鄉村振興戰略背景下 農村養老服務發展面臨的困境及解決對策

王藝燁

（吉林財經大學，吉林 長春 130022）

0 引言

農村基礎設施建設和公共服務有效供給是全面實現鄉村振興的關鍵所在。其中，農村養老服務的發展是農村公共服務發展中的薄弱環節。第七次全國人口普查數據顯示，60周歲及以上的城鎮和農村老年人口比例分別為15.82%、23.81%，相差7.99個百分點［1］。預計到2035年，我國農村60周歲及以上老年人口在農村人口中占比將達37.7%，老齡化“城鄉倒置”現象將進一步加劇。同時，隨著農村家庭結構嬗變，農村空巢老人和留守老人的數量急劇增加，并且農村呈現日益分散化的人口分布特征，由此對養老服務的發展產生負面效應［2］。深入探究我國農村養老服務的發展困境，并提出完善發展農村養老服務的建議，對全面推進實施鄉村振興戰略具有重大的現實意義。

1 實施鄉村振興戰略與發展農村養老服務的內在聯系

一方面，推動農村養老服務高質量發展，是實施鄉村振興戰略中解決我國農村公共服務供給不足問題的關鍵，也是衡量農業農村全面發展成效的重要指標。另一方面，農村養老服務的發展關系到億萬農民的福祉，也關系到國家發展全局，因此發展好農村養老服務是實現鄉村振興必須應對的議題［3］。

2 我國農村養老服務發展面臨的困境

我國農村地區的老齡化程度高于城鎮，因城市化發展和人口遷移，失能老人、高齡高人和空巢老人增多，給養老保險、養老服務和醫療保障帶來沉重的壓力，成為鄉村振興戰略實施中所要面臨的困境。由于老年人身體機能逐漸退化，特別是失能老人和高齡老人，對養老服務服務項目方面的醫療護理、生活照料、精神關懷等有更深層次迫切的需求。但農村經濟發展水平相對城市而言較低，各種養老服務設施和資源較為匱乏。

2.1 農民養老金水平偏低，難以支撐購買養老服務

目前，我國初步形成了以家庭贍養為基礎、養老機構和互助養老服務設施保基本、鄉鎮敬老院兜底的農村養老服務供給格局［4］。近年來，國家不斷提高城鄉居民基礎養老金最低標準，由最開始試點期間的每月50元左右，提高至2020年7月的每月93元。2020年，全國城鄉居民基本養老保險金月均174元，養老金水平偏低，“未富先老”的局面已經形成，農村老人購買養老服務的負擔沉重［5］。由于農村老人對養老服務的需求不足，導致農村養老服務和養老服務設施發展較為遲緩。

2.2 大量農村失能、空巢和高齡老人的養老服務需求持續增長

一方面，農村失能老年人數量多。據預測，我國農村常住老年人口規模呈上升趨勢，且增長速度快，至2035年左右將達約1.62億人的峰值。其中，處于健康狀態的農村常住老年人規模在2035年左右達到1.31億人；有功能障礙的農村常住老年人規模將持續攀升，預計到2035年將增至約2 261萬人；重度失能的農村老年人規模快速攀升，預計到2035年左右將達到769萬人［6］。失能老人對護理服務的需求較大，特別是重度失能老年人，需要專業的醫療護理服務。另一方面，農村空巢老年人規模大。隨著城市化的發展和民工潮的出現，越來越多的農村青壯年選擇到城市工作，老年人則留守農村，使得農村家庭結構嬗變。農村空巢老人收入大多依靠田間勞動或者子女給予生活費，在農村養老服務及醫療保障還不夠健全的情況下，農村空巢老人缺乏抵抗疾病風險的能力［7］。可能出現一旦老人身患重病就需要高昂的醫療費用的情況，這對于一個農村家庭來說是非常嚴峻的問題。此外，農村老年人出現高齡化、失能化和空巢化疊加情況，使得加強高質量醫養結合型養老服務供給迫在眉睫。

2.3 農村養老公共服務設施和資源配置嚴重不足

近年來，黨和政府頒布多方面的農村老年人養老政策，但城鄉之間公共資源配置不均衡，城市社區養老設施占比72.5%，而農村社區養老服務覆蓋率為6.5%，連城市的1/10不及。調查發現，僅有少數發達地區城鄉養老服務設施實現了城鄉一體化，很多農村地區的養老服務設施和公共服務資源配置嚴重不足。據統計，截至2020年末，全國農村各類養老機構總計超2萬家；村級互助養老服務結構如農村互助幸福院、頤養之家等的總體數量為10.8萬家；全國農村敬老院數量大幅增加，但難以滿足農村高齡老人、農村失能老人與農村空巢老人的長期需求［8］。這不僅直接影響農村老年人的晚年養老服務質量，而且導致農村老年人對未來生活產生消極、悲觀的心態。

2.4 農村養老服務人力資源極度匱乏

我國農村養老服務相關人才的培養機制和激勵機制不健全，導致具備專業醫療護理知識的醫養結合型養老服務人員極為匱乏［9］。我國農村的養老機構大部分存在照護人員不足的問題，通常一個護工負責照顧多個老人。同時，多數農村養老服務機構沒有聘請專職的醫護人員，大多由鄉鎮鄉村醫院的醫生兼職，或由已經退休的醫護人員負責農村養老服務機構中老年人的日常護理工作。但是，因為農村養老機構醫護人員的薪酬待遇水平較低、工作環境較為艱苦等，導致養老服務人員隊伍不穩定，人員招聘困難，人員流失率較高等［10-11］。

3 鄉村振興戰略背景下打破農村養老服務發展困境的對策

實施鄉村振興戰略與完善農村養老服務體系的有序融合，提高農村養老服務的質量和數量，有效推動“三農”工作的開展，強化農村公共服務、基礎設施等方面的薄弱環節，努力實現農業農村經濟高質量發展、農民共享發展成果、農民生活更加富裕的鄉村振興發展目標。

3.1 建立健全農村養老服務財政投入保障機制

實施并創新鄉村振興戰略多元投入保障機制，進一步優化財政支出結構，發展壯大農村集體經濟，加大統籌資產、資金、資源的整合力度，引導資金向村集體經濟薄弱村傾斜，增強“造血”功能，提高農村公共服務能力。將農村老年人購買養老服務資金列入鄉村振興補助資金，保障養老服務財政投入的穩定性，確保養老服務發展與鄉村振興戰略目標相匹配。建立農村基本養老服務清單制度，明確養老服務的服務內容、服務人群和服務提供者，并將家庭養老、互助養老和社會養老保險相結合。發展體系健全、科學規范、運轉高效的第三支柱養老保險，推動出臺個人養老金制度，積極推動農村養老保險的全方位、多支柱體系建設。通過探究資產收益扶持制度等方式方法提升農村老年人的收入，并加強農村老年人生活、醫療、精神等全方面、多層次優質高效的養老服務供給，以提升農村養老公共服務工作能力［12-14］。

3.2 加強農村醫養結合型養老服務供給

注重以鄉村產業振興促進農村醫養結合養老服務業的發展，既可滿足失能和高齡老人的醫療衛生需求，又可滿足其養老服務需求。首先，為了應對人口老齡化，健全社會保障體系，并滿足農村大量失能、空巢和高齡老人的需求，應完善我國長期護理保險制度，并做好醫養結合與長期護理保險制度的銜接工作。其次，要聚焦養老服務醫養結合產業的發展，有效探索鄉村的價值定位和功能屬性，并聚集養老服務醫養結合資源要素，通過完善村集體購買、PPP等多種方式，因地制宜地建設具有鄉村特色的醫養結合養老服務產業和養老服務基地，購入充足數量的醫療設備和硬件設施，引進更多的優質醫療資源加大醫養結合型養老服務的供給力度，使鄉村在醫療衛生、公共服務等方面全面振興［15-17］。

3.3 優化農村養老公共服務設施和資源配置

鄉村振興戰略把鄉村放在了與城市平等的地位上，要充分發揮鄉村的發展活力，構建新時代平衡穩定發展的內生機制。各類養老公共服務設施的設置不僅要貫徹可持續發展、節約集約、均等均衡和開放共享的原則，還需考慮與城鎮地區各類養老公共服務設施的共建共享，促進城鄉養老公共服務設施一體化建設。大規模的農村人口流入城鎮，雖然對我國城鎮化發展的貢獻是毋庸置疑的，但卻造成農村“空心化”現象突出。由于農村宅基地空置，使得土地資源及其上的房屋建筑物成為閑置品。為優化配置農村養老公共服務資源，需要盤活農村閑置土地資源，從而使得閑置土地成為公共養老服務供給的重要資源，并在此基礎上實現基本生活服務和高質量的長期護理服務有序發展。這便能優化農村養老服務資源配置，提高農村社區養老服務覆蓋率，從而促進鄉村高質量發展［18］。

3.4 完善養老服務的人才隊伍建設

實現人才振興，才能促進鄉村振興。養老服務人才隊伍是鄉村人才振興的基本人力資源保障。各地農村需要給老年人提供飲食起居、家政保潔、醫療衛生、康復療養和精神撫慰等多種類的養老服務，需要來自不同行業的人才共同參與。建立并完善鄉村養老服務人才獎勵機制，提高養老服務人才待遇，能有效避免養老服務人員流失。在高校有針對性地開設養老服務專業課程，建設養老護理人員專業化培訓基地。加強對養老服務人員從業能力、職業道德、職業素養的培訓，規范養老服務人員管理，逐步加強農村養老服務人才隊伍正規化、職業化、專業化建設［19］。