我國農村能源政策法律問題研究

牧雅姝

（華北電力大學人文與社會科學學院，北京 102206）

1.我國農村能源的現狀及問題

在當前農村經濟快速發展的同時，對能源的需求量也在不斷增加，這為我國能源戰略的制定提出了新的挑戰。近年來，我國的農村能源得到了一定的發展，在以往的農村能源中，薪柴、秸稈是主要的來源，是農村居民生產與生活的必要保障，但是秸稈的利用率并不高，同時也給環境帶來嚴重污染。在這種情況下，國家逐漸推行秸稈還田政策，同時大力發展各種新型綠色能源。近幾年來，農村的電力及天然氣等基礎設施不斷得以完善，全國大部分農村已經解決了通電問題，越來越多的村莊接上了天然氣。經過多年的改革發展，我國農村能源結構已經得到顯著的改觀，農村經濟迎來新的發展，農村面貌也得以改善，但是仍然存在一些問題：

1.1 我國農村人口占全國總人口的比重雖呈遞減的趨勢，但仍然占很大一部分，農村占地面積很大，各個地區地貌、氣候等千差萬別，因此各個地方的能源儲備不盡相同，能源分布不均勻。

1.2 農村居民用能結構不僅與地質環境有著千絲萬縷的聯系，與各個地區的經濟發達程度也緊密相連，東部地區的農村，經濟發展速度快，農村居民收入水平高，使用清潔能源的比重也隨之上升，而有些偏遠地區，比如東北地區，使用薪柴的比例仍然高達84%。

1.3 農村的基礎設施尚不完備，導致某些地區的能源只能采取就地開發的形式，無法與外界實現資源共享。雖然現在絕大多數村莊已經通了公路，但是有的村子的交通還是非常不便，既無法把現有的資源送出去變現，也無法引進別的地區的能源，從而導致能源消費結構單一。

2.我國農村能源政策及完善

2.1 我國農村能源政策

我國的農村能源政策是農村能源法律體系的重要組成部分，是制定《能源法》的重要依據。農村能源政策的初衷是解決農村能源嚴重短缺以及由此帶來的環境污染和國家能源安全問題，從新中國成立到1979年，1980年到20世紀末和21 世紀初，我國農村能源政策的發展可以分為三個階段。

首先，新中國成立到1979年。新中國成立之初，我國國民經濟處于極度困難的狀態，廣大農村地區既匱乏農業生產用能，也缺少生活用能。20 世紀50年代末，國家對沼氣與小煤窯的發展做了重要指示，后又對燒柴問題做了重要指示，再后來，煤炭部又提出發展地方煤礦的具體方針。我國這一時期能源政策的特點是，主要是針對突出問題的臨時解決方案，缺乏科學性、統籌性、系統性的考量和安排。

其次，1980年到20 世紀末。改革開放以后，我國經濟得到飛速發展，能源需求急劇增加，能源短缺問題更加突出，形勢更為嚴峻，特別是嚴重耗能、破壞生態、污染環境的鄉鎮企業的“大躍進式”發展，不僅加劇了全國能源短缺，也讓農村能源短缺問題更為嚴重。當時，全國沼氣工作會議提出要加強農村能源利用和保護，具體提出了一系列措施。后針對農村能源浪費問題，國家又制定了加快改造以實現節能的政策，還提出了加快農村能源商品化進程，促進節約柴火、節煤灶和民用煤、形成行業完善的服務體系，大力發展小水電、風能、太陽能等政策。我國這一時期農村能源政策的特點與我國法治建設的發展軌跡一致，內容上已經具有了一定程度的科學性、統籌性與系統性。

最后，21 世紀以來，進入21 世紀后，隨著可持續發展理念的全球性影響和深入，氣候變化議題重要性日益突出，我國農村能源問題發生了轉變，事關農村能源問題的政策也在不斷反映這些變化。這一階段，國家與地方分別制定了許多政策，旨在完善農村基礎設施，加強農村生態環境，努力縮小城鄉差距等。這一時期的特點是政策與法規并行，我國農村能源問題已經上升到立法的高度。

綜上，我國的國家和地方各級制定了許多涉及農村能源問題或與之相關的政策。從短期的角度來看，確實已經解決了一些問題，但是，我國目前的農村能源政策也存在一些問題。主要表現為指導思想不一致和錯位，政策可操作性差以及缺乏配套的法律法規。

2.2 我國農村能源政策的完善

針對存在的問題，我國現行農村能源政策需要從以下幾個方面予以完善。

2.2.1 統一指導思想。我國農村能源政策的指導思想應是：指導、規范和支持農村能源基礎設施建設，根據當地情況開發利用當地能源，提高能源利用效率，保護生態環境，確保能源供應和使用的安全，促進生態文明建設，實現經濟社會可持續發展。無論是在制定國家農村能源政策的過程中，還是在制定當地農村能源政策的過程中，都應遵循這種指導思想并將其貫徹到具體的政策中。只有這樣，才能確保農村能源政策準則的統一和良好地位，該指導思想應反映在擬議的能源法中。

2.2.2 增強政策的可操作性。政策的生命力在于其執行。這種執行的技術根源是，人們不僅可以按照政策的規定逐步執行合規行動，而且可以清楚地了解將根據什么程序對他們的違規行為施加何種制裁，這就要求農村能源政策的內容具有較強的可操作性。

2.2.3 制定和完善配套法規、規章制度。國務院或有關行政部門應當盡快頒布配套行政法規或部門規章，例如，有必要制定具體的財政、投資、金融等優惠政策或法規，以鼓勵和引導社會資金投資農村能源建設。為了提高農村地區的能源供應能力，有必要為少數民族地區、邊遠地區和貧困地區的農村能源建設提供具體的支持內容、程序和步驟。在地方一級，地方政府需要制定反映當地農村能源特征并能根據實際情況解決當地農村能源問題的相應政策。

3.我國農村能源立法及完善

3.1 我國農村能源立法

我國當前的農村能源立法主要包括法律以及地方性法規。《憲法》是我國的根本大法，農村能源問題并未在《憲法》中有所體現。至于法律，我國20 世紀90年代曾出臺了一些事關農業及環境資源的法律，比如《農業法》《農業技術推廣法》，雖然它們并沒有直接規定農村能源建設問題，但也與農村能源問題息息相關，一定程度上促進了農村能源建設。后來在1997年制定的《節約能源法》，1979年制定的《環境保護法（試行）》，1991年制定的《水土保持法》，1989年制定的《環境保護法》，1996年修訂的《礦產資源法》等法律中都規定了農村能源問題，對農村的能源建設提供了一定的法律依據。2005年又制定了《可再生能源法》，2007年又修訂了《節約能源法》，2014年修訂了《環境保護法》，都對我國農村能源的進一步建設、發展提供法律依據。

至于專門的能源方面的法律，我國首個《能源法（草案）》是在2007年出臺，在第六章設專章規定了農村能源，目的是大力推進農村能源建設。其具體分八個條文對農村能源進行了規定。“因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益”是黨和政府長期形成的政策方針，被草案確立為農村能源發展的一般原則。我國農村能源發展長期落后，能源資源嚴重短缺直接制約農民正常的生產和生活，影響了農村社會的經濟發展。因此，確立了“基本需求保障”，強調“將農村能源建設納入同級國民經濟和社會發展規劃”，提出平衡城鄉利益的要求，“禁止任何歧視性措施”，還設立了“促進農村電氣化專項資金”。因農村能源問題具有特殊性和復雜性，需要確立“負責本行政區域內的農村能源建設與管理工作”的行政部門，并規定其主要職責。同時，農村在促進能源可持續發展方面大有潛力，故確立了“可再生能源優先”的原則，要求“逐步淘汰不利于環境和健康的用能方式”。此外，考慮到農村能源生產對環境的破壞，以及種植能源作物對耕地的影響，本章也要求“協調能源供應與環境保護和糧食安全的關系”。又于2020年4月新出臺了《能源法（草案）征求意見稿》，在此次征求意見稿中刪掉了農村能源這一章，僅用兩個條文規定了有關農村能源的內容，分別規定在第13條和第52條。有人認為，農村能源整個一個章節被刪掉是因為農村能源不重要，國家仍然在以發展城市為主，對此，筆者不敢茍同。誠然，從2007年到現在，人們的思想和觀念都發生了巨大的變化，許多人在2007年的想法與2014年能源革命后我國提出的想法完全不同，并且與當前的想法有很多差異。概念的變化自然會在特定條款中提出。刪除的章節并非無關緊要，而是因為先前已發布了單獨的法律法規或規章制度。例如，原《能源法（草案）》第87條被《電力法》所吸收，原來的第86條被《可再生能源法》所吸收。并且，隨著我國農村經濟的發展，農村居民收入水平不斷提高，農村能源業進一步得到發展，某些農村能源問題反而不再具有明顯的特殊性。

現階段我國農村能源立法表現出來的問題有：

（1）我國仍沒有一部全國統一的能源基本法律，自然也沒有全國統一的農村能源基本法律，諸如《能源法》《天然氣法》這些事關國計民生的主要能源領域的立法亟待完善。

（2）能源立法的原則性太強，使得實際的可操作性較差，最新的《能源法（草案）》的規定更是具有原則性，這種條款難免僅能起到宣示性作用，而不能實際解決問題。

（3）沒有明確規定農村能源與環境保護問題，1907年的草案第87條規定了能源供應與環境保護問題，而最新的草案刪掉這部分內容，但是農村能源的不合理利用導致的環境問題依然嚴重。

（4）沒有農村能源主管部門的具體職責，同樣的，新的《能源法（草案）》刪掉了原來草案當中第83條的內容，成為一個漏洞。

3.2 國外農村能源立法及對我國的啟示

從世界各國立法來看，發達國家大體上沒有對農村能源進行專項立法，大部分發達國家主要針對新能源或可再生能源進行立法，其中涉及農村能源建設問題。最典型的就是美國與澳大利亞。早年，美國對農村能源的立法模式是就農村能源建設的某一個具體方面進行開發，比如曾頒布過的《農村電氣化法》，而后來這種方法被摒棄掉，取而代之的是在能源立法以及可再生能源法中融入農村能源。而澳大利亞對于農村能源立法的模式主要是美國后期所采取的立法模式，即融入可再生能源的立法當中。美國與澳大利亞的立法模式并不適用于我國，發達國家的農村跟我國農村完全不一樣，美國農村多是悠閑娛樂的地方，很少存在發達國家的農村能源問題，而我國農村經濟發展水平低，能源問題多種多樣。但是兩國的立法仍然有值得我國借鑒的地方，例如美國能源法律的法條的可操作性強，我國的農村能源立法太過于原則化，應當規定的更具體一點，增強法條的可操作性。

在發展中國家當中，農村能源矛盾的日益突出以及受國際可再生能源立法潮流的影響，也有幾個國家對農村能源進行了立法。比如，贊比亞就以對農村能源建設某一方面進行立法的方式對農村能源進行了立法，例如2003年頒布的《農村電氣法》，這一點跟美國早期的農村能源立法模式很像。而墨西哥則是采取專項立法的模式，對農村能源問題進行了立法，并且明確規定了受益人的責任和義務。值得我國借鑒的地方是對于受益人的責任和義務進行了明確規定，體現了權責相一致的理念。

3.3 我國農村能源立法的完善

如前所述，世界上對于農村能源的立法模式大致分為兩種，第一種是就農村能源建設的某一個具體方面進行立法，另一種是將農村能源建設融入可再生能源法等當中。有學者還提出，應當單獨對農村能源進行立法，制定一部《農村能源法》，以顯示國家對農村能源的重視，更好地指導農村能源建設發展。對此，筆者認為此種模式不適合我國，雖然農村能源問題突出，但隨著我國政府對農村能源的關注與支持，農村能源問題已經得到很大的發展，且就目前的立法來看，我國更像是美國后期跟澳大利亞的立法模式，將農村能源建設融入了單行的《電力法》《可再生能源法》當中。

最新的《能源法（草案）》沒有再采取單獨設一章規定農村能源的模式，反之，僅用了兩個條文加以規定，前文已述，是由于已有的單行立法規定了同樣的問題，如果再在能源基本法中規定，勢必會出現重復立法或者矛盾，難以統一的問題。但是，筆者認為，作為能源基本法，《能源法》應當對所有的共性問題進行提煉，加以規定，而在具體某一方面的立法上再做具體規定，而不是簡單地不規定了，難免有回避問題之嫌，再有就是立法太過于原則化，如新的《能源法》不再進行具體的規定，只得在單行法中規定的更為具體了，由此才能準確地指導農村能源建設。

4.結語

農村能源問題是我國乃至全世界發展中國家政府所關注的問題，它涉及國計民生，農村能源立法問題是解決能源消費與供應的關鍵前提。現階段，我國《能源法（草案）》對農村能源的修改有其特殊的考慮，也希望學者能夠更多地關注這一問題，最終早日通過《能源法》，解決我國的農村能源問題。