“放管服”背景下科研經費財務管理的探索

文/蔣萍 楊喬 伍穎欣（中山大學財務處）

自“十三五”以來，我國定下科技強國的戰略基調，而高校作為科研成果誕生的搖籃，因其具有科研人才集中、知識密集、多學科綜合交叉等優勢，受到了國家大力的資金支持和政策扶持。國家對高校科研經費的投入逐年增加，在“放管服”背景下，如何提升高校科研經費財務管理，推動高校科研事業實現內涵式高質量發展具有重要的意義。

一、“放管服”政策出臺，為高校科研事業提供支持

高校的科研經費主要來源于各級政府的財政撥款，因此往往受到嚴格的監管。在現階段，國家已經建立了涵蓋預算管理、政府采購、財務核算等各項業務活動的財務制度體系，并通過國家審計、財政監管、巡視巡查形成了多級監管，基本解決了科研經費使用的合法合規問題。然而，在另一方面，科研經費報銷流程繁瑣、科研經費審計中過度關注經費支出與預算執行，輕視對科研產出成果的績效管理與評定的問題也正逐漸凸顯。

黨的十八大以來，黨中央和國務院分別出臺了一系列聚焦優化科研經費管理的政策文件及改革措施，旨在建立并完善以信任為前提的科研管理機制，給予科研人員更大的經費使用自主支配權，充分釋放創新活力，讓高校科研人員可以把重心投入到科研教學工作中去，為攻克關鍵領域核心技術創造充分條件。

二、高校科研經費“放管服”的具體內容

關于如何推進“放管服”政策的落實，國務院、科技部門、各級政府均出臺了相關政策指導意見。Z大學全面落實“放管服”主要體現在以下幾個方面：

（一）簡政放權

簡政放權的核心在于擴大高校項目資金的統籌使用權，充分尊重科研研究的規律性、科研人員的自主性和靈活性，給予科研項目負責人合理的經費自主使用權。

第一，在科研經費的預算編制上，本著精簡高效、厲行節約的原則，簡化預算的編制工作，擴大直接費用的可開支范圍；第二，在科研經費的使用和管理上，本著科研活動的不可預見性，需要一定的調整空間，將預算調整權限下放到各科研項目負責人，以更好地配合科研項目負責人根據項目經費實際使用情況調整原有預算；第三，高校科研人員擁有一定的科研儀器采購自主權，簡化了業務部門在采購過程中的層層審批。

（二）創新管理

創新管理，并不意味著放松監管，而是要處理好資金管理要求與科研規律之間的關系，在“放”與“管”之間找到平衡點，激發科研人員創造力，配合國家推動科技創新。

第一，Z大學在嚴格遵守財經紀律的同時，梳理經費從進賬、報銷到結項全流程上所涉及的部門及審批步驟，對各項科研業務所涉及的跨部門業務流程與審批，加強部門間信息流轉，減少對同一事項反復審批、重復準備材料的情況，使科研人員“少跑路”，讓信息“多跑路”；第二，根據教學、科研、管理工作的實際需要，建立起符合高校科研特點的科研經費管理辦法和內部控制體系，完善高校國庫集中支付范圍劃分，落實政府采購制度、招標制度，做到及時反饋上網，實現信息透明與公開；第三，加強各職能部門之間對科研經費的監督合作，建立事前、事中、事后的全方位監管，實現對經費的全流程跟蹤。

（三）優化服務

優化服務旨在提升服務質量，其主要目的是將科研人員從瑣事雜事中解放出來，使他們能夠盡可能少受科研以外的因素干擾。一是建立財務助理制度，聘用具備專業水平的人員來辦理科研業務中的財務問題，做到“專人專事”；同時，財務處定期組織財務人員調研和制度宣講，保證他們對財務制度有準確及時的了解，減少由于政策制度了解滯后導致的“卡關”問題；二是加強會計系統的信息化、智慧化建設，做到財務制度、報銷知識及時更新上網，讓老師能夠足不出戶，只需網上操作便可準確掌握報賬狀態與經費執行進度，對項目經費進行實時跟蹤。

三、現階段Z大學科研經費中存在的問題

自實施科研經費財務管理的“放管服”后，Z大學財務部門為貫徹落實國家指導意見，對科研經費的財務管理辦法作出了積極調整，在一定程度上激發了科研人員的創造力；然而，在政策的執行上仍然存在一些 “堵點”和“痛點”，主要表現如下：

（一）對科研經費自主權界限把握不清

在Z大學具體實施高校科研經費自主權的下放時，經常會遇到自主權限尺度界限不清的問題。由于專業的限制性，科研人員的財務知識相對薄弱，部分科研人員對科研經費存在誤解，認為科研經費是自己爭取來的錢，學校只是代管而已，只要報銷手續齊全就能正常支出，不應該受到財務部門的過多管控，卻沒有考慮到經費主管部門制定的各類經費管理政策。

另一方面，高校在實施“放管服”的過程中相對“保守”，進度相對緩慢。科研部門在經費的使用上擔心“出格”，管理起來束手束腳。例如科研中勞務酬金的管理辦法，發生艱苦差旅能否領取補助，領取多少補助等，缺少具體的規定和執行標準，只能一事一議，需要科研人員每報銷一次就提供一次情況說明。原本意在簡便的新政實際操作起來，審批的流程與步驟卻并沒有縮短，這使得科研人員權力在手卻無法施展，未能充分地享受到政策紅利。

（二）對科研相關性把握不明晰

現階段科研經費由學校統一管理，項目所在二級院系單位主要負責本單位經費的統籌使用管理和監督，而經費直接使用責任人為科研項目負責人。在高校科研經費的使用中，對科研經費相關性把握存在著歸屬不明晰的情況。審計人員和財務人員通常是從與該研究項目直接相關來判定相關性，而項目負責人通常會從更廣義的范圍去理解相關性，在實際執行過程中，會存在諸多理解上的偏差和爭執。

（三）管理的手段有待創新

“放管服”政策指出對科研項目的監管要基于信任機制，高校財務人員在日常工作中要信任科研人員的專業性，實施監管的目的是幫助科研人員合法合規使用科研經費，保障資產安全，提高資金使用效率，為科研人員產出科研成果提供支持，并非對科研人員在使用資金時作“有罪推定”。目前在管理手段上主要面臨兩個問題，一是監管的精準度還需進一步提高，只有建立健全科研誠信體系以及相應的激勵和懲罰機制，對科研活動與科研人員實施精確的科研活動全流程誠信管理，才能做到教育引導科研人員誠實守信。對誠實守信的科研人員，應當采取適當激勵措施；反之，對于個別違反科研誠信的行為人，高校應當采取嚴厲的措施，監督懲戒失信行為人。二是膽子還不夠大，在該“放”的事項上步子邁得太小，例如對于項目結余經費的管理、間接費用中科研人員績效的開支等設定的條條框框太多，對科研經費包干政策的研究不夠，未能充分激勵科研人員。

（四） 科研經費的財務報銷工作繁雜

科研經費的財務報銷是高校科研經費管理的重要環節。目前，Z大學主要存在以下問題：

1.業務部門審簽效率有待提高

基于人力成本與經費運作成本的考慮，Z高校并未在每個異地校區設立全套職能部門，其仍然需要依托于主校區發揮主要職能，這在一定程度上影響各管理部門服務職能的高效履行。

2.報銷所需佐證材料過多，票據審核復雜

目前，Z大學報銷附件復雜的原因主要有以下三個：第一，高校財務審核注重合法合規性，而科研工作不同于一般的行政管理、教育工作，充滿了不確定性和不可預見性。財務人員缺乏其他學科的專業背景，為了證明業務的真實性、合理性，就需要老師配合提供很多證明材料；第二，為了充分考慮老師實際科研工作中遇到的各種問題，Z大學在制定制度的過程中對各種特殊情況進行了規定，也導致高校的報銷規定特別繁雜，比如《Z大學差旅費管理辦法》關于差旅費報銷需要補充特殊情況說明的事項就有20余項；第三，報銷材料中的一些附件，如合同、清單等往往以紙質材料的形式存在，達不到電子檔案化的要求，這使得無紙化報銷受阻。

（五）信息化建設尚處于初級階段

1.“信息孤島”亟須打破

Z大學關于科研經費管理的部門眾多，涉及資產管理的有專門的設備管理部門，涉及科研經費立項進賬的由科研院負責，財務處主要負責國有資產管理以及經費報銷。在辦公系統信息化前期階段，各單位均建立了自己獨立的信息系統，為無紙化辦公做出了一定貢獻。然而，各個業務系統并未完全打通，導致系統內信息沒有做到互聯共享，缺乏數據的相互比對,這使得Z大學未能有效統合信息資源，管理重復、分散、低效的問題仍然存在。

2.集中結算整合力度不夠，導致財務報銷存在一定滯后性

在實際操作中，由于辦公用品、差旅業務、市內交通等都是老師在開展科研工作的過程中分散采購，而老師忙于科研工作，往往來不及及時收集、整理票據進行報銷，對于一些周期較長、涉及人員較多的活動，這樣的報銷形式會造成項目經費執行進度滯后、科研人員長期墊付款項、“自掏腰包”做科研的情形出現，不利于激發科研人員的科研積極性。而如果學校按照統一的標準選取符合要求的供應商，整合了統一的信息化平臺，負責對接科研人員與第三方商家，科研人員就能直接在平臺進行采購，直接由學校對公支付給供應商，一方面使資金去向有據可查，減少了支付風險，另一方面為科研經費報銷提速，有效加快科研經費執行進度。

四、“放管服”背景下高校科研經費管理的對策建議

隨著高校科研經費逐年增加，我國高校迫切需要探索科研經費財務管理的新思路。

針對上述問題，筆者認為可以從以下幾個方面入手，進一步優化高校科研經費的財務管理：

（一）加快財務制度建設

根據高校科研經費相關指導意見的要求，高校財務處應積極深入二級學院進行調研，了解一線科研人員最關心、問題最集中的報銷制度問題，持續修訂完善報銷制度：對于能夠適當放寬的制度，如外賓管理接待辦法，調整執行標準；對科研活動中遇到的新業務，例如海上科考業務，在原有的報銷制度上進行一定的擴充，考慮在原本僅適用于陸地野外考察的差旅費制度中，增加適用于海洋考察的相關財務報銷辦法；對于過往未明確標準但可以繼續沿用的管理辦法，如勞務酬金管理辦法，則應補充對評審費、報告費、考務費、答辯費等費用的開支對象和發放標準詳細的解讀；最后，應大膽探索科研經費包干制，擴大經費包干制的實施范圍。

同時，應考慮及時作廢一批早期制定的過時報銷規范。高校應當定期修訂更新涵蓋日常費用、會議費、差旅費、設備費等各類常見報銷費用的制度匯編以及常見報銷問答，針對日常報銷中反復出現的科研人員和財務人員有分歧的事項，要在制度中加以明確，給科研人員更明確的指引，避免不必要的紛爭，做到執行有依據。

（二）精準管理

為提高科研系統監管的精準性，首先，財務部門應當加強稽查，通過定期組織財務稽查，對科研經費報銷的合法合規性進行審查，重視對科研相關性的把握，及時發現問題并督促解決；其次，建議高校試行科研人員星級評定方案，對報銷中出現問題較多的二級學院和科研人員，組織有針對性的培訓，對報銷問題較少的學院和科研人員，則進行表彰鼓勵；再次，高校可以進一步拓展運用財務預警機制，對于某些經費在敏感科目上的報銷，例如餐費、接待費的開支，等等，在網上報銷系統中做出預警提醒；最后，高校應當進一步加強健全和落實財務報銷失信名單的約束機制，對失信人員設置重點關注期，在此期間執行比其他人員更加嚴格的監督，包括在報銷時增加二級學院負責人作為審批人，財務審核人員審核報銷單據時執行“雙審”制度，等等。建立完善以科研人員報銷星級評定方案、財務報銷失信人名單為依托的科研誠信體系。

（三）加強信息化建設，實現財務數據共享

高校財務部門應主動推進財務系統與資產系統、采購系統、科研立項系統等業務系統的對接，進行全過程一體化流程改造，通過不同業務部門業務數據的互聯互通，實現“數據多跑路，老師少跑路”。例如在設備采購、驗收、報銷、報增的一系列環節中，建立設備采購、資產報增、財務報銷一體化系統，免去科研人員在系統與系統之間反復填寫信息、報送材料。實現與合同系統的對接，減少紙質附件的傳遞。從提高報銷效率、加快信息化建設角度出發，建議Z大學建設集中化的報銷平臺。

對于一些具有較強時效性要求的費用報銷，例如差旅費，為方便廣大科研人員，可以完善建設差旅平臺，科研人員可直接在該平臺上選購機票和高鐵票，發生的費用即時由學校對公支付，省去了后續收集報銷單據的麻煩，也使報銷業務和科研業務聯系更緊密。

辦公用品屬于公務卡強制消費目錄范圍內，但日常報銷中，科研人員時常忘記使用公務卡進行支付，導致需要補充其他附件，例如支付記錄作為佐證。針對上述情況，高校也可以開發相對應的辦公用品集中采購平臺，簡便報銷手續。高校財務管理部門應進一步推動財務系統的信息化建設，簡化流程，促進業財融合，提高報銷效率。

五、結語

推行“放管服”改革，優化高校科研經費管理，使科研活力充分釋放，是對國家科技戰略號召的響應，也是高校治理體制改革的一個重要課題。進一步促進高校科研經費管理的科學化與規范化，為科研活動創造良好的環境，要把握好“放”與“管”的尺度，構建與科研活動相適應的制度體系和監管體系，更需要引入信息化手段，提升服務質量與服務效率。改革從來來自實踐，并非一蹴而成，對深化科研經費管理“放管服”對策的探索，也是一個長時間持續的過程。高校職能部門只有理順科研活動與財務活動的關系，以科研人員為中心，將“放”“管”“服”工作落細落實，才能充分發揮科研經費的效益。