成都市農村集體經濟發展研究

□ 范維濤（四川省社會科學院，四川 成都 610071）

農村集體經濟的發展具有縮小城鄉發展差距、提高農民生活水平、改善農村基本公共服務、促進共同富裕目標實現的重要作用。成都的集體經濟發展較為典型，能反映我國大部分地區的集體經濟發展情況，其發展經驗值得其他地區借鑒。一方面，成都地處西部，與東部發達地區集體經濟的相比存在一定差距，但在欠發達地區中又屬于排頭兵，總體來說，成都市的集體經濟發展處于我國中游水平。另一方面，成都市是典型的大城市帶大郊區，既有發展較好的集體經濟，也有發展薄弱的集體經濟。并且，成都市的農村集體產權制度改革走在全國前列，在改革實驗的過程中探索出了許多有益經驗，值得推廣借鑒。

一、成都市農村集體經濟發展現狀

（一）村集體經濟組織數量精簡、質量增效

成都市充分利用農村集體產權制度改革和兩項改革的改革紅利，使農村集體經濟取得較快發展。兩項改革“前半篇”文章的基本完成，使得建制村數量大幅減少，改變了改革前建制村和村集體經濟組織“多、小、密、弱”的特征。農村集體經濟組織數量減少，規模調大，實力調優。2020年以來，成都市村級集體經濟組織逐漸調減至如今的2289個，調減比例35.35%；集體閑置資產盤活率超過90%。成都市全面完成農村集體資產清產核資、集體成員確認、集體資產股份量化、集體經濟組織登記賦碼等農村集體產權制度改革的階段性任務。截至2021年年底，2289個村級集體經濟組織登記賦碼實現全覆蓋。農村集體產權制度改革和“兩項改革”的合力，使得成都市農村集體經濟加快發展，農村集體經濟總收入從2017年的38.16億元增長到2021年55.85億元，增長46.3%，年均增長9.9%。

（二）村集體經濟組織干部隊伍年輕化

隨著國家對集體經濟的重視程度不斷提高，越來越多年輕人認識到集體經濟的重要性，成都市集體經濟的干部隊伍出現年輕化的趨勢。一是由于農村的發展機會增多，農村對年輕人的吸引加大。二是隨著成都市兩項改革的推進，建制村規模擴大，涵蓋人口增加，更容易發掘出具有經營管理能力的人才。三是原本薄弱的村通過聯合，有了更多的集體資產，大量閑置的集體資產讓年輕人看到了發展集體經濟的機會，加之成都市對周邊農村的輻射作用，也會吸引年輕人加入到農村發展中來。越來越多年輕人回到鄉村，給集體經濟發展帶來了新的活力。調研發現，成都市村集體經濟組織負責人平均年齡大概在四五十歲，在簡陽調研時遇到一個村集體經濟組織負責人年齡只有34歲。

（三）村集體經濟組織開放性日益增強

成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，大力破除制約城鄉一體化發展的體制機制障礙，促進了城鄉生產要素雙向自由流動，集體經濟開放性日益增強。一方面，大量的優秀人才、社會資本進入農業農村創新創業，促進集體經濟發展模式從原有的“自力更生”式逐步轉變為“合作共贏”式。例如，郫都區青岡村引進藝術“新村民”，發展鄉村文創產業，促進集體經濟增收。另一方面，集體經濟組織也利用自身優勢，積極走出去，通過對外投資、入股等多種方式，擴大經營范圍，拓寬收入渠道。例如，彭州市寶山村，利用其發展水電的技術優勢，在雨城區、寶興縣等多地投資成立了多個水電開發有限公司，發展水電業務。此外，寶山村還利用自身的資金優勢，參與到旅游開發、生態農業、房地產等多個行業中。

（四）村集體經濟的實現形式日益豐富

成都市積極探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，引導農村集體經濟組織采用“集體經濟+平臺公司”“集體經濟+龍頭企業”等模式，總結了彭州市“集體經濟聯營制”、簡陽市集體經濟“四合一”等典型經驗。此外，為破解單個村集體經濟發展動力不足、發展能力欠缺、發展空間受限等難題，不少地方積極探索地域相鄰、產業相近、交通相連的多個村，將資金、資產、資源聚集起來，統一規劃、統一管理、統一經營，實現抱團發展。例如，彭州市龍門山鎮通過跨村合作，由11個村共同出資組建鎮級“鄉村旅游聯合社有限公司”，聯建聯營旅游發展項目，發展壯大集體經濟。集體經濟的發展呈現出片區化發展的特點。

二、成都市農村集體經濟發展存在的問題

（一）村集體經濟發展不均衡

成都市的集體經濟發展，無論是與外部發達地區比較，還是自身內部比較，發展不均衡的情況都很突出。首先，成都市與發達地區的村集體經濟相比，存在較大差距，2021年，成都市村集體經濟組織平均收入為244萬元，分別占上海和杭州的19.7%、86%，東西部差距較大。其次，成都市內部集體經濟發展同樣不均衡。從區域分布看，成都市中心城區村平均收入390.5萬元，遠郊區（市）縣村平均收入（除寶山村）92.65萬元，相差近300萬元，差距明顯。從各個村集體發展情況上看，2021年成都市農村集體經濟總收入最高的寶山村為5.1億元，占全成都市集體總收入的9.1%，當年還有一部分村集體經濟發展相對薄弱的村，差距同樣明顯。

（二）村集體經濟人才保障不足

一方面，缺乏專司集體經濟資產管理的人才。成都市依舊存在集體經濟負責人由村“兩委”干部兼任的現象，這樣不僅會使得村“兩委”干部的任務過重，發展集體經濟的精力不足，還由于村“兩委”干部存在雙重身份，無法保證村集體經濟組織經營的獨立性，造成經營效率不高。另一方面，集體經濟組織干部隊伍的經營管理能力尚需提高。雖然成都市集體經濟組織的干部隊伍已呈現出年輕化趨勢，年輕的干部一般有思維活躍、勇于創新的優勢，但客觀上也存在著工作經驗不足的問題。同時，由于我國農村發展的復雜性，即使在外有成功經商經驗的人才回到鄉村，在對農業農村認識不夠深刻的情況下，也很難直接復制城市成功的經商經驗。多數新上任的村干部對集體經濟的概念認識模糊，對集體經濟的作用認識不足，不知道怎么發展，導致缺乏發展集體經濟思路。例如，簡陽市連山村的村“兩委”干部，在交流時也指出自己對集體經濟的概念存在一些困惑，有許多閑置的集體資產不知道怎么利用，導致2021年村集體經濟經營性收入僅有1000元，占集體經濟總收入的比例極低。

（三）對集體經濟開放發展中的風險意識不足

任何組織在開放自身資源，融入市場競爭的過程中，隨著開放程度的加深，風險也同樣會隨之增加。目前，一些村集體經濟組織在開放發展時，還存在風險意識不足的問題。一方面，一些經濟基礎薄弱甚至無收入的集體經濟在引進資本時，只注重引進資本這一單一目標，即使明知有失去主導權的風險，也要積極引進資本。例如，杏花村、岷江村、華山村三個集體經濟，與下鄉資本的議價能力弱，在面臨急迫的發展任務時，存在發展項目被資本主導和掌控的風險，但依舊會選擇積極引進資本。另一方面，部分集體經濟對外投資時，有時并未考慮對自身風險的控制，存在盲目擴張的現象，有經營不善和經營性債務過高的風險。

（四）集體經濟發展的宏觀統籌不足

對集體經濟資產進行宏觀統籌可以顯著提升集體資產的利用效率。相較于鄉鎮和區縣兩級，在市級層面統籌利用集體資產可以在更大范圍對集體資產和資源進行調度，可以結合全市的產業發展規劃，降低各級集體經濟的交易成本，在未來的市場競爭中會更有優勢。成都市對抱團發展也有一定探索，例如前文說到，彭州市探索形成的以村集體、農民及市場主體多元協作配合為重點的多層級、立體化、寬領域聯合協同的“農村集體經濟聯營制”，使基礎薄弱的農村集體經濟得到發展，在一定程度上破解了集體經濟發展的動力不足、能力欠缺、空間受限以及支持政策缺失等四大共同性矛盾。但考慮到未來要面臨激烈的市場競爭，推動農村集體經濟抱團發展需要依托城市的大資源平臺與大規模市場，區縣一級集體平臺的統籌能力略顯不足。

（五）集體經濟發展的激勵機制不健全

有效的激勵機制有助于提升集體經濟負責人發展集體經濟的積極性，進而促進集體經濟的發展。調研發現，成都市的激勵機制主要存在以下不足：一是成都市在政策的落實環節存在不足。雖在市級層面出臺了“基本報酬+考核績效+集體經濟發展創收獎勵”政策，激勵“一肩挑”村黨組織書記發展壯大集體經濟，但在政策的實際落實中，由于村黨組織書記身份定位困難，導致激勵政策落實不到位。二是在政策的激勵對象上存在不足。由于目前成都市的集體經濟的運營管理主要還是由村“兩委”干部兼任，因而政策的激勵對象主要還是村“兩委”干部，缺乏專門對集體經濟負責人、職業經理人等專職發展集體經濟人員的激勵。三是在政策的激勵內容上存在不足，一方面目前的激勵政策僅僅注重收入方面，缺乏對社保、醫療等社會保障的配套激勵政策；另一方面，目前的激勵政策只注重物質層面的激勵，缺乏精神激勵。

三、促進成都市集體經濟發展的建議

（一）加大財政支持力度，促進集體經濟均衡發展

一是成都市級財政每年統籌安排補助資金，促進集體經濟均衡發展。制定集體經濟消薄計劃和“空殼村”消除計劃，每年重點扶持一批集體經濟收入低于5萬元的薄弱村，分解消除任務，制定出全市集體經濟均衡發展的時間表、路線圖，按照整體規劃框架進行分類有序補助。二是進行分類支持。對集體經濟薄弱的村可以采取項目資助、兜底保護等方式扶持村級集體經濟發展；對集體經濟發展較好的，可以通過示范工程，集中打造一批輻射帶動能力強的集體經濟示范村，打造集體經濟品牌。三是積極爭取國家、省級的財政支持，統籌涉農資金的使用，支持集體經濟發展。根據中央涉農資金統籌整合政策要求，允許縣級政府根據當地產業發展需求，對各部門下達性質相同、用途相近的資金進行整合。

（二）加強人才隊伍建設，保障集體經濟人才需要

一是加快人才引進，保證村級集體經濟組織至少有一個專司集體經濟運營管理的負責人。首先，引進職業經理人，提升經營管理績效。開展獨立董事制度的試點，引進獨立董事，增加集體經濟人才的高端智力供給，制定集體經濟發展戰略，確保集體經濟持續發展。其次，完善引進制度，確保人才引得進、留得下。二是加大培訓力度，提升集體經濟組織負責人的業務能力。首先，加大培訓資金投入，確保培訓工作長期、有效開展。其次，精選培訓內容，保證培訓效果。培訓內容應注重加深負責人對集體經濟的理解，幫助其理順發展思路。再次，充分利用科技手段，提升培訓易得性和便捷性。通過線上網課的方式進行培訓，方便集體經濟負責人在需要的時候能便捷地獲取，增強學習效果。

（三）加快風控體系建立，助力集體經濟安全運轉

一是設立集體經濟組織與集體企業“防火墻”。制定農村集體經濟組織監督管理辦法，嚴禁將集體土地所有權等法律法規禁止抵押的集體資產用于抵押，將村級集體經濟組織全資、控股企業資產納入集體資產管理范圍，加強財務監管。二是加強經營風險防范。設立集體經濟組織債務警戒線，加強對農村集體經濟組織的投資規模和經營性債務規模監控和提示。制定農村集體經濟組織對外合作制式合同文本，加強合同管理，防范經營風險。發揮監事會內部監督作用，強化村級集體經濟組織審計工作。三是強化農村集體“三資”監管。加強農村集體“三資”監管系統建設，強化系統運行維護的人員、經費保障，集體資產、成員、股權等數據信息變更后，一周內要將變更數據錄入系統。

（四）組建市級集體公司，增強集體經濟統籌能力

建立以市級集團公司為引領，以縣（市、區）級分公司（農村合作經濟聯合總社）、鄉鎮合作經濟聯合社、村級合作社為支撐的市級農村集體資產市場化平臺。首先，確定參與主體，各個村集體經濟組織依據自身發展狀況，自愿選擇是否加入到市級集體經濟發展公司中，要注意協調市級集體經濟發展公司和村集體經濟發展目標和定位的不同。其次，明確參與方式和利益分配方式，組建市級集體經濟發展公司。再次，明確公司成立目的和發展定位，結合本市集體經濟發展情況，開展諸如資源承載、資金對接、產業投資、市場開發、人才引育、項目建設和利益共享等多項業務。最后，按公司法規范成立董事會、理事會和監事會，引入職業經理人制度，進行市級集體經濟發展公司的管理。

（五）健全發展激勵機制，激發集體經濟內生活力

一是明確激勵對象，打通激勵政策落實的“最后一公里”。對激勵對象做出明確界定，只要實際承擔了集體經濟發展任務的人員，就應將其認定為激勵對象。二是擴展激勵對象的范圍，隨著集體經濟組織融入市場化程度的加深，集體經濟為了適應市場化的要求，集體經濟組織的內部分工會逐漸明晰，會出現職業經理人、集體經濟辦事員等多種崗位，為了提前應對這種變化，需要提前在激勵政策上擴大激勵對象的范圍。三是豐富激勵內容。在穩步提高集體經濟負責人工資待遇的基礎上，進一步提高其養老、醫保等社會保障水平加大激勵力度。此外，除了進行物質激勵外，還可通過優先推選為“兩代表一委員”、優秀共產黨員和勞動模范等方式進行精神激勵。