試析城市“韌性”社區(qū)構建的實務過程與優(yōu)化路徑
——基于南京市X社區(qū)公共危機應急治理的考察

孫必勝

(南京理工大學紫金學院人文與社會科學學院，江蘇 南京 210023)

引言

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，當前全國人口共141178萬人，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人，占63.89%，與2010年相比，城鎮(zhèn)人口增加23642萬人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。隨著我國新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化政策落實落地，10年來我國新型城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)步推進。在城鎮(zhèn)化建設取得一定成就的同時，城市常住人口不斷增多，人口密集性程度的不斷加大，人口流動性的不斷加快，不確定性風險也隨之加大。

黨的十九大報告明確指出，“堅持總體國家安全觀。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”作為城市治理最基層的城市社區(qū)，面對潛在的社會風險和隨時可能發(fā)生的重特大自然災害，在增強“居安思危”和憂患意識的同時，最根本的還是需要增強城市社區(qū)的公共危機應對能力。

當前學術界對城市社區(qū)“韌性”和危機應對能力的研究已漸成趨勢，且已取得了一定的研究成果。而在公共管理領域中，社區(qū)韌性是韌性在社會系統(tǒng)研究中的最新理念，是當前國際上城市韌性研究的前沿熱點。最早的社區(qū)韌性研究認為，穩(wěn)定性是韌性社區(qū)的基礎構成要件，注重突出了社區(qū)抵抗外部干擾的能力，韌性被看成是一種恢復原來狀態(tài)的能力(ability to bounce back)。理論生態(tài)學家霍林(Holling)認為社區(qū)韌性就是“系統(tǒng)所擁有的應對外來沖擊，并在危機出現(xiàn)時仍能維持其主要結構和功能運轉的能力”。這種韌性的“抗逆力”指向表明社區(qū)韌性能夠克服和降低突發(fā)公共事件所帶來的損失和破壞。通過對中國知網(wǎng)以“韌性社區(qū)構建”為主題的文獻進行搜索，經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)主要集中體現(xiàn)在以下幾個方面：一是基于智慧城市視角，強調現(xiàn)代科學技術的應用，探究社區(qū)韌性體系的構建問題；二是以案例研究的形式，探究社區(qū)資本在韌性社區(qū)防災體系構建中的應用；三是采用文獻計量與知識圖譜的研究方法，對國內外韌性城市研究熱點及趨勢進行了詳細分析。對這一領域的研究，專家學者們將會進一步突破學科和專業(yè)的限制，關注更為復雜、系統(tǒng)和跨學科的問題。社區(qū)韌性的塑造和危機應急能力的提升，也需要更加科學、完善、系統(tǒng)的相關理論作為指導。

一、基于公共危機應急治理的“韌性”社區(qū)構建過程

(一)X社區(qū)概況

X社區(qū)位于南京市棲霞區(qū)XG街道，毗鄰大學城、科技園區(qū)等，轄區(qū)由新建商品房小區(qū)、門類多樣的門面房及商業(yè)體中心組成，居住人口近5萬人。居民以大中專畢業(yè)、求職就業(yè)的新購房定居者為主，相較于周邊拆遷安置小區(qū)居住人群，鄰里之間熟悉度相對較低，整體文化素質水平較高，但對社區(qū)治理水平和危機應對能力卻有較高要求。

因是新建商品房區(qū)域，教育、醫(yī)療等基層配套逐漸完善中，基層社區(qū)主要依托黨組織進行管理，并正在逐漸向健全的基層城市社區(qū)轉變。同時由于優(yōu)質教育資源學區(qū)房的設定，吸引了越來越多的人口。基層社區(qū)陣地、人員等配備相對短缺，但人口管控壓力卻越來越大，不僅承載著成熟城市基層社區(qū)的治理功能和任務，且在面對突發(fā)公共事件或日常繁重治理任務時，對基層領頭雁、社區(qū)工作團隊形成了一定程度的挑戰(zhàn)和壓力，因而亟需加強社區(qū)本身的“韌性”特質塑造。本文選取江蘇省南京市X社區(qū)作為調研觀察對象，一是資料選取的便捷性；二是X社區(qū)在面對人多、事雜的現(xiàn)實治理環(huán)境，尤其是在應對突發(fā)疫情這一公共危機時，如何突破人員和資源的限制，順利完成危機應對任務，成功塑造和體現(xiàn)城市社區(qū)韌性特質，提升城市社區(qū)的公共危機應對能力，對本文的研究具有一定的借鑒意義。

(二)X社區(qū)公共危機應急治理實踐過程

2021年7月底南京市新冠肺炎疫情突發(fā)，X社區(qū)黨委在上級街道黨委的“三級聯(lián)動工作機制”指導下，聞令而動，即刻組建黨員先鋒隊，聯(lián)合醫(yī)院、派出所、學校、機關干部、城管等多方力量，鏈接志愿服務資源，組建應急支援志愿服務隊伍，建立全民核酸檢測“六級保障機制”。

為高標準完成全民核酸檢測任務，X社區(qū)將檢測點現(xiàn)場工作人員分為“驗碼測溫”“秩序維護” “環(huán)節(jié)協(xié)調” “信息采集” “醫(yī)療服務” “后勤保障”六個小組，細化任務分工，壓實工作責任，經(jīng)過前后多日艱苦奮戰(zhàn)，順利完成轄區(qū)內四輪次的居住人口核酸檢測任務。每輪檢測時長2-3天時間，日完成近2萬人員核算檢測量，每輪間隔時間短，任務量重、工作強度大。為壯大危機應急治理力量，聯(lián)動一切可聯(lián)動資源尋求支援，通過二級資源聯(lián)動建成應急防疫人員隊伍：一級為區(qū)、街道科室下沉到一線點位，專人專崗；二級為社區(qū)組建志愿力量，鏈接志愿服務資源，聯(lián)合醫(yī)院、派出所、駐地學校、共青團、黨員居民等多方力量，組建應急支援志愿服務隊伍，協(xié)助全員核酸檢測工作。

因X社區(qū)防控點多面廣，社區(qū)工作人員需要完成全民核酸檢測工作任務與小區(qū)門崗包保制值班同時進行，要排查居住人口行程信息，先后核實下發(fā)加自上報的共達5000余人的行程信息，工作任務艱巨，難度非常之大。對核實到的重點人群，還需做好行程跟蹤管理，落實居家管控等，形成管控閉環(huán)。排查、受理健康碼人員信息，有序按照條件、節(jié)點、程序等提出申請。聯(lián)動商業(yè)物業(yè)發(fā)力，落實小區(qū)門崗管控，“一小區(qū)一網(wǎng)格”，形成24小時應急治理機制。此外，社區(qū)還需直接與部分社區(qū)居民聯(lián)絡對接，安撫應對社區(qū)居民急切情緒，解決社區(qū)居民各類需求，并提供相應服務。長時間的連續(xù)堅守，使社區(qū)工作人員難免有疲憊之感，這也在一定程度上反映了社區(qū)力量的“捉襟見肘”。然而，X社區(qū)最終成功應對和處置了這一突發(fā)新冠肺炎疫情帶來的各種壓力和問題，這不僅是對X社區(qū)“韌性”特質的有效檢驗，更是彰顯了X社區(qū)工作人員所具備的一定危機應對能力。

(三)城市社區(qū)公共危機應對壓力形成的原因分析

1.基層社區(qū)自治性未能充分發(fā)揮

突發(fā)公共事件是公共危機管理的現(xiàn)實起點。這些事件對組織造成消極的甚至是破壞性的影響，急劇改變了組織的正常運行環(huán)境和運行模式，從而打破了內部資源與外部資源之間的平衡。此次新冠肺炎疫情在南京市的突然爆發(fā)，“與病毒賽跑”這一及時性的危機處置要求，卻對基層社區(qū)這一群眾性自治組織的自治性造成了一定程度的影響。由于基層社區(qū)人力、物力、財力等危機應對資源配備的不足，面對突發(fā)疫情可能會造成的重大不利影響，X社區(qū)更多是聽從上級街道行政部門的指揮，借用行政體制內可憑借的治理資源，然而卻形成了對上級行政部門的行政依附關系。由于突發(fā)公共危機的不確定性和復雜性，僅僅依靠行政資源的調動和使用，往往難以發(fā)揮應急系統(tǒng)各治理主體的關聯(lián)性和整合效應，社區(qū)管轄范圍之事，理應充分調動基層社區(qū)組織的自治性。

2.社會組織培育不足

從治理現(xiàn)代化的視角來看，基層社區(qū)良好社會秩序的維護和善治目標的達成，需要多元治理主體的共同參與，多方力量的協(xié)同行動。而社會組織培育和發(fā)展的不充分，使得社區(qū)在應對公共危機之時，難以充分發(fā)揮各治理主體的協(xié)同效應。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，X社區(qū)雖聯(lián)合了醫(yī)院、派出所、駐地學校、共青團、黨員居民、志愿者等眾多志愿和支援力量，但缺乏基層社會組織的參與，原因在于X社區(qū)未能在其轄區(qū)內組建實質性的專業(yè)性社會組織。社會組織的培育不足，導致X社區(qū)在日常治理和危機應對過程中，不能實現(xiàn)公共服務和應急管理的有效供給和責任分散，僅有的治理資源更是難以應對復雜的突發(fā)公共危機事件，從而給社區(qū)自身帶來難以承受的治理負擔和應急壓力。

3.市場主體的責任外推

當前城市社區(qū)的治理已經(jīng)實現(xiàn)了由過去單純的“單位制”向“社區(qū)制”的轉變，治理主體、治理對象、治理模式都已發(fā)生深刻變革，國家、市場、社會現(xiàn)已成為當前城市社區(qū)治理的三大重要主體，且各自有著不同的利益訴求和主張。X社區(qū)在此次突發(fā)公共危機事件中，每天不僅需要處理大量的緊急情況和問題，還要接聽和處理社區(qū)居民有關“何時可以裝修復工”、“家政人員如何能進小區(qū)”、“小區(qū)何時取消門崗查驗”等瑣事的電話咨詢，而這些瑣事原本屬于物業(yè)公司職責范圍之事。作為市場主體的物業(yè)公司，在應對突發(fā)公共危機事件之時，有著不同于社區(qū)居委會較少計較成本的治理邏輯，物業(yè)公司往往會基于行動成本的考慮和“多一事不如少一事”的行動邏輯，告知社區(qū)居民“這事你們得找社區(qū)”，從而將社區(qū)居民因突發(fā)公共危機事件帶來的不解、不滿和牢騷，紛紛轉嫁至社區(qū)居委會，從而導致社區(qū)居委會的壓力倍增。

4.社區(qū)居民的參與性不足

社區(qū)居民作為基層社區(qū)治理的重要主體和社區(qū)治理的重要對象，關乎社區(qū)日常治理的正常運行和危機應對任務的順利完成。在城市社區(qū)相對陌生的社會環(huán)境中，社區(qū)居民彼此之間的關聯(lián)度和凝聚力顯得尤為重要。長期以來由于受自上而下的傳統(tǒng)社區(qū)動員模式影響，基層社區(qū)居民習慣于置身社區(qū)管理之外，缺乏積極主動參與社區(qū)事務治理的意識和積極性。然而，面對突發(fā)性公共危機事件，僅憑社區(qū)居委會這單一治理主體往往難以成功應對，因而社區(qū)需要調動一切可以調動的資源和力量，更需要廣大社區(qū)居民的理解、支持和配合，甚至在一定程度上需要社區(qū)居民充分發(fā)揮自身的主觀能動性，自覺參與到公共危機的應對之中，以增強社區(qū)應對危機風險的“韌性”。而社區(qū)居民目前的消極參與或被動式參與狀況，不利于社區(qū)危機應對工作的順利開展。

二、“韌性”社區(qū)構建的可行性路徑

(一)黨建引領：發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

堅持黨的領導核心地位，是城市社區(qū)在塑造其“韌性”特質和提升危機應對能力時的首要原則和前提。社區(qū)基層黨組織的高度組織性和戰(zhàn)斗堡壘作用，是成功應對公共危機的核心力量保障。堅持黨建引領，應重構基層黨組織架構，切實解決部分社區(qū)黨員的“空掛”問題，認真落實基層黨組織活動，整合社區(qū)基層黨建資源，真抓基層黨建實效。在完善基層黨組織運行機制的基礎上，探索黨建引領社區(qū)治理和危機應對新模式，切實解決基層黨建與社區(qū)治理相脫節(jié)的問題，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

(二)協(xié)同治理：調動一切可聯(lián)動的治理力量和資源

在社區(qū)日常治理和公共危機應對過程中，社區(qū)黨委和居委會發(fā)揮著領導核心作用，是社區(qū)多元主體中最有號召力的組織者，是凝聚社區(qū)多元治理主體的骨干力量，在聚合式運行機制中起著重要的引領作用。而社區(qū)內駐區(qū)單位、各類社會組織以及物業(yè)公司、業(yè)主委員會等主體，不僅承載著居民多樣化的服務夙愿和利益訴求，亦是城市社區(qū)危機應對的重要依靠力量。塑造城市社區(qū)韌性，提升公共危機應對能力，需要各治理主體共同參與，調動一切可以聯(lián)合的治理資源，形成危機應對的快速反應機制。如何調動社區(qū)居民參與社區(qū)日常治理和危機應對的積極性，增強其社會責任感和意識，關鍵在于加大社會資本培育力度，提升社區(qū)整體凝聚力。此外，可根據(jù)社區(qū)居民需要，通過專業(yè)化和現(xiàn)代化手段，建立科學合理的評估和激勵機制，培育具有一定專業(yè)性和創(chuàng)新性的社會組織。

(三)隊伍建設：切實提升社區(qū)工作人員危機應對能力

面對突發(fā)性、破壞性強的公共危機事件，“打鐵還需自身硬”，社區(qū)工作人員隊伍整體能力建設是基礎。“上面千條線，下面一根針”，基層社區(qū)在面對日益繁雜的各種工作任務之時，人力配備的不足，更是會加劇基層社區(qū)應對危機時的脆弱性。因此，首先，需加大人力資源配備力度，招聘更多的社會工作專業(yè)人才，擴充到基層社區(qū)工作人員隊伍當中，使社區(qū)工作人員隊伍的整體專業(yè)性水平得到進一步提升。其次，改善社區(qū)工作人員的工作環(huán)境，提高社區(qū)工作人員的薪資待遇標準和社會福利水平，進一步激勵社區(qū)工作人員的工作積極性。在人力資源配備充足的基礎上，再進一步加強社區(qū)工作人員的整體能力素質建設。再者，還需進一步提升社區(qū)工作人員的宣傳動員、組織溝通和協(xié)調等能力，在處理重大公共危機事件之時，更需具備一定的危機應變能力和心理承受能力。最后，搭建和拓寬社區(qū)工作人員與社區(qū)居民多元化的溝通渠道，制定危機應急預案，加強對社區(qū)工作人員多場景和實操性的危機應急演練，切實提升社區(qū)工作人員危機應對的整體能力。

(四)智能塑造：充分發(fā)揮現(xiàn)代治理技術的功能作用

應對突發(fā)性公共危機，城市社區(qū)不僅需要在人力、財力上加大投入和支持力度，現(xiàn)代治理技術的應用往往能節(jié)省大量的人力和物力成本。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和5G技術的運用，現(xiàn)代城市治理變得更加智能化和現(xiàn)代化，決策也變得更加科學化和精準化。危機應對過程中，城市社區(qū)需要加強危機相關數(shù)據(jù)的深度挖掘工作，做好危機的提前預判，將危機的治理端口前移，最大程度上減少危機帶來的損失和負面影響。另外，可以充分利用城市社區(qū)的治理網(wǎng)絡資源，將網(wǎng)格員、樓棟長、信息員通過掌上云社區(qū)、微信公眾號、政府服務小程序、物業(yè)服務APP等線上載體，加強危機預防和危機應對環(huán)節(jié)的信息溝通和聯(lián)系，建立危機應對的快速響應機制。現(xiàn)代治理技術的充分運用，不僅能夠彌補社區(qū)治理主體結構上的缺陷，更能進一步提升社區(qū)工作人員與社區(qū)居民之間信息溝通的便捷性。通過信息共享平臺建設，避免“信息孤島”現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而進一步增強城市社區(qū)的韌性。