行政處罰視域下的鄉鎮（街道）執法權的賦權機制構建

郝 靜

河北政法職業學院，河北 石家莊 050061

2021年修訂后生效的《行政處罰法》第二十四條明確規定“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”。由此，已在部分鄉鎮人民政府、街道辦事處【以下簡稱：鄉鎮（街道）】先行先試的行政執法權下沉做法獲得了法律的認可，賦予鄉鎮（街道）行政處罰權獲得了法律的支撐。然而，改革的經驗告訴我們，法律承認鄉鎮（街道）可以成為行政處罰權的主體，對于整個鄉鎮（街道）執法權下沉改革是遠遠不夠的，它需要整個賦權機制體系的構建。另外，賦權機制也是鄉鎮（街道）承接執法權力的邏輯起點，要實現“放得下、接得住、管得好、有監督”的改革目標同樣離不開賦權機制的科學設計與構建。因此，本文通過對新修訂《行政處罰法》的規范解讀，借助各地賦權實踐樣態分析，探討鄉鎮（街道）行政處罰權的賦權方式、賦權條件和賦權界限，以期為鄉鎮（街道）行政處罰權賦權機制的構建提供可鑒之策。

一、賦權方式的選擇

（一）規范解讀

新修訂的《行政處罰法》在第二十四條第一款規定明確了賦予鄉鎮（街道）行政處罰權的賦權方式，即“省、自治區、直轄市”結合當地實際情況，可以“決定”將行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮（街道）行使。一方面，根據該條款的規定，賦予鄉鎮（街道）行政處罰權的主體是“省、自治區、直轄市”，級別限定為省級。換言之，其他主體，如市級、縣級國家機關是無權進行賦權的。另一方面，根據該條款的規定，省級主體通過何種載體進行賦權并未明確。由于條款中并未明確指出是省級人大，還是省級政府決定賦權，因此導致賦權的載體并不唯一，既可以是省級人大制定地方性法規賦權，也可以是省級政府制定地方規章或其他規范性文件賦權。

（二）實踐樣態

現有各地賦權方式也不盡一致。主要分為立法賦權和非立法賦權兩種方式：一種是由省級人大制定地方性法規進行賦權。例如，2021年7月15日施行的《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》，2022年1月1日施行的《浙江省綜合行政執法條例》。另一種是由省級人民政府制定規范性文件進行賦權。例如，2020年4月16日發布的《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》（京政發〔2020〕9號），2020年8月1日發布的《廣東省人民政府關于鄉鎮街道綜合行政執法的公告》（粵府函〔2020〕136號）都是以其他規范性文件的形式對鄉鎮（街道）進行全面賦權。

（三）構建設想

通過對上述實踐樣態進行比較，我們認為：

第一種通過立法賦權模式確立鄉鎮（街道）的行政執法權限，更能體現賦權決定的民主性、正當性。我國憲法之下遵循“民主基礎—集中執行”前提下的國家機構設置和權力分配邏輯，產生于廣泛民意基礎的權力機關具有民主性，其分配國家機構權力具有正當性。［1］而分配國家機構權力的主要方式即“立法”，因此在賦權領域，由人大制定反映公共意志的地方性法規賦予鄉鎮（街道）行政處罰權的方式更能體現賦權決定的民主性，更符合民主集中制原則之原理。但與此同時，在法的安定性原則之下，一旦通過立法確定鄉鎮（街道）承接行政處罰權制度，該項制度及其運行的狀況和結果必然是相當一段時期的慣常狀態，而這種要求與該項制度剛剛為法律確立且尚處于實踐摸索階段的實踐是不吻合的。

第二種通過非立法模式賦權，相較于第一種模式其靈活性優勢顯而易見，面對仍在持續推進鄉鎮（街道）承接執法權制度，更有調適、糾偏、完善的空間。當然，規范性文件賦權的法律效力不足，與相關立法確認的制度間的矛盾如何解決，也必然成為其突出的劣勢所在。

綜上分析，我們認為在賦予鄉鎮（街道）行政執法權的探索初期，更適宜采用“非立法”模式進行賦權，有更多調整的空間；而待到賦權機制運行相對成熟，根據執法改革實踐經驗并結合本地實際情況將其納入地方立法，更有利于該項制度的長期規范發展。

二、賦權條件的確定

（一）規范解讀

修訂后的《行政處罰法》對于賦權條件并未細化規定，只是規定將“基層管理迫切需要”的行政處罰權可以下放給能夠“有效承接”的鄉鎮（街道）。2021年12月，國務院印發《關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（以下簡稱《通知》），明確“要注重聽取基層意見，關注基層需求，積極穩妥、科學合理下放行政處罰權，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監督”的賦權原則。根據《行政處罰法》和《通知》的規定，在國家規范層面對賦權條件的要求是“關注基層需求”和“確保放得下”?！瓣P注基層需求”是要確保承接主體執法實踐的客觀需要的迫切程度，“確保放得下”是要確保承接主體具備的總體實際狀況，兩者結合程度決定了賦權條件，該條件不成就則無賦權的可能，即便上級硬性賦權，鄉鎮（街道）迫于政治壓力承接將會出現制度空設狀況。

《行政處罰法》在規定賦權條件實體原則基礎之上，為保證賦權科學合理，設計了賦權后的定期評估制度。根據該項規定，賦予鄉鎮（街道）行政處罰權后，仍要關注鄉鎮（街道）實施行政處罰權的情況，并定期予以評估。其言下之意，鄉鎮（街道）如果能夠有效行使被授予的行政處罰權，則由其繼續行使；如果其不能有效行使被授予的行政處罰權，則賦權主體也可以決定予以收回，繼續由縣級人民政府部門行使行政處罰權。

（二）實踐樣態

各地實踐中規定的向鄉鎮（街道）賦權的條件有所區別：

第一，不作區分的統一賦權。以北京市為代表的直轄市，由于行政區劃內整體經濟水平較高，故在賦權時并未對所轄區域鄉鎮（街道）進行劃分，而是統一進行賦權。例如2020年北京市人民政府發布的《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》，將由市、區有關部門承擔的部分行政處罰權下放至所有街道辦事處和鄉鎮人民政府。

第二，以經濟發展程度、城鎮化程度作為賦權條件。例如，2020年廣東省發布《廣東省人民政府關于鄉鎮街道綜合行政執法的公告》，在確定向鄉鎮（街道）賦權的條件時，明確規定對于“縣域副中心、經濟發達鎮，以及經濟特別發達、城鎮化程度特別高的鎮街，可以全面賦予縣級行政處罰權”。

（三）構建設想

通過規范解讀，借鑒地方實踐做法，我們認為科學合理設計細化賦權條件，應從實體和程序兩方面綜合考慮：

1.實體條件。法律規范和地方實踐雖未將賦權條件明確示人，但結合十八屆三中全會精神以及國務院《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》的規定，我們認為賦權實體條件應從人口數量、經濟實力、基層需要程度等方面進行綜合評估。人口數量、經濟實力有客觀數字作為衡量標準，而基層治理需要程度是要考量下沉的行政處罰權于基層達成治理目標是否為必要。若賦權為基層治理目標實現的必要條件，可以真正彌合目前行政執法權力配置與行政目標實現之間的罅隙；若賦權并非基層治理目標實現的必要條件，有可能加重鄉鎮（街道）的負擔，或是將鄉鎮（街道）執法推向“模糊性治理”，治理效率的實際降低。

2.程序條件。在《行政處罰法》規定的對于賦權條件的具備與否，由上而下的綜合評估是其主要程序要求，在此過程中為了真正做到“關注基層需求”，在實踐中應實際考察鄉鎮（街道）的真實狀況，聽取鄉鎮（街道）的聲音，這應作為賦權不可缺少的程序條件。

三、賦權界限的劃定

（一）規范解讀

修訂后的《行政處罰法》第二十四條第一款規定，可以將“縣級人民政府部門”的行政處罰權交由鄉鎮（街道）行使。根據該條款規定，明確了可以下放的行政處罰權僅限于“縣級人民政府部門”的行政處罰權，換言之市級以上政府部門、縣級以上政府的行政處罰權是不在賦權范圍內的。但是，至于將“縣級人民政府部門”的哪些處罰權交由鄉鎮（街道）行使，如何劃定賦權界限，我們僅憑“能有效承接”的概括性規定是無法確定的。

（二）實踐樣態

各地對下放鄉鎮（街道）行政處罰權的劃定界限也有不同樣態：

1.北京樣態。2020年，根據《北京市向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權目錄》，北京市原來由市、區有關部門承擔的部分行政處罰權、行政強制權正式下放至鄉鎮（街道），共涉及相關職權431項。其中，涉及城管執法部門393項，與生態環境、水務、衛生健康及農業農村部門有關的共38項。［2］顯然，北京市賦權鄉鎮（街道）的行政處罰權范圍主要是集中在原來相對集中行政處罰權的城管執法領域，所賦予權力主要是與基層執法密切相關的市容、園林、環境衛生等專業性要求不高的領域。

2.廣東樣態。2020年，廣東省人民政府發布《關于鄉鎮街道綜合行政執法的公告》，明確規定賦權范圍劃定的標準為“除專業性和技術性強、鎮街無法承接，或者工作量較小、由縣級集中行使成本更低的事項外”，即將專業技術程度、承接主體承接能力、實際工作量作為綜合評估賦權范圍考慮的因素。同時，廣東省賦權界限的劃定還考慮了賦權領域，明確“重點調整實施自然資源和規劃建設、生態保護、市場監管、衛生健康、鎮區和鄉村治理、農業技術推廣使用等方面的行政處罰權”。與北京樣態不同的是，作為非直轄市的省級行政區劃，其省內各地的實際情況更為復雜、差異性更大，因此具體賦權事項并未直接由省規定，而是“由各地級以上市人民政府統一確定”。

（三）構建設想

綜上立法現狀和地方實踐，我們認為在劃定賦權界限時應考慮以下因素：

第一，賦權領域界限。賦予鄉鎮（街道）處罰權在橫向上是處罰權的集中行使，因此要受到《行政處罰法》中有關集中行政處罰權制度規則的制約。修訂后《行政處罰法》，延續了限制人身自由權的行政處罰權是相對集中行政處罰權制度的除外范圍，新增了對相對集中行政處罰權的領域范圍的明確規定，具體包括城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、農業等領域，推行綜合行政執法制度。另外，《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》（國辦發〔2002〕56號），明確“中央垂直管理的海關、國稅、金融監管、出入境檢驗檢疫等部門和涉及國家安全”也是不列入綜合執法工作的。可見，向鄉鎮（街道）賦權時均不能突破上述法律和規范性文件限定的領域界限。

第二，賦權層級界限。在執法權下沉的大趨勢之下，其實也有部分領域的執法權呈現上收的特點。［3］例如，在生態環境領域，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，環境監測權、環境監察權、環境執法權都有不同程度的上收，其中環境執法權上收到地級市，縣級環保執法機構也隨之改為市級環保執法機構的派出機構。在上收執法權“化解基層經濟發展與環境保護之間的矛盾，避免縣級以下地方政府在環境污染治理領域的地方保護主義”的同時，［3］兼顧大部分執法案件都發生在縣域范圍內的實際，在縣級仍保留執法隊伍，即在權力上收的同時執法力量下沉。在此改革背景之下，若省級賦權主體將生態環境方面的處罰權不予區分均賦權鄉鎮（街道）統一行使，這樣的做法與生態環境部門的改革背道而馳，賦權的適當性值得探討。所以，賦權過程中必須考慮不同領域對權力主體層級的限制。

第三，賦權專業限制。隨著社會分工的日益精細化，現代行政治理專業性、技術性也日漸增強，在很多行政領域需要較強的專業技術支持，有的需要專業人員、專業設備調查取證，有的需要專業機構進行鑒定。因此，下放到鄉鎮（街道）基層行政機關的執法權應“主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進行更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量存在的違法行為”“對于那些案件復雜隱蔽，專業性、技術性較強的違法案件則應由專業執法部門保留處罰權”。［4］當然，專業執法和執法權下放的界限也不是絕對的，伴隨國家“互聯網+監管”系統建設的推進，信息化技術、裝備的配置和應用的加強，必然助力基層綜合執法向專業化行政執法發展，向鄉鎮（街道）下放專業化執法權力必然越來越多。