賬，明確環境管理臺賬的記錄內容，將排污單位的基本信息和生產設計運行管理信息以及污染防治設施運行情況進行準確有效記錄。應注重臺賬保存和備份，要進行紙質存儲和電子存儲，并由專人定期檢查和維護管理。從而完善排污證據鏈并公開排污監測分析數據，落實排污企業的主體法律責任，不斷提升企業的社會責任。對于企業本身的排污行為，如果能實行電子監管系統，對企業所排污染物設置相應的參數，形成電子報警系統和溯源系統，就能第一時間處置企業的排污行為，提高政府監管效率和打擊頻率，強化打擊力度，杜絕違法行為。

2.3 推動社會積極參與監督，提高排污許可實踐應用

要推動和發展社會公眾積極參與基層排污監督工作，首先社會參與的權益得到保障。健全排污相關信息，提高群眾獲取信息的渠道。要積極推動企業公開環境信息，能夠將排污的相關監測數據公開，對環境信息的審核，提高信息準確性和科學性。

其次要積極完善社會公眾參與排污監督的決策機制，提升社會公眾參與的效率，在社會各界的參與中得到不同聲音不同角度的看法和意見，提高社會群眾參與的積極性和主動性。

另外，要積極搭建和拓寬公眾對排污環保意識提升平臺，發展全面參與環保監督工作中。要加強校園環保宣傳教育，還要加大社區環保教育宣傳，從不同角度不同方式出發，鼓勵群眾參與排污環保工作，提高社會群眾參與的積極性和有效性。

2.4 加大監督管理力度，提高管理技術手段

排污的監督是需要全面科學監督檢測管理，排污許可證實施的技術管理是頂層優化設計的重要核心能力支撐。結合信息管理技術將各個基層排污環境質量進行科學劃分，排污單位的排污量及環境影響問題程度，科學劃分管理層級，實施差別化優化排污設計進行分層管理，做到精準排放達到減排少排的目標，將排污單位的排污量及環境影響問題程度減少。此外，不斷完善排污許可信息平臺，就共享排污管理平臺，針對各個排污單位進行移動執法管理平臺、監控系統平臺、環境統計信息平臺等，將各個平臺所檢測的數據進行共享分析，融合多個平臺數據分析排污企業情況，結合大數據信息技術提升排污許可信息的現代化管理手段。要積極加大相關部門的排污許可監督力度，提高監督部門工作人員積極性，加強排污事后監督環節管理流程，將監督情況納入政府績效考核中，對事后排污問題進行動態監督，應不定期不定時突擊檢查，以確保持證企業合法規范排污。以信息平臺為監管手段依托，提高基層執法力度，為排污證后監管提高效率，從源頭上杜絕排污行為，有效提升排污管理水平。

2.5 建立聯審核查機制

審批部門在首次申請、重新申請、變更申請排污許可證核發過程中，應按照排污許可證申請與核發技術規范，并根據職責分工開展聯合審查，重點針對執行標準、排放總量、監測要求等的準確性、規范性。加強現場核查。審批部門應在排污許可證核發前開展現場核查，重點關注污染治理設施、排放口、在線監測設備安裝情況等，并結合現場核查的問題，幫扶企業做好排污許可證申領工作。加大技術評估。審批部門可以委托技術服務機構對排污許可證申請材料、填報情況進行技術評估，并對技術評估報告意見負責。建立標準庫。生態環境部應定期匯總國家生態環境政策、排污許可證申請與核發技術規范、排污單位自行監測技術指南等信息，并推送至全國排污許可證管理信息平臺。加強執法監管聯動。強化排污許可審批、環境監測、執法監管聯動，加強信息共享，實現排污許可日常監管、環境監測、執法監管全閉環。強化線上監管。依托全國排污許可證管理信息平臺，以在線數據、執行報告數據為主，進行非現場執法，減少現場檢查次數。

結語

綜上所述，隨著國家重視環境發展問題，優化排污許可制度的頂層設計，提高相關部門監管力度，加大宣傳環境保護教育，推動全民參與環保活動，提升環境保護質量。此外強化排污單位依證排污，積極落實排污單位責任意識，還應結合信息化科學技術手段不斷優化。構建一個立體的排污制度引導、行為體系和監管體系，全面提升排污管理水平，創造美好環境。