審判委員會改革制度的分析及完善

趙皓誠

浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058

一、審委會制度的源起和作用

在我國封建王朝時期，司法的重要性與政治和軍事相同，統(tǒng)治者采用行政、司法合一的審判制度。在此制度下，行政長官也是司法長官，他們審理案件、判決案件，有時候為了標榜開明、馴化教育世人，他們也會邀請一些名流士紳陪審。但是在封建專權(quán)時代，即使是名流陪審，更多的也是“陪”而不是“審”。一般重大的案件要上交中央，由皇帝決定刑部、大理寺、都察院“三司會審”，特別重大的案件則是由規(guī)模更大、人數(shù)更多的“九卿會審”來解決。古人認為官員級別越高，能力更強，也更加的公正，而且集合眾人的智慧能夠更容易地調(diào)查出案件的事實和真相。中國古代雖然有明確的成文法典，但是由于成文法典條目較少，規(guī)定簡單，所以判例就成了各級官員審判的參照物。而高級別行政官員參與審判的案件自然成為下級官吏參照的范本。他們審判的方式、經(jīng)驗會被傳之天下，作為標桿。［1］

審委會制度的形成，是當時的政治經(jīng)濟、司法現(xiàn)實以及傳統(tǒng)文化等多重因素共同作用的結(jié)果。新中國成立后，審委會制度得到發(fā)展，并逐漸法律化和規(guī)范化。1951年9月，中央人民政府委員會發(fā)布的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》首次規(guī)定，在各級人民法院設(shè)立審判委員會，負責(zé)分析和處理重大的刑事、民事或疑難案件，并為其提供政策上、原則上等方面的指導(dǎo)，同時指導(dǎo)合議庭（或獨任審判員）的審判工作。其后，《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）規(guī)定，法院設(shè)立審判委員會（以下簡稱“審委會”），但并未厘定審委會是否直接裁決具體案件，也未明確其與合議庭的權(quán)責(zé)關(guān)系。［2］

二、審委會存廢問題分析

關(guān)于審委會的存廢問題學(xué)界有多種看法，一部分人主張從嚴治理，審委會應(yīng)該被取消；但也有部分人認為審委會有其不可替代的價值和作用，應(yīng)理性分析弊病，通過改革讓這一舊制度重新煥發(fā)出新的生命力。

（一）廢除派觀點

首先，審委會的一大職能是討論復(fù)雜疑難案件，這一職能會讓法官產(chǎn)生依賴和惰性心理。他們?yōu)榱藴p輕自己的負擔(dān)和擺脫責(zé)任會將許多并不是特別疑難的案件提交審委會。而且審委會職責(zé)規(guī)定比較模糊，審委會也會利用職權(quán)要求法官將審理的案件提交，長此以往會讓法官產(chǎn)生惰性心理。

其次，審委會是由多人合議審理案件，多人對此負責(zé)，而多人負責(zé)常常導(dǎo)致沒人負責(zé)的結(jié)果，顯然不符合權(quán)責(zé)對等要求，也不利于法官形成責(zé)任意識。對于事后的錯案追究也非常不利。

最后，審委會的成員多由法院行政領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，相關(guān)的業(yè)務(wù)專家較少。因而審委會研究審批案件，更多體現(xiàn)法院的行政化特征，不利于實現(xiàn)司法獨立和司法公正，不利于維護和保障案件當事人的合理合法權(quán)益，也有悖于中央關(guān)于深化司法體制機制改革的戰(zhàn)略部署。［3］

（二）保留派觀點

首先，在現(xiàn)階段我國司法環(huán)境中，外界環(huán)境對法官審理案件具有較大影響，尤其是一些有重大社會影響的案件。但是審委會的存在可以很好地解決這個問題。審委會是一個團體，其抗壓能力明顯強過個人，這樣即使在社會輿論壓力下，法院也能夠做出更高質(zhì)量和更公正的審判。

其次，審委會可以集合優(yōu)秀人員的力量，查缺補漏。對案件的公開討論和爭辯，會讓案件越辯越明。審委會這一組織可以有效地集合眾人的力量，并最大程度發(fā)揮它的作用。

最后，由于合議庭和法官的案件處理權(quán)力擴大，更依賴審委會進行案件的研究和審批，從而強化對裁判者的監(jiān)督。現(xiàn)階段司法改革突出法官權(quán)力，要求法官對案件終身負責(zé)，但這是一種事后監(jiān)督。審委會對案件的監(jiān)督則是一種事前的監(jiān)督。事后監(jiān)督只是一種威懾、追究和彌補，其作用有限。而事前監(jiān)督可以防患于未然，其作用是不可替代的。［4］

綜上所述，審委會的確存在許多問題，但仍然有重要價值和作用，而且這些作用是不可替代的。所以應(yīng)該改革現(xiàn)有審委會，剝除與時代不相符的部分，增添新時代的核心要素和功能，而不是消滅它。消滅一個制度，傷筋動骨影響甚巨，而改造一個制度則可以循序漸進，不僅會少犯錯誤減少阻力，而且就像摸著石頭過河還有回旋的余地。所以我們要改造其能為我們所用。

三、審委會現(xiàn)狀及其問題

審委會的出現(xiàn)及其存在有一定的淵源和其特定的歷史背景，在法律從業(yè)者水平不高、司法資源有限的情況下，集中優(yōu)秀的法律工作人員，總結(jié)審判經(jīng)驗，為其他法官判案提供一個參照物，這是審委會制度出現(xiàn)的最根本原因。然而許多年之后，社會環(huán)境發(fā)生了許多的變化，審委會自身卻沒有隨之轉(zhuǎn)變。在當今的環(huán)境下，審委會已經(jīng)不能適應(yīng)法治社會發(fā)展要求，表現(xiàn)出許多的問題。

（一）法律規(guī)定不明確，審委會權(quán)力過大

我國法律關(guān)于審委會的權(quán)責(zé)規(guī)定尚不明晰，審判委員會在法院系統(tǒng)的現(xiàn)實運作中權(quán)力過大。《法院組織法》規(guī)定設(shè)立審判委員會，研究重大疑難案件和其他重大問題，但審委會的運行機制不夠健全，審委會與合議庭的關(guān)系還沒有完全理順。這種寬泛的規(guī)定實際上賦予了審委會近似于無限的權(quán)力。但是這種無限的權(quán)力并沒有轉(zhuǎn)化為合理的效果。審委會擁有很大的權(quán)力，占有非常多的資源，但是沒有與之對應(yīng)的產(chǎn)出。

（二）“審”“判”不一，權(quán)責(zé)不對等

在案件審理判決中，審委會的運作方式是：對于重大和疑難的案件，由合議庭將案件匯報給審委會，審委會根據(jù)合議庭的匯報審理案件。《刑事訴訟法》第一百四十九條中規(guī)定，合議庭對于疑難復(fù)雜重大案件難以做出決定的，提請人民法院院長決定，提交審判委員會討論決定。這種審理方式存在兩個問題，第一，審委會并沒有親自審理案件或者說并沒有接觸案件當事人，僅僅根據(jù)法官的匯報，無法保證能查清案件事實；第二，審委會作出的決定，合議庭必須執(zhí)行，執(zhí)行時簽署的是合議庭法官的名字。這樣審判的權(quán)力歸屬于審委會，責(zé)任卻由法官承擔(dān)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)明顯不對等的問題。

（三）審委會成員業(yè)務(wù)素質(zhì)問題

最初設(shè)立審委會的目的是集中優(yōu)秀的法官，總結(jié)審判經(jīng)驗以作為其他法官判案的參考，因而當初審委會的成員都是業(yè)務(wù)上的出色人員。如今，審委會成員多是行政職位較高的人員。他們的行政能力毋庸置疑，但是因為遠離一線審判，專業(yè)性很難保證。因而總結(jié)審判經(jīng)驗、處理疑難復(fù)雜案件的應(yīng)有職能通常難以實現(xiàn)。

（四）訴訟法的基本原則問題

我國《民事訴訟法》明確規(guī)定審理民事案件時，法院按照法律規(guī)定要求，采取合議、回避、公開審判和兩審終審的制度。各級審判機關(guān)審理案件要回避，公開。但是審委會審理案件并不符合這兩個原則。審委會審理案件時，涉事法官并沒有回避；而且，審委會審理案件也并沒有公開，他們只是私下協(xié)商。這違反了《民事訴訟法》的基本原則。［5］

四、審委會改革思考

通過分析審委會存在的權(quán)力過大、權(quán)責(zé)不對等、業(yè)務(wù)素質(zhì)難以保證、違背訴訟法基本原則等問題，應(yīng)該對審判委員會這一制度進行深層次、全方位改革。具體而言，本文提出以下幾點改革思路：

（一）明確規(guī)定審委會職責(zé)

審委會被詬病很嚴重的一點就是法律規(guī)定不明確，這種不明確賦予了審委會過于龐大的權(quán)力。而這種龐大的權(quán)力很明顯會侵蝕合議庭的權(quán)力。在現(xiàn)在司法改革的大浪潮下，改革者的呼聲愈加強調(diào)要還權(quán)力于合議庭，更多的要讓法官做決策。這種龐大的權(quán)力明顯與當前的司法改革的呼聲相悖。因而對審委會的改革首先就要有明確的法律條文做依據(jù)，明確規(guī)定審委會的權(quán)力和責(zé)任，對應(yīng)該由其審理的案件做出明確的規(guī)定以及詳細的限制；其次就是要讓審委會也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對于其討論后作出決定的案件，一旦出現(xiàn)問題審委會也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。讓審委會在作出決定前深思熟慮，更加嚴肅謹慎。而且新的規(guī)定也要對諸如回避問題做出相應(yīng)的解決方案。

（二）成立專門委員會

公眾對審委會的專業(yè)性有懷疑，部分原因是審委會的組成人員很大一部分是法院的行政領(lǐng)導(dǎo)；另一部分原因是組成人員專業(yè)背景混雜，各個部門法出身的法官都有。審委會成員中行政領(lǐng)導(dǎo)較多，好處是能夠抵御外界的各種壓力，而且行政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗豐富；壞處則是行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)繁忙很難花費精力去審理案件，而且他們遠離一線審判，可能會對業(yè)務(wù)感到生疏。［6］而組成人員專業(yè)背景復(fù)雜，好處是能夠從各個方面考慮思考案件；壞處是不夠?qū)I(yè)與深入。筆者認為審委會應(yīng)該成立專門的委員會，類似于法院的各個審判庭一樣，成立“民事審委會”“刑事審委會”“知識產(chǎn)權(quán)審委會”等等，每個專門審委會都由各個專業(yè)的經(jīng)驗豐富的法官組成，而且只審理本專業(yè)的案件。這樣就可以避免專業(yè)性問題。審委會也可以實現(xiàn)其成立的宗旨，總結(jié)審判經(jīng)驗，審理疑難復(fù)雜案件。

（三）審委會親自審理案件

審委會之前審理案件的模式是由法官向?qū)徫瘯R報案件，審委會根據(jù)法官的匯報進行審理，這種審理更多的是側(cè)重于法律的適用。由于審委會自己并沒有親自接觸當事人，僅僅考慮法律的適用，因而這種審判很難稱得上是盡善盡美的。筆者認為審委會的審判要想取得更好的成效，審委會的成員是要親自接觸當事人、要親臨現(xiàn)場去審判的。對于重大疑難的案件，審委會成員組成合議庭，親自去審理案件。這樣他們能夠在了解案情的基礎(chǔ)上更好地適用法律。最后的判決是由審委會做出的，審委會也要對其做出的判決負責(zé)，一旦后期出現(xiàn)錯誤，審委會要對其承擔(dān)責(zé)任。這樣做就是權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一，讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)。

（四）規(guī)范審委會表決制度

審委會審理案件后到表決階段時應(yīng)該有一套明確嚴格的表決制度。例如，審理案件時應(yīng)該超人數(shù)的二分之一出席，表決時應(yīng)該得到出席人數(shù)的過半數(shù)同意。對于投反對票的法官，允許他們在內(nèi)部表決記錄上寫下自己的反對意見，事后追責(zé)時，投反對票的法官可以不被追責(zé)。而且就像美國聯(lián)邦最高法院法官審理案件一樣，可以允許持不同意見者公開表達自己的不同觀點。這樣才能讓案件的事實更清楚，法院的審判才是公正的，社會上才會更加容易接受法院的裁決。

審委會制度的改革是一項復(fù)雜性、全局性工程。需要進行改革的，不僅包括審委會的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)和運行方式，而且牽涉到上下級法院之間審委會的工作職能及其改革的一致性和連貫協(xié)調(diào)性。因此，審委會如何實現(xiàn)其工作職能，既是人民法院司法活動的客觀需要，也為完善審委會制度提供必要的理論依據(jù)。因此，應(yīng)當全面研究分析并在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)探索實踐。

現(xiàn)階段，審委會的改革以“誰審理誰裁判、誰裁判誰負責(zé)”為制度導(dǎo)向，創(chuàng)新完善審委會聽證程序，擴大訴辯雙方的參與度，拓寬審委會委員厘清案情和抓住重點的渠道，提高了審委會認定事實、適用法律的準確性。2019年，最高法印發(fā)了《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》，將審委會的職權(quán)范圍嚴格限定在審委會工作細則中，健全案件提交審委會之前的法官專業(yè)會議前置討論工作，進一步規(guī)范審委會回避制度，逐步優(yōu)化審委會在各級人民法院的工作機制。

總的來說，審判委員會制度是中國特色社會主義司法制度下各級人民法院的最高審判機構(gòu)。審委會制度的改革使政治站位高、法律理論強、審判業(yè)務(wù)精且不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資深法官進入審委會，專業(yè)委員會和專業(yè)法官會議制度也使審委會的專業(yè)把關(guān)能力得到加強。最高法的意見同時明確，除法律規(guī)定不公開外，審委會的決定在裁判文書中應(yīng)予公開。一系列重大改革提升了審委會的工作成效，使審委會制度得到了更好的適用。