燕山—太行貧困帶精準扶貧的社會工作介入機制研究

薛向東 張力凡

（河北經貿大學公共管理學院，河北 石家莊 050061）

鄉村振興戰略是新時代“三農”工作指導性戰略，推進精準防貧體系構建，筑牢防貧保障網，堅持“未貧即防”、“返貧即扶”的工作思路，對于保障初脫貧地區的接續發展具有重要意義。為做到脫貧攻堅成果的持續性鞏固提升與鄉村振興戰略的有效銜接，有必要對燕山地區貧困脆弱性進行現象闡釋與社工理論專業化分析，引導社工力量進行防貧參與，將政府資源調配優勢、信息傳遞優勢與社工組織的專業化優勢有機結合，構建推動適應當地實際條件的特色化脫貧成果鞏固防貧體系。探索燕山少數民族地區在脫貧攻堅與鄉村振興的交接期、精準扶貧與精準防貧的對接點上如何構建完善科學有效的社會工作介入機制、實現貧困增量有效遏制、脫貧人口絕不返貧、臨貧邊緣戶穩定發展、保障初脫貧地區穩定發展接續發展。

1.燕山少數民族地區經濟發展現狀

1.1 燕山少數民族地區基本情況與防貧振興困境

燕山少數民族地區為河北省西北外圍的貧困程度較深且集中連片的區域。受資源稟賦、產業基礎、地理原因等多項貧困致因疊加影響，該地區目前社會脆弱性仍然顯著，偶發性貧困發生率高。一方面，燕山少數民族地區常年少雨，水資源匱乏，多山地丘陵地形導致土壤淺薄貧瘠，自然災害頻發，防貧開發難度大。另一方面，“政策致貧”的獨特致因也減緩了該地發展進程。作為首都生態功能的后衛基地與水源生態保障區，燕山少數民族地區受限于限制發展政策，開發模式受限。總體來說，該片區地理位置存在缺陷，資源開采難度大、土地利用效率低、產業發展限制多、基礎設施配套匱乏、環境治理滯后導致發展受限；青壯年勞動力流失，人口文化素質較低；協同發展體系不健全，在區域競爭處于劣勢；教育返貧個案較多，專業化人才匱乏；環境優先發展策略，產業選擇范圍狹窄。

1.2 燕山少數民族地區防貧工作成效梳理

多年來，燕山少數民族地區防貧開發工作穩定推進，已形成政府主導，多方支持，全民參與的特色化防貧發展新格局。當地經濟發展面貌顯著改善，居民生活質量顯著提高，當地高度重視發展動力挖掘，立足當地資源優勢，以產業防貧為工作著眼點，奉行生態優先理念，強化以貧帶貧機制，著力構建貧困邊緣戶監測預警與幫扶熔斷機制，優先確保此類群體實現勞動力穩崗就業。同時出臺多項人才回流吸引政策，鼓勵本土人才回鄉再就業，做到脫貧成果的有益鞏固與拓展攻堅成果同鄉村振興有效銜接。燕山少數民族地區貧困人口全部脫貧，片區內農民和城鎮居民的經濟收入與生活水平均獲得顯著提升。

1.3 社會工作介入防貧實踐效果及尚存缺陷

專業化社工組織尤其發揮自身專業性優勢，投身專業領域防貧與發展提質增效實踐。承德市社工聯合會在全市社工組織中發起了“社戶攜手共合作、助力脫貧保收官”行動倡議，引導鼓勵全市社會組織充分發揮自己的專長和優勢，按照各自的宗旨理念和業務范圍，各盡所能地參與防貧工作。但客觀來講，現階段社工組織在精準防貧方面效果仍不理想，主要表現在兩方面：從社工組織自身出發，組織防貧工作參與頻率低，專業能力相對薄弱；從社工參與的大環境來說，社工參與防貧工作制度體系尚未健全，社工組織整體地位偏低；此外，目前部分社工組織的防貧發展參與，主要是各地社工聯合會發動組織，政府缺乏統籌規劃與引導，社工參與防貧發展缺少制度規范。

1.4 現階段防貧工作整體思路

綜上，社會工作防貧在確保精準防貧、增強內生動力、推進可持續發展等方面有著獨到作用。現階段我國社會工作組織的工作參與行政力量補充仍處于起步階段，現階段要根據形勢變化，理清工作思路，做好工作體系、發展規劃、政策舉措的有機銜接，尤其需要轉變傳統單一政府負責制防貧模式，防貧對象、防貧目標的轉變要求防貧工作的社會化。如何在脫貧攻堅戰略實施進程中引入社會工作參與，如何堅持行政推動與市場機制有機結合是新時代防貧方式變革、防貧主體擴充的關鍵，是社會防貧參與的重要環節，是對行政力量防貧的有益補充。社工組織與當地政府部門合作，共同參與民族地區的偶發性貧困阻斷與后續開發工作，推動動態監測機制、幫扶救助機制、防貧保障機制的構建，是新形勢下民族地區發展的全新模式，有利于“人人愿為，人人可為”的開放式防貧發展新格局形成。

2.燕山少數民族地區偶發性貧困剖析

通過對燕山少數民族地區10個貧困縣及其42個村莊覆蓋農戶的家庭狀況、當地的產業項目、市場的結構及外部的沖擊的調研可得：

脫貧攻堅戰勝利后，工作重點由扶貧向防貧轉變，從絕對貧困變為相對貧困，現階段對相對貧困的界定尚無統一規范標準，加之相對貧困自身的偶發性、個案性特征，貧困治理復雜度不減反增。燕山民族地區自身發展基礎與產業選擇限制，導致該區域內部與外部均存在較大發展差距，收入低于社會平均水平的群體相對貧困特征顯著，分布較為分散，具有較高斷血性返貧風險。

其次，由于脫貧后部分扶持政策的消失，使得馬太效應重新起效，高質量教育、醫療等資源受利益吸引重新由燕山少數民族地區向京津石等地集聚，多年努力構建的教育醫療衛生體系也有部分因人力物力等資源喪失而導致運營難以維系，使得部分群眾重新因病、因教育返貧。

同時，由于政府退出機制導致的偶發性隱形貧困也不可忽視，此類相對貧困更表現出隱性、復雜性、多維性特征。如脫貧攻堅前期發展產業選取的不可持續性導致后貧困時代發展受阻。再者，政府撤出與社工組織介入的不同步性也加大了偶發性貧困的發生風險，當地政策由兜底保障更多轉為啟發造血的同時，本該上位的專業化社會組織卻因為政府審慎性與群眾接受度等原因暫時缺位，導致部分初脫貧戶非但沒有獲得營收技能渠道，反而喪失了優惠政策，最終重返貧困。

此外燕山少數民族地區在產業化、經濟發展水平、基礎設施建設等落后，難以承接京津地區所疏解的功能，融入京津冀協同發展戰略程度低，當地在物流方面仍然較為落后，致使燕山地區偶發性貧困出現可能性高。

3.社會工作介入防貧工作的必要性和優勢

3.1 社工組織的需求協同性

由于部分初脫貧地區外出務工及人口結構優化，地區內部村民對村莊認同歸屬感較弱，村莊發展凝聚力不足；長期政府主導的反貧困工作背景下行政式制度化管理慣性明顯，治理模式亟待創新；部分政策消除后存在產業撤出傾向，地區發展動力不足；缺乏可持續型生態經濟協同發展體系。初脫貧地區基礎設施與非政府型保障體系的欠缺使得基層社會工作者可以通過具體評估耦合政策制定行政部門，充分發揮自身資源鏈接效能。

3.2 社工組織介入可行性

社會工作與鄉村振興戰略有其共融點，用相互耦合，共同發展來概括二者間的關系最為合適。社會工作在鄉村振興戰略與美麗鄉村建設的實施推進以及國家治理能力提升過程中具有不可替代性，宏觀而言，社工組織以其專業性知識技能為政府行政決策部署提供輔助參考，微觀來說社工組織又因其低位性可以實現與基層幫扶對象的直接對接。及時準確的社工介入振興有助于村莊自身產業構建優勢的發掘與政府行政職能的補缺，充分發揮社工組織高效的資源鏈接與人事協調的整合作用。

社會工作從其孕育產生時就把解決貧困問題、推進社會發展作為自己的主要使命，社會工作者以其專業的知識、廣泛的社會資源在實踐領域完全有別于經濟學中的功利主義數字與算計。社工組織是鏈接社會幫扶資源與農村發展需求的重要紐帶，是引導社會力量參與反貧困工作的重要載體，是初脫貧地區探求接續發展模式的重要組成。其對政府防貧失靈的彌補性貢獻在于：

首先，社會工作的介入能彌補政府防貧發展資源的有限性，鼓勵和調動多元主體參與，滿足服務對象的具體需求，尤其是對因缺乏社會資本的脆弱型家庭，可以促其從非正式、正式網絡獲得社會支持，疏解心中郁結。

其次，社會工作特有的踐行與理論方法彌補了政府管理的專業欠缺，其嵌入式參與農村精準防貧可以實現防貧對象的精準定位，同時充分發揮自身優勢鏈接致富項目資本。社會工作者依據不同服務對象而選擇的的個案、小組、社區三種工作模式可以在物質層面為貧困者以專業化、差異化的原則為服務對象提供專業化支持；在精神上以專業的優勢為貧困者減壓，激發振興動力。作為社會工作獨有的優勢，強調的是尊重案主的價值，聚焦案主的已有優勢與自身能力，在平等、合作的基礎上對案主賦權增能。

4.社會工作介入防貧工作理論剖析

4.1 個案理論與作用機制

個案工作是指通過對有需要幫助的個人或家庭，利用社工的個人優勢，幫助其挖掘身邊資源，改善社會環境。個案工作的本質是在幫助他人同時幫助自己，提升個人的社會價值及功能。

4.2 小組理論與作用機制

小組工作經由社工的策劃和指導,通過小組間以及組員之間的積極互動交流，幫助對象改善其社會功能，從而達到預防問題和解決社會問題目標。小組工作以人際關系積極互動為基礎，通過專業的小組活動過程來增強社會和個人團體的社會功能。

4.3 社區理論與作用機制

社區工作包括組織社區成員參與集體行動，以確定社區的需要，并共同幫助解決社區的問題，改善生活環境和生活質量。在社區工作的框架內，社會工作者應科學和詳細地分析社區的基本情況和需要。社會工作者可通過社區觀察、訪問、提高認識運動或與有關部門和社區團體聯系，進行聯合協商，以便在社區內擬訂有系統的反應計劃。社會工作者可以與政府合作，制定總體規劃，將社會工作納入總體規劃，并獲得財政和制度保障，實現政府高層設計和基礎設施的雙向發展。

5.社會工作鄉村振興介入的機制對策

5.1 供求與激勵機制

供求機制是指社會市場上商品、勞務和各種社會資源在供給和需求的變化運動中來影響市場價格的變動所組合成的一種機制。在鄉村振興工作介入中供求機制中的需求方為農戶和政府，供給方為企事業單位和中間團體。長期以來，實施鄉村振興戰略，必須把制度建設貫穿其中。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性。燕山少數民族地區還發展要根據當地情形引入特色產業，建立可持續發展的供給體，從行為思想上改變村民生活方式。

建立健全完善的激勵機制有助于激發下鄉工作人員的工作熱情和工作動力、留住人才，才能促使更多的人主動、自愿投入到基層工作中。建立鄉村振興戰略考評激勵機制，有利于貫徹“一干多支”發展戰略，構建“一干多支、五區協同”區域發展新格局。激勵機制所實施的對象為委托代理、協助互助、外展介入，將其區分對待是精準，三部分機制的健全完善是整個激勵機制可長期使用的關鍵。培養能力過硬的隊伍，需要對下鄉工作人員建立健全完善的鼓勵激勵機制。對于當地的居民我們從四個方面進行激勵，分別是制度激勵、組織激勵、評比激勵、和榮譽激勵。

5.2 考核與跟蹤機制

對于燕山少數民族地區鄉村振興社會工作的介入，我們考核機制的主要對象為農戶、社工組織、政府，并采用多方面的考核制度進行考核。一方面考核農戶是否真正投入到鄉村振興企業或鄉村市場經營體系。另一方面考核思想精神轉變，是否不再計較得失，參與村莊管理，積極配合社會工作開展。

鄉村振興因其持續性，需要切實可行的跟蹤機制確保各階段政策措施的實施效果。個案跟蹤體系的構建要求不斷完善健全貧困戶建檔立卡實施程序，提升數據庫開發管理水平，促進大數據共享，構建信息數據庫動態維護和精確分析決策模型。利用互聯網數據共享技術，優化鄉村人才培養格局，實施分層分類教育培訓，針對發展資金、專業技術等難題建立長期跟蹤機制。

5.3 修正機制

修正機制主要是針對于在跟蹤機制中鄉村振興工作出現不足或所對應農戶不滿足當前的收入水平時對社會工作機制進行修正。隨著社會工作介入的深入，一些問題也在逐漸顯露。在跟蹤機制中發現鄉村振興工作覆蓋不全面時，應逐村逐戶進行指導；引入具有穩定性、長期性的產業；支持鼓勵有能力有條件的農戶自主創業，對沒有“三無”貧困戶，可以實施產業推進，推動資源變產業支持農戶成為經營主體，基層工作者對其進行幫扶。