焦作市城鄉融合發展實踐研究

宋 靜，車小粉

（黃河交通學院，河南 焦作 454950）

1 新發展理念下焦作市城鄉融合意義

1.1 有利于進一步推進鄉村振興戰略

隨著我國鄉村振興戰略的提出，城鄉融合被作為城鄉統籌發展和城鄉一體化政策的進一步延續。城鄉融合在新發展階段也被賦予新的內涵，不再是只關注城鄉差別的縮小，而是更加注重城鄉經濟、社會、人文、生態等全方位的發展，數量不是關注的重點，更關注在全方位發展過程中的發展質量問題。對于焦作市來說，是推動高質量發展的關鍵時期，對焦作市經濟社會發展具有重要意義。

1.2 有利于城鄉間要素流通通道被打通

城鄉融合是社會發展的必然趨勢，也是城鄉關系的高級形態體現。城鄉之間各種要素的平等交流是實現城鄉融合的前提。城鄉要素雙向流動體制受限是推進城鄉融合面臨的難題。城鄉居民間收入差距大，各類資源、設施配置失衡等一系列突出問題和矛盾都是由城鄉要素體制引起的。大力推進城鄉融合均衡發展，建立和完善城鄉要素雙向流動的體制機制，使城鄉間要素流通渠道被打通，成為推動鄉村發展的不竭動力。

1.3 有利于引領帶動城鄉區域協調發展

區域協調發展是黨的十九大確定的七大戰略之一，也是建設社會主義現代化國家的重要任務之一。黨的十九大之后，我國在構建新型工農城鄉關系的表述上發生了較大變化，強調“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”。實現由“以工促農、以城帶鄉”到“工農互促、城鄉互補”的轉變，這一轉變也充分體現了在新發展理念下，新型城鄉關系重塑對推進我國城鄉區域協調發展有著重大現實意義。

2 新發展理念下焦作市城鄉融合發展導向

2.1 破解城鄉間二元關系是融合之本

在我國長期形成的城鄉二元結構背景下，城鄉融合是兩者關系由對立向共同發展的轉變，是由我國經濟結構不斷調整決定的，也是重組我國城鄉空間結構、重塑城鄉關系的過程。這一過程借助于產業結構的優化調整，帶動城鄉間地域、空間實現更優化的融合，這個融合的過程是持續不斷的、全面的融合，不僅僅是單一要素或者部分要素的融合，這里的全面融合包括：經濟、環境、空間、設施和服務等。重塑城鄉關系要實現：城鄉要素融合、城鄉布局規劃融合和生態環境共建融合等，在這個過程中重點要促進要素流動，進而實現等值化的城鄉關系，其核心還是實現人口、土地資源、信息技術和生態等方面的有序流動。

2.2 推動鄉村振興是融合之重

由城鄉二元結構的發展思路，再到以城市帶動農村的發展口號，在歷史發展過程中由于種種因素，相較于城市發展，鄉村發展一直處于弱勢，鄉村問題解決了也就實現了城鄉融合的一大半，城鄉融合作為鄉村振興的新階段，從另一個層面解讀要想推進城鄉融合就必須推動鄉村振興。對于鄉村振興來說重點是推動“人-產-地-錢”的耦合發展，而城鄉融合的內涵是：以制度供給創新和空間結構優化為前提，實現經濟、社會和生態環境的全面融合，那么從這兩個定義來看它們之間的關系是兼容并蓄、互相支撐的。二者的對象是一致的，同時二者的終極目標也一致，城鄉融合的重點是加快建設城鄉基礎網、鄉村發展區、村鎮空間場，從而推動鄉村振興。

2.3 進行制度創新是融合的關鍵

要想實現城鄉融合發展就必須破除歷史遺留問題，特別是制度問題，這就需要從根本上轉變理念，調整“農業支持工業、農村支持城市”的路線方針，也要使得歷史遺留下形成的二元分割的城鄉關系深刻改變，使城市和農村在資源供給上保持相對均衡，實現城市帶動農村，讓城市優質資源往農村回歸走城市反哺農村的路線，支持農村經濟人文發展，建立和實施城鄉高質量融合發展機制。

3 焦作市城鄉融合現狀及問題研究

3.1 農民收入不斷提高，但城鄉收入差距依然明顯

焦作市的鄉村振興工作已進入新發展階段，脫貧攻堅工作也取得了決定性勝利，隨著一系列惠農、惠民政策的實施和城鄉產業結構調整，城鄉居民收入差距在不斷被縮小，農民的生活水平不斷提高。但是從長遠來看，“農業邊緣化、農村空心化、農民老齡化”依然長期存在，且較為突出。同時“農村空心化”會引起農業發展過程中人力資本不夠的問題，“農民老齡化”則會加劇先進農業技術推廣及應用的難度，又會導致農業生產效率和效益降低、農民收入降低。與此同時，從城鄉間居民收入構成分析，不難發現相較城市而言，農村居民的收入渠道更加單一，工資性收入和經營性收入占收入的主要部分，財產性收入有限。

3.2 農村公共投入持續增加，但城鄉不均衡狀況依然長期存在

教育資源不均衡、醫療衛生資源不均衡、社會保障資源不均衡，三大不均衡是城鄉公共服務不均衡的主要體現。首先，就教育資源的供給來看，城市經費投入力度、教學條件好壞、師資力量高低比鄉村更具有主動權和話語權，城市教育環境遠高于鄉村。盡管連年出臺各類惠農教育政策，但是依然不能完全改變環境差、教育設施落實不到位、師資質量參差不齊的現狀。其次，從醫療衛生資源分配來看。城市集中大量優質醫療資源，有相對完善的醫療體系、大量專業的醫療技術人才和優質的硬件環境。反觀鄉村則存在醫療經費投入不足、各類軟硬件設施不夠或者落后、醫務人員能力素質相對較弱等一系列問題。最后，從社會保障方面來看，目前焦作市已實現居民基本養老保險和醫療保險城鄉制度并軌機制，但是城市醫療保險水平依然遠優于鄉村，兩者間仍然存在差距，農村養老服務體系建設依然滯后于城市，并且缺乏相對完善的參保機制和優質的服務體系，農村依然存在社保覆蓋面偏窄，社會保障水平低等一系列問題。

3.3 公共投入與產出不成正比

雖然近幾年焦作市鄉村公共投入力度不斷增加，但是從目前來看公共服務配套水平不均衡現象依然將長期存在并對城鄉融合產生影響，基礎建設投資薄弱是目前的主要困境，同時受制度及布局影響投入產出效率并不高，缺乏有效制度監督，與布局規劃下的實際投入惠民力度不能達到正比。在長期存在的城鄉二元結構及制度背景影響下，二者公共投入及產出差異是明顯的，相比農村，城市有更加完善的公共配套設施，布局規劃更加成熟，不像鄉村受布局分散化的影響，整體投入需求大，維護及管理困難系數高，所以相較于鄉村來講，城市所享受到的公共服務相關配套紅利更加明顯。

4 焦作市城鄉融合發展的路徑探索

目前，在鄉村振興戰略以及新型城鎮化戰略的雙重背景下，要想高質量實現焦作市城鄉融合發展，城鄉共享理念必然是指引方向，把經濟發展以及社會事業的發展作為重點，對鄉村發展過程中面臨的難題進行有效破解。推進城鄉間要素的自由流動，加快城鄉產業融合發展，推動農業現代化發展，突破城鄉二元體制的制度束縛，對城鄉融合的政策體系和體制機制不斷進行創新及完善。

4.1 合理規劃鄉村布局

第一，統籌城鄉空間布局體系。將市、縣中心區域的輻射、帶動功能發揮好，使市、縣周邊的鄉、鎮可以承擔市、縣部分功能，通過合理空間布局發揮它們之間的錯位互補功能，實現其功能效益的最大化利用。第二，進一步合理規劃鄉村布局。依據各個村落的發展現狀和自身特點，結合地方自然、文化開發和實現經濟效益，在這個過程中要強調依據自身特色布局，避免千篇一律、互相照搬的現象。規劃應遵循各個鄉村的發展和自身特點，充分挖掘地方文化資源，避免“千村一面”的現象出現。第三，規劃不能只停留在目前，要有前瞻性。這種前瞻性可具體表現在政策制定和實施過程中的“戰略留白”，在基本農田、生態農業和環境保護等核心要素方面，要留有可發展紅線、留有余地，實行分步驟、成長式發展步驟，響應可持續發展步伐。

4.2 實現城鄉產業融合發展

第一，因地制宜地進行城鄉產業分工協作，實現資源效率最大化，提高經濟效益產出。強化城鄉一、二、三產業的融合發展，在多元化產業鏈條下，發揮核心產業、優質企業的帶領功能，延伸鄉村產業發展鏈。結合鄉村特點大力發展生態游、文化游和休閑康養等產業群，使農村自然優勢和人文優勢充分發揮。第二，形成城鄉產業鏈，完善城鄉產業融合利益聯動機制。形成城鄉互相扶持的產業鏈結構，可以建立農企合作機制，形成產銷一體化的分工鏈接。多元化農民收益渠道、建立農民增收保障機制，例如建立：“保底+回購”“按股分紅+務工收入”等收益機制，增加農民創收途徑。在以上基礎上加強管理機制，真正從制度上給予雙方保障，明確權利、責任、義務。第三，大力發展優質化、特色化產業，助力農民增收致富。要以農村特色產業為抓手，整合產業鏈，形成綠色化、多功能化、高附加值、競爭力強的農業大格局。結合條件，可將“一村一品”發展模式有效推廣，對具有區域優勢的特色產業重點扶持，因地制宜創新鄉村經濟發展路徑，重點以鄉村旅游、觀光農業、農副產品加工和綠色養老等特色產業帶動鄉村經濟發展。

4.3 拓展農村文化與生態功能

第一，深入拓展鄉村文化功能。在保護、整合鄉村傳統文化要素的基礎上，創新、豐富、利用傳統文化功能，助力鄉村發展。結合當下社會現實需求，實現文化保護與傳承的效益延伸，發揮鄉村歷史文化資源優勢，深入挖掘農業文化效益，結合農業文化拓展農業產業鏈條，提升農村的經濟效益，拓展群眾文化活動渠道，實現文化事業與文化產業的共同發展。第二，對農業生態功能進行拓展。積極響應習近平主席“綠水青山就是金山銀山”的生態理念，將鄉村生態環境的利用和保護作為一切的重點。發揮鄉村豐富的自然生態資源優勢，在不破壞、不過度的前提下，對其進行深入挖掘使其實現自身經濟功能，實現環境保護與經濟發展的共贏。

4.4 促進城鄉公共資源合理配置

第一，加大對鄉村教育的投入力度。要加快對農村教育事業的發展。真正使城鄉教育資源配置統一化，走義務教育一體化發展模式，使優質化教育資源能夠被城鄉共享，在鄉村實現網絡多媒體資源的全覆蓋，借助網絡多媒體資源手段實現資源共享實時、時效化，逐步縮小城鄉間教育資源的不均衡溝壑，推進教育公平化。同時，要不斷推進城鄉教育信息一體化平臺的構建，讓信息化手段成為縮小兩者間教育差距的推手，通過對優質教育資源的不斷開發、利用，實現城鄉教育的現代化和信息化。也要不斷優化鄉村教師資源配置，使城鄉教師資源實現一體化，使城鄉教師雙向流動機制真正發揮作用，平衡城鄉教育師資，實現城鄉師資平衡，通過完善鄉村教師管理及福利制度，在編制、福利待遇、保障方面能夠享受到更多的政策傾斜，讓鄉村能夠留得下、留得住優秀的教師。

第二，加快鄉村醫療衛生服務體系建設。首先，推進鄉村標準化醫療體系建設。加快基層醫療機構標準化建設，拓寬對服務體系的建設投入力度，使基層醫療機構的硬件水平得到提高，減弱農村基礎設施薄弱的短板，提高改善鄉村居民就醫條件。其次，提高鄉村醫護人員職業素質。建立鄉村醫療隊伍人才發展規劃及雙向流動機制，通過交流培訓及輪崗機制，實現技術上的共享，要從制度上給予規范和保障，在福利待遇、職稱評定、發展晉升上也給予制度傾斜。

第三，健全完善農村社會保障制度。首先，形成農村最低生活保障動態調整機制，在農村普遍建立最低生活保障動態調整制度，農村最低生活保障制度的標準可以根據情況及時調整。其次，完善農村醫療保險制度。社會保障制度的基礎和重點是基本醫療保險制度，所以要重點完善這一制度，提高城鄉居民養老金水平，真正落實養老金的保障作用。再次，普惠型老年福利制度得以完善。發揮政府主導地位，建立資金籌措責任分擔機制，使普惠制老年福利制度盡快在城鄉得到覆蓋，不斷提升農村居民老年津貼的待遇水平，不斷縮小城鄉差距。

5 結束語

在焦作市城鄉融合發展道路上，近幾年取得顯著成績和初步效果，通過統籌城鄉規劃、協同公共服務體系、完善鄉村基礎設施建設和產業互融發展等有效手段，城鄉融合發展格局已經初步建立，差距在不斷縮小，但機制不健全、地區差異明顯和資源失衡等問題仍將長期存在，實現焦作市城鄉融合發展任重而道遠。