上海疫情防控期間社區困難老年人的社會支持研究
——以N區Y街道為例

文 張 智 上海商學院現代流通國家級實驗教學示范中心

王曉慧 上海市長寧區人民政府華陽路街道辦事處

為更好地推進疫情防控工作，2022年3月底，上海實行更嚴格的防控管理。進入這樣一個特殊的狀態，對社會各界來說，都是一個挑戰，而高齡、獨居、重大病、行動不便等困難老年人的處境就更加艱難。堅守疫情防控的初心，保障好以困難老年人為代表的最脆弱群體的基本生活，成為最重要的任務之一。社會各界對弱勢群體的支持情況，反映了這座城市的文明程度、政府的應急服務潛能以及基層治理彈性。危與機向來同生并存，不妨以此為鏡，及時總結，獲得成長。

本文將以N區Y街道為例，梳理上海疫情防控期間（主要是2022年4月—5月），個體、家庭、政府和社會等各界力量對社區困難老年人的支持途徑，總結經驗和不足，希望為進一步提升底線民生保障、養老服務及政府應急管理能力提供借鑒。

一、困難老年人的界定

上海作為深度老齡化的城市，老年人成為疫情防控期間的重點關注對象。2022年4月的上海疫情防控工作發布會上，市民政局領導多次提到對老年群體特別是其中的困難人群的保障，其中提及高齡、獨居、家人被隔離收治而暫時無人照料的老人、患病及殘障人士等困難老年人。其實從3月中下旬開始，市、區、街鎮就陸續發布關于做好困難人群排摸和保障相關工作的通知和指示。各個文件對困難老年人的具體表述可能有差異，但是其基本原則和根本目的是一致的。基本原則是托底保障，在資源有限的條件下，保障生命安全和身心健康是第一位的；根本目的是希望能夠不落一人，保障最脆弱群體的基本生活。

雖然對于困難老年人沒有一個嚴格意義上的界定，包含以上所列的高齡、獨居、患病、殘障等，但不局限于此，凡是缺乏自理能力但又無人照料等，導致其生命和健康受到威脅的老年人，都可算作困難老年人。對困難老年人的界定，只是給街道和居委一個抓手，在實際工作中基層工作人員需要根據基本原則，排摸出最需要關心和幫助的老年人，明確其優先級，避免遺漏沉默的少數人。

N區Y街道根據市、區的指示，在3月至5月期間進行過3次困難群體的排摸工作，其中的老年人占到80%以上，所以本文選取困難老年人作為民生保障的代表。排摸的關鍵詞是：獨居、行動不便（重大病、殘疾等）、無人照料等。Y街道屬于深度老齡化的中心城區，有20多個居委會，老年人口約2.5萬人，困難老年人約1200人，平均一個居委約50人。

二、困難老年人的基本需求及社會支持途徑

疫情期間，由于市場供給和親屬聯系受限，很多需求問題都凸顯出來，比如困難老年人的日常用餐、緊急就醫、剛性配藥、生活照料等基本生活保障問題，都需要基層工作人員一一落實，對基層政府的管理和服務能力及靈活應變能力都是一次考驗。困難老年人的社會支持途徑，即滿足其基本需求的不同主體及方式。具體表現為：

（一）日常用餐

由于疫情形勢變化太快，社會各界來不及做好充足的準備。特別是4月初，普通市民沒有儲存足夠多的食物；“叮咚買菜”“美團”等電商平臺，也只能滿足很小一部分需求；而政府相應的替代保障措施和力度在不同區和街道也各不相同；由此，催生了一個特殊的現象叫“社區團購”，一度成為解決社區居民吃飯問題的主要途徑。對于普通市民來說，尚且不能隨心所欲地選擇食物，何況是對于不太會使用智能手機且由于身體原因本就對飲食有諸多要求的老年人，更是雪上加霜。

面對如此困境，不可能坐以待斃，各級政府利用各種途徑，全力保障困難人群的用餐需求。

1.剛需老人助餐服務

上海目前已基本實現了街鎮社區長者食堂的全覆蓋，平時除給社區老人提供優惠堂食服務外，還結合居家養老服務等，為困難老人提供送餐上門的助餐服務。Y街道共有3個社區食堂，防控期間保留1家社區食堂，作為保供單位，保障轄區內工作人員及困難老人的餐食。從社區食堂供餐到送餐員送餐，從送餐到居委和小區門口，到最終由志愿者送至老人手中，非常不易。

首先，Y街道社區食堂的工作人員，是以桌為床，直接睡在食堂的，為了保障餐食的原材料，也是費盡周折，不分晝夜，進行采購和配送。

其次，老人的餐食主要由街道服務辦居家養老服務的助餐員進行配送，為了減少風險，2位助餐員也住在一間臨時辦公室里，每天身穿防護服進行配送。但是很多也只能配送到小區門口，再由居委干部或小區的志愿者將餐食送至老人家里。助餐數量多的時候，達到130多人，為了及時送到老人手中，有時候服務辦工作人員或者其他志愿者也幫忙一起送餐。有的老人收到助老餐，會激動地落淚，稱“這是他們的救命餐”。雖然夸張了點，但助餐服務的正常運行，確實給這些老人吃了一顆定心丸。

2.線下保供單位

不同區有不同的保供單位，N區Y街道也有官方推薦的保供單位，以團購的形式為主，直接面對街道或者至少以居委、小區為單位。N區Y街道最主要也是堅持最久的線下保供單位，是某國企下屬的M公司，從4月初開始統一為N區供應蔬菜包，直到6月份。主要為不會使用智能手機的老年人或者其他渠道買菜困難的群體提供服務。

這段時間的運作模式，對各方來說都是新的挑戰，加之疫情的不確定性、人力和資源的有限性等問題，剛開始運作的時候，還是出現了很多問題，比如，物資庫存不足、運送不及時、卸貨數量不對、產品有損壞等。隨著不斷磨合，逐漸成熟穩定。由M公司分時段為N區的街鎮供應蔬菜包，每個街鎮3天輪到一次，街鎮可以提前統計訂購數量，以街鎮為單位，將訂購數量、費用總額、配送地址及聯系人等信息發到統一的訂購群，再由M公司統一安排發貨，一般是當天下午下訂單，第二天到貨。配送地址根據訂單量的多少，集中配送至訂單量比較大的幾個居民區，其他少的居民區由居委干部組織志愿者運送到對應小區，最后都由居委組織，配發給居民。線下保供蔬菜包，前期有肉、蛋，后期以蔬菜為主，價格大多在50元左右，根據庫存，搭配約7種蔬菜。Y街道多的時候一次定1000多份。由街道工作人員組織發起，由居委負責統計上報，再由街道工作人員統一上報M公司。

除此之外，N區跟M公司協商于4月中下旬，推出針對經濟條件極端困難人員（低保低收入、重殘無業等）的托底保障免費套餐，包括蔬菜、雞蛋、掛面等，因為是免費的，以幫助最困難人群為原則，由居委上報名單，街道審核，最后上傳至區統一的微信群。

3.基金會、企業、外省市捐贈等

從4月中下旬開始，街道和居委陸續接到慈善基金會、企業及外省市等捐贈的物資，有些是指定服務對象和確定好數量的，有的可以靈活安排。對于Y街道，慈善基金會在4月下旬為社區高齡獨居老人派發防疫關愛包（包括牛奶、面包、麥片、午餐肉等）；5月上旬為困難老人派發炒飯和小餛飩等配餐；紅十字會于4月下旬及5月上旬，主要為因病致貧困難對象派發牛奶、大米、油、午餐肉等物資。至于其他零散的捐贈物資，街道根據數量及實際情況，安排分配方式。這些物資一般都是送到街道或者由街道領取，再由街道后勤保障組，統一配發到居委，由居委干部和志愿者發給具體的服務對象。

4.社區“老伙伴”、鄰里互助等

提起上海的社區志愿者，首先想到的就是“老伙伴計劃”，即“小老人”照顧“老老人”的志愿服務活動。也有很多這樣的志愿者活躍在防疫一線。防控期間，幾乎所有的上門服務都暫停。因這些老年志愿者結對的高齡獨居老人都在同一居委甚至同一個小區，關心起來更加靈活便利。雖也不便上門，但因相互之間比較熟悉，通過微信、電話等方式，也保證了關愛不中斷。這些老年志愿者會力所能及地幫助結對老人解決一些小問題，比如幫助困難老人團購蔬菜，或者將需求反映給居委干部，幫助結對老人獲取一些生活物資。此外，鄰里之間自發的志愿活動，比如孤寡老人的關愛活動、愛心角等，都成為特殊時期的溫暖微光。

（二）就醫配藥

就醫配藥問題是僅次于吃飯問題的第二大問題。緊急就醫方面最主要的困難是交通問題。據了解，街道的就醫保障車不太夠，有時需要想其他辦法，比如打120、居委干部或志愿者自己開車、鄰居幫忙開車或者請社區民警幫忙。

相比就醫來說，配藥的需求就更普遍，涉及的人數更多。主要的配藥途徑有：一是通過健康云APP-我要配藥（或者互聯網醫院）進行復診配藥或一鍵續方等，后續還開發了志愿者代配藥功能；二是通過餓了么或者美團等電商平臺上的買藥功能進行購買；三是由居委干部或志愿者收集老人醫保卡，到實體醫院進行線下購買。4月中上旬，由于線上配藥的庫存量有限、價格較貴且寄送時間過長、操作不方便等原因，大多數的居民都是由居委干部或志愿者幫忙線下代配藥的。各個居委的配藥量從幾十到幾百人都有，各自實際的完成方式，也是“八仙過海、各顯神通”。

（三）基本生活照料

對于一些生活不能自理的老人來說，還存在基本生活照料的問題，據4月15日的上海發布報道，當時全市仍有500多名居家養老護理員克服各種困難，提供居家上門照護。其實平均在各街鎮，是非常少的。一般情況下，生活不能自理的老人都有家屬或者24小時保姆等幫忙照顧。也有特殊的情況，家屬小區被封控管理，出現失能老人落單的困境，Y街道就有這樣一位老人，剛開始由老伙伴志愿者和居委干部幫忙送餐，更換尿袋等，但都不太專業，于是居委上報街道求助，街道協調第三方護理機構，找到相應護理員進駐老人家里，24小時照護，先解決燃眉之急，后續費用等問題由街道、居委、家屬和服務機構協商解決。

此外，失能老人當時最急需的物資之一是成人紙尿褲。除了社區自己組織的團購之外，區民政部門也推薦過一些采購渠道，并爭取到一些捐贈，配發到街道，由街道配發給各居委。

三、問題及建議

面對如此嚴峻的疫情防控形勢，上海市政府還是表現出較強的組織和應變能力，居民也有較高的自治意識和水平，志愿服務也發揮了重要作用。通過大家的共同努力，基本平穩地度過了這段時期，迎來6月的復工復產。但是，暴露出來的問題也不少，值得我們深思和警醒。疫情和未來的不確定性，增加了這部分困難群體的不安全感。需要進一步調動家庭、市場、社會等多種力量，共同筑牢底線民生的保障網。

（一）要進一步增加困難老年人社會支持的廣度和力度

從廣度上看，具體到某位老人，其支持的途徑可能只有其中的一種，比如，據Y街道的一位居委干部反映，他們居委的一位行動不便的高齡獨居老人，子女均在國外，這期間就全靠鄰居照應。為了進一步減少意外風險，需要增加困難老年人穩定可靠的支持途徑。從力度上來說，對困難老年人的支持，目前能夠滿足其基本生活需求，至于高質量的生活，還需要更多的資源和努力。

（二）需認識到政府力量的局限性，政府工作要有邊界意識，要充實基層工作力量

我們的城市是人民的城市，為人民服務是我們的宗旨，但需要清醒地認識到政府力量的局限性。滿意度是由實際表現和期望共同決定的，正如有些居委干部所說的“該做的不該做的都做了，居民還是不滿意”。以Y街道來說，每個居委平均有6個居委干部，要負責50位左右的困難老人和紛繁復雜的其他工作，雖然有樓組長和志愿者的幫助，但是志愿服務本身就不可控，最終的責任還是落在幾位居委干部身上。以這樣一個供需比例，做到萬無一失還是有點困難。不排除有些居委干部的不作為，但大多數都是盡心盡力，以單位為家，認真地履行自己的責任。但是，有些居民并不理解，覺得一切都是理所應當，并且將負面情緒發泄到工作人員身上。雖然居委會是群眾自治組織，但在很多居民心中，就是基層政府。居委會的表現，很大程度上也代表了政府的形象。所以，需要更加關心重視基層的執行力量，不能僅僅從工具理性上考慮，畢竟再好的政策都是靠一個個具體的人去執行的，有沒有一顆熱忱的心，服務的效果是不一樣的。對基層工作的邊界需要進一步明確，對工作人員的激勵也需要認真思考。

（三）需調動全社會的力量，共同塑造社會支持網絡

困難老年人是老齡社會的一個縮影，從困難老年人類型看，更多的是老人失能、半失能導致自理能力缺失，以及獨居等因素導致照護缺失，從而形成的困難和弱勢。眾所周知，老齡社會已經到來，但是社會各方并沒有做好充足的準備。疫情防控期間尤其凸顯了這一點。我們要明白，養老問題不僅是政府的問題，也是全社會的問題。老齡社會是我們從未經歷過的社會形態，[1]事實上，老年階段和其他每個人生階段一樣，應該得到同等的尊重。其實，老人的異質性也很強，[1]并沒有一個絕對意義上的老年人標準。老年人也可以維持良好的功能狀態，保持有質量的生活。但這需要我們有足夠的勇氣和想象力，各方力量共同努力，創造與之相適應的經濟、社會結構和生活方式，[1]打造適老社會。

1.個體和家庭要擔負起首要責任，維護好身體健康，做好養老規劃

把人生當做一個整體來看，如果選擇年輕時的自由自在，不結婚不生子，那么也要面對老年階段可能的孤單等問題，提前為自己做好規劃，勇于為自己的選擇買單。以Y街道為例，目前沒有子女的老人，所謂的社會孤老，就有100多位。其中有一些剛退休，就到街道來問，是否有針對孤老的優惠政策。而經過民政認證的特困供養的孤老，需要滿足很多條件，數量是非常少的。所以完全寄希望于政府，是不現實的。此外，獨居老人越來越多，有主動選擇的，也有被動因素造成的。老人獨居可以給彼此空間，但也會增加意外風險。很多老人因為跟子女離得遠而不得不讓鄰居和志愿者幫忙照顧。甚至有的老人，不愿麻煩自己的子女而首選求助居委干部和志愿者，不滿意就投訴。持有這種觀念的人還不少，建議要強化孝親敬老文化宣傳，增強家庭成員之間的聯系。除此之外，建議家庭在做重大決策時和日常生活中，都能充分考慮到養老的實際需求，比如，子女買房時盡量離父母近一些；面對出國的選擇時慎重一些；注重一下鄰里關系；耐心教會父母使用智能手機，跟上時代發展；嘗試配置適老化的智能設備；鼓勵長輩多參加社交活動，有問題主動求助等。老人自己也要主動學習，保持自理能力，為美好生活而努力。

2.充分發揮市場的作用，滿足老人更多樣化個性化的需求

隨著老齡化和少子化趨勢的日益明顯，以社區和居家為主的嵌入式養老發展起來，越來越多的市場力量和產品進入社區和家庭。但是養老產業還屬于朝陽產業，老年產品和服務的供應還遠遠滿足不了需求。特別是半失能失智老人的輔助用具、居家適老化改造、失能老人的居家照護、獨居老人的意外風險預防等需求比較突出，目前市、區和街道也通過招投標等途徑，積極引入第三方提供相關的服務，但是服務的范圍很有限，效果有待檢驗。政府應該繼續加大這方面的投入，通過購買服務等方式，不斷探索更多的問題解決方案。

3.社會組織、愛心人士、普通民眾等的參與必不可少，共同營造老年友好的社會氛圍

企業、基金會、外省市等的捐贈，老伙伴志愿者和鄰里的互助甚至陌生人的自發愛心活動，如大學生創建的“上海醫療緊急救助”共享文檔等，[2]這些善意之舉，彰顯了這個城市的溫度。我們比任何時候都更明白每個人并不是孤立的，我們是需要并能夠相互幫助的。慈善捐贈和志愿服務，很靈活，像陽光和水一樣，可以滋養不起眼的角落，在面對突發事件時，有其優勢，是主要途徑的重要補充。我們要繼續培育好志愿服務的土壤，讓人與人之間更加和諧，讓社會對老年人也更友好。近年來，政府也通過創建老年友好型社區、認知癥友好型社區等方式，將越來越多的社區單位吸引進來，形成為老服務聯盟，在一個微小的區域內，創建老年友好社區的模板。但離真正意義上的老年友好社會還存在距離。老齡社會的到來，意味著生活的各個方面的適老的變革，涉及面太廣，需要全體總動員。

6月1日上海復工復產，很多人說“那個上海又回來了”，我們都期待未來的上海更美好。恢復和發展的過程也許是漫長的，重塑安全感也不是一朝一夕的。對困難老年人為代表的脆弱群體的良好支持是以整個城市和全體市民的健康發展為基礎的，我們要以時不我待的精神，足夠的耐心和持久的努力，來掙得這份底氣。相信這座城市能保護好每一個熱愛她的人。