人民當家作主的生動演繹

文 高 軒 黃號山

黨的十八屆四中全會首次提及基層立法聯系點，要求健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點，推進立法精細化。十九屆六中全會指出必須積極發展全過程人民民主。2019年習近平總書記考察上海市虹橋街道全國人大基層立法聯系點時，指出聯系點制度是中國特色社會主義民主的實現形式和實現路徑。作為基層群眾參與立法“直通車”的聯系點制度蓬勃發展，取得卓越成效，并在實踐中不斷豐富全過程人民民主。

十八屆四中全會提出建立聯系點制度后，廣東省委十一屆四次全會迅速作出具體部署。省人大常委會率先出臺規范性文件，并在2015年于全省21個地級以上的市各選擇1個縣級人大常委會設立省立法聯系點。全省21個市人大常委會結合當地工作實際，基本都制定了本地區聯系點工作實施細則，并設立了587個聯系點和一大批基層立法聯絡單位。

以廣州市為例，截至2021年6月，全市各聯系點向市人大提出立法建議項目6項，研究提出和反饋立法意見3 000余條，協助開展立法調研和召開基層群眾征求意見座談會50余場。廣東省扎實忘我的工作作風使該制度結出豐碩果實，基層百姓的意見被充分浸潤于法律法規的章節條款中，真正實現了把百姓放在心上，把民意裝進法里，是人民當家作主的生動演繹。

人大制度經歷了文革時代的停滯甚至中斷，直到改革開放才得以恢復。但此時，中央和地方層面制度體系中，既有的黨委及“一府兩院”體制已在政策制定、監督和人事任免等方面形成了既定之程序，各級人大作為“后來者”，必須在既有的體系中開拓空間，即要將各級人大在立法、監督及人事任免等方面的法定程序嵌入既定的程序中。立法聯系點作為人大體系的創新制度，是典型的“后來者”，但該制度具有后發優勢，其以自下而上的功能增量為依托，發揮既有人大制度不易發揮的獨特價值，推動人大體系嵌入已有的程序中。該制度重“點”的優勢，非以提升立法參與覆蓋面為專長，并且，該制度重“聯通”，其立法意見不受行政層級束縛，無需逐級傳遞。具言之，一是該制度彌補代議民主普遍性原則，以“點”為特征為其他立法制度的“面”提供參考，深入挖掘基層民意；二是避免其他立法方式利用率低的問題，提高制度效益，整合有限立法資源；三是針對性地填補現有立法方式的盲區，以“解剖麻雀”之方式，使立法涵蓋廣大群眾、企事業單位、基層政權組織。

全過程人民民主是中國特色社會主義民主，其不同于西方有限多數原則下的民主，更類似于最佳決策的協商性質委員會民主。全過程人民民主是習近平總書記從基層社區管中窺豹，對中國式民主實踐探索所作出的高度肯定和科學概括，是人民民主價值與制度框架在操作層面的具體化運用，通過利益需求滿足、透明公開參與、理性協商共識、制約監督糾錯的鏈式內在有機互動方式，將人民的需求、人民的參與、人民的協商、人民的監督有機統一起來，實現了將人民民主所追求的民主性質與民主運行的質量有機結合的目標。

立法聯系點制度從縱向看，在國家、地方和基層層面的民主活動是上下聯動的，其既能上接“天線”舉全國之力，又能下沉“地氣”因時、因地制宜，是全過程人民民主最生動的實踐形式。民主可以獲得的自治強度與所要求的地域自治廣度成反比，按此思路，從國家層面看，人民獲得的民主強度較低，因此，急需小地域、深基層式民主提高民眾的民主強度，因而立法聯系點制度產生。聯系點制度使各主體上下一心，以一盤棋的方式同向發力，使立法活動飛入尋常百姓家。全過程人民民主為立法聯系點制度的發展創造廣闊的制度空間，激勵該制度在更高的層次思考制度再創新，以協商形式保障立法全過程鏈條的民主性。另外，聯系點可以充分發揮制度靈活性，以其對民主制度的探索，豐富全過程人民民主的內涵。

亞里士多德曾言：法治=良法+普遍遵從。一是良善之法關乎法律的生命力和權威。法律是調整社會關系的機制，也是分配正義的公器，它應當符合一般人的相當性認知。體現在制度上，就要充分反映民意、廣泛集中民智。法律是否有效、可操作，基層群眾最有發言權。聯系點集中民智、萃取民意的過程，就是利益平衡、防止部門利益法制化的過程，也是克服行政恣意而將立法戴上“轡頭”的過程；二是善治需普法，通過普法使群眾普遍遵從法律，而聯系點是開展普法的新形式。該制度在立法過程中，架起民意“彩虹橋”，不失為送法下鄉的好形式，既宣傳了立法的民主性、科學性，又使法律規定深入人心。

基層立法聯系點是一項新事務，對于廣東省而言，建立剛逾七載，目前仍在起始、探索階段。我們應在制度設計上完善該制度在實踐中暴露的問題，并堅持在實踐中探索取得更好立法效果的不同做法。 一是耦合現有民主立法、科學立法和依法立法有關制度。以線上征求意見制度為例，可以學習上海做法將該制度與聯系點整合，聚焦爭議并附上本草案最受關注的條款，設置意見選項，并可發揮聯系點深入基層之優勢，由專家和基層群眾線下共同協商聚焦的議題。另外，堅持深圳市將線下立法調研與聯系點相結合的做法；二是耦合協商民主，尤其是人大協商制度，在選舉民主之外通過人大渠道進行民主決策、管理和監督，如深圳民生實事票決制。現有的立法座談、論證中基層的聲音只能被零星地間接傳達，而公開征求意見缺失協商精髓。因此，立法協商迫切需要制度創新，聯系點能夠與現有制度整合，拓寬協商主體，下沉立法會議至街道、社區等基層。另外，深圳聯系點針對規范內容適用上的法律漏洞提請市人大予以立法解釋的民主監督做法應當堅持；三是耦合基層民主各類形式，豐富基層民主平臺。如上海市人大常委會的聯系點——綠色建筑協會，利用協會青年較多的特點成立青年委員會，打造青年參政訓練平臺。

參與式民主中，因一般民眾有的是意見，而非立法所需的知識，因而參與立法的真實性、有效性和參與者的數量成反比。聯系點是參與式民主的一種形式，其參與者的數量與立法建議的真實性和有效性成反比。廣東省是人口大省，立法民主性和科學性之間的沖突更加尖銳。立法語境下科學的指代對象是基于知識和論證的合理性，既包括合理的邏輯，也包括合理的認知過程，而最為重要的是合理的實踐行動，因而在學術上，立法的科學化就是立法的合理化。就平衡聯系點立法合理化和民主化而言，一是加大財政支持力度，積極推動聯系點專項經費列入省級年度財政預算。聯系點可將法律工作有償委托給專業組織，并予以物質和精神鼓勵，表現卓越者可給予編制；二是推動“互聯網+聯系點”的發展，運用互聯網技術更新聯系點的運行模式，提升基層群眾立法參與度。通過網絡聚焦草案爭議條款，給出選擇性立法意見；三是推動聯系點與省內高校合作，可聘請法學老師擔任法律顧問，也可招募法學實習生從事聯系點工作，并給予實習補貼和實習證明。

聯系點的選取，在遵循基層性、便民性前提下，要突出典型性和代表性，結合各自地域范圍和聯系對象的特點，建立聯絡機制，延伸聯系網絡，構筑地域范圍廣、代表突出、立體的、全方位的基層立法聯系點網絡，從而豐富公眾參與立法的廣泛性與多樣性。