土地利用規劃中集體產權保護存在的問題及對策

沈志剛

（青州市自然資源和規劃局，山東 青州 262500）

0 引言

黨的十九屆五中全會提出：優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。同時，黨的十九屆五中全會提出推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。對此，需健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動；深化農地制度和經營方式改革，促進農業現代化；推進宅基地“三權”分置改革，促進鄉村現代化。因此，如何在農村集體土地利用規劃中切實保護農民的切身利益，維護農民群體的集體產權權益，是需要重點思考的問題，更是此次研究中致力解決的問題。

1 土地利用規劃中集體產權及其保護方向

土地利用規劃中，集體產權是指集體經濟組織共同所有的產權，產權則是表示經濟所有制關系中的法律表現形式，可以細化分為所有權、占有權、支配權、處置權、使用權與收益權。集體產權是產權制度視域下的產物，是以法權形式體現所有制關系的制度，其作用是鞏固、規范商品經濟環境下各種財產關系及財產關系變更行為，約束商品經濟環境中人的主體行為，進一步保障我國商品經濟發展的有序性。集體產權強調集體成員的身份特征，如在農村土地利用規劃中對目標土地進行征收與利用，就需要對該土地所歸屬的農村集體經濟組織進行交接，給予其一定保障，以此體現該集體經濟組織及內部成員的產權權益［1］。主要內容，是指一種建立在共同體成員身份基礎上的共享管理。一個人必須擁有某集體成員身份，成為集體的正式成員之一，之后才涉及集體產權。

以農村集體土地資源為例，對某土地進行規劃與利用，則需先了解其是否歸屬農村某集體經濟組織，如農村經濟合作社、某農村村社等；之后對其集體產權、集體之下的成員產權進行維護。由于土地利用規劃后會對該土地進行相應的開發與建設，土地的原本使用歸屬、所有歸屬、支配歸屬均發生變化。因此，在土地利用規劃中對集體產權的保護可以體現為產權成員具有土地利用規劃的信息知情權、征收環節參與權、土地利用監督權及獲得國家賠償權等。

2 土地利用規劃中集體產權保護存在的問題

在農村土地的利用規劃中，對農村集體產權的保護仍然存在一些問題。這主要是由于土地利用規劃涉及土地歸屬權的變更及土地征收問題。從民事法律財產視域來看，變更的土地歸屬權包括被征收組織的土地、房屋、基礎設施及其他附屬設施的產權，需對部分產權進行公平合理的補償，同時對被征收的組織內部成員進行補償。在土地利用開發過程中，土地所屬的集體組織得到相應的補償、國家賠償等均需有公開、合理、規范的標準。在土地利用規劃過程中，對土地所屬的集體組織及其成員主體的合法權益造成損壞、剝奪，因此必須涉及對被征收主體（組織、成員）的補償；為了保證集體組織的產權得到補償，需要根據“先補償擬征收土地的所有權人、使用權人”的原則，切實維護集體利益［2］。在政府、國家補償過程中，需要始終遵循及時性原則、公平性原則；若有關部門無法達成協議作出利用規劃決定，需與沒有獲得補償的集體組織進行協商，完成賠償工作，之后繼續推進土地利用規劃工作。但是實際上，土地規劃利用有關部門仍然與被征收集體組織之間存在利益分歧，主要體現為土地利用規劃對集體組織的賠償不規范，與集體組織無法達成一致，從而影響土地利用規劃方案的制訂與落實。這種情況不僅會嚴重影響土地利用規劃工作效率，影響集體組織的產權權益，更會降低政府的公信力，影響土地利用規劃的社會效益［3］。

在土地利用規劃中，對集體產權的保護問題還體現在如下方面。一是缺乏針對集體土地規劃、開發與利用的專項立法。土地利用規劃工作較為煩瑣，若涉及集體土地，則難度更高，工作周期更長，更易引起較大的糾紛與爭議。這就需要一套具有針對性、操作性的法律法規，以明確、詳細的法律條例解決實際土地規劃利用中的集體組織所屬土地的集體產權問題，處理集體土地中的成員權問題。雖然《中華人民共和國土地管理法》中提出關于土地利用規劃的法律條文，中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中也提出了“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置’辦法”等內容，但是仍然沒有從法律層面提出具體的產權保護條例［4］。

二是對集體產權下的集體組織、具體成員的補償標準仍有待完善。在土地利用規劃過程中，難免會涉及部分地區的集體土地利用問題。例如，在農村建設中，對部分農村集體經濟組織所屬的土地的開發，需要給其集體經濟組織、經濟組織成員相應的補償。這一補償行為需要遵循合理性原則。隨著城市范圍的擴張，一些城市近郊區的集體土地已逐漸被納入城市規劃范圍內，這就引起了補償賠償計算與差異處理問題，出現城鄉二元結構壁壘，容易造成由于集體產權賠償引起的經濟糾紛。

三是社會力量參與不足，缺乏有效的產權保護社會保障。現階段，土地利用規劃中的集體土地利用環節，需要在確定納入規劃與利用計劃之后，由征收部門組成征收主體，完成征收政策的宣講、簽訂征收協議等工作。在這一過程中，所產生的由于土地利用規劃問題引起的事實糾紛、經濟糾紛等問題，主要由一些“中間組織”介入參與，如城市社區居民委員會、農村村委會等。村委會與居委會缺乏這方面的專業組織、協調能力，且對相關法律、政策了解不夠深入，沒有受過專業的法律指導，這種介入效率不高且易引起多方糾紛問題。由此可見，缺乏專業的集體產權保護社會組織，是當下土地利用規劃中集體產權保護存在的問題之一［5］。

3 土地利用規劃中集體產權保護對策

3.1 加強專項立法，為保護集體產權提供機制保障

要想在土地利用規劃中切實保護集體產權，建議加強關于土地利用規劃中“集體土地利用”“集體土地產權保護”的專項立法工作，根據及時性、公平性原則細化相關法律規范，形成具有針對性、能解決各種常見問題的法律條例，為保護集體產權提供保障。根據《中華人民共和國土地管理法》的相關內容，針對集體土地的利用規劃工作，更多的是一些強制制度、碎片化法律、應急政策等，這就需要先明確集體土地利用規劃權力，加強對集體土地被征收成員的保護。建議結合現行的法律條例、實施條例內容，根據各地區實際情況，歸納分析地方集體土地利用規劃中遇到的問題，形成征收補償程序。在征收補償程序中應融入地方特色，如某地區的農村集體土地較多，可以從保護農民權益的角度入手；某地區由于歷史原因存在城鎮集體土地、企業集體土地等，需要從單位職工成員權、集體產權的角度入手，分別提出土地利用規劃標準與條件、集體土地的利用程度與方法、集體組織成員的分配標準等，從而形成具有地方特色與實效性的專項法律法規。

3.2 細化土地利用補償標準，規范集體產權保護行為

要想在土地利用規劃中更切實地保護集體產權，建議進一步細化土地利用規劃中針對集體土地的補償標準，保證能嚴格按照各項標準給予集體組織、集體成員合理的補償，以此保護集體組織、集體成員對集體土地的占有權、支配權、所有權與使用權。在涉及集體土地的土地利用規劃中，征收補償標準是集體產權保護的重要內容之一，涉及被征收土地的集體組織成員的切身利益，因此征收補償標準的合理性應引起足夠的重視［6］。考慮不同地區之間集體土地及其歷史的差異，需要在細化標準時放大各地區的差異，從當地實際入手，回溯當地集體土地的歷史發展及歷史遺留問題，綜合考慮地區政策、土地利用規劃需求，根據《中華人民共和國土地管理法》的條例內容，借鑒“征收與補償條例”相關的評估制度，進一步構建當地集體土地補償評估機制，細化各項評估指標與條件，以此實現對土地利用規劃中集體產權的保護。

3.3 針對性完善集體產權保護制度，支持土地規劃利用順利開展

要想在土地利用規劃中更切實地保護集體產權，建議進一步完善針對集體產權的保護制度。考慮到集體產權在土地利用規劃中的受保護問題，可以分別從行政復議、糾紛調解角度入手，制定復議制度與調解制度，為集體成員維護自己的集體產權權益提供一條通暢機制。良好的權利保護能有效解決關于集體土地的產權糾紛問題，從而有序開展土地利用規劃工作。考慮土地利用規劃中集體土地集體產權的糾紛與責任缺失情況，結合集體組織成員缺乏規則意識和有效的維權方法的情況，可以設置行政復議審查機制，設立專業工種部門，由政府統一指導，集體組織成員可以提交行政復議申請，經過部門認定通過后進入正式的行政復議環節。這樣既能有效減輕行政負擔，也能規范集體成員的維權行為，更高效地開展集體產權保護工作［7］。

3.4 構建健全的社會組織保護渠道，維護土地規劃利用重要地位

一方面，在現代社會市場經濟快速發展過程中，社會力量的作用愈發顯著。公益性社會組織的參與能切實保護農民利益，達到保護集體產權的目的。在新的發展階段，社會組織與社會治理面臨更多的挑戰，如何提升治理能力水平是需要重點思考的問題。可以邀請社會組織成立土地利用規劃配合輔助工作室，及時介入土地利用規劃中所產生的集體土地的集體產權問題，及時調解，以此對多發性、易激化性、群體性的集體產權糾紛問題進行協調與控制［8］。相較于其他渠道，社會第三方組織的介入具有特殊優勢，其能始終保持中立態度，客觀看待問題，客觀公平地對待土地利用規劃問題、土地集體產權保護與受侵犯問題，以其專業知識儲備與專業能力深入研究事件的利害關系，協調雙方利益，切實維護土地集體產權的基礎上給出合適的解決建議［9］。

另一方面，需要構建長效的社會幫扶保障機制。在土地利用規劃中，對于土地的所屬單位、所屬集體組織發放補償款，僅僅是完成了土地利用規劃的一項任務。相較于補償款發放問題，需要更加關注被利用土地所屬集體組織、集體人員的后續發展之路，尤其是一些地區存在“空心化”問題，這就需要對其中的弱勢群體給予更多的社會保障。可以將集體土地被規劃利用的人員適當納入社會保障體系中，逐步實現對被規劃利用土地的集體組織村民、城鎮職工的社會保險覆蓋，進一步實現老有所依、病有所醫，進一步加大土地的集體產權保護力度［10］。

實際上，構建社會組織參與集體產權保護渠道，能保證第三方的中立地位，保證其具有專業素養與能力，能為集體成員的產權維護提供深層次分析與科學建議，以此增強集體產權保護效用。

4 結語

土地利用規劃是我國土地資源開發與利用的重要工作環節，在鄉村振興戰略不斷深入推進的過程中，農村土地利用規劃工作要求不斷增加，需要在進行土地利用規劃的同時切實維護集體產權權益，以在促進鄉村發展的基礎上獲取更長遠的社會效益。在土地利用開發過程中，建議不斷加強關于集體產權的專項立法工作，以專項法律體系、政策制度規范土地利用規劃過程，保證一切行為與問題均有據可依，有章可循，從而規范集體產權的保護行為。此外，要進一步細化土地利用補償標準，制定具有針對性的集體產權保護制度，拓展社會組織保護渠道，不斷提升土地利用規劃中的集體產權保護地位，為我國社會和諧穩定發展提供保障。