地方政府數字化轉型深化路徑研究*
——基于貴州省數字政府建設實踐

文/劉童月 安梓琪（中國礦業大學）

一、引言

隨著網絡、區塊鏈等新技術的蓬勃發展,數字政府也越來越成為當前構建“數字中國”體系的關鍵議題。數字政府是指政府信息化、管理網絡化、政務透明化，數字政府建設能夠有效推動決策科學化、公共服務效率化、社會治理民主化及精準化，可以有效防止官員腐敗[1]。《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》中指出：“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。”許多地方政府正在積極開展各有特色的數字化轉型探索，其中，貴州省已在政府數字化建設上取得比較顯著的成績?；诖耍瑢F州省數字政府建設實踐進行深入探析對于各地數字政府建設以及新時代西部大開發創新具有一定的借鑒意義。

二、貴州省數字政府建設取得現有成效

數字治理技術迅速發展。2016年,“云上貴州”政務數據開放平臺應用上線,各市(州)政府數據上云并創新數據共享交換接口服務模式,有效促進數據融合開放;2017年,作為貴州省政務服務網的唯一移動門戶“云上貴州多彩寶”APP上線,借助整合貴州省各項公共服務與民生服務事項,推動了面向公眾的數據共享與應用;2021年,貴州省統一移動辦公平臺“貴政通”推出,其與貴州省電子政務網結合為全省公務員打造一體化協同辦公服務平臺,促進各級政府數據跨層級、跨部門、跨業務互聯互通。此外,貴州省還建立了全國首個省級政府數據匯聚、融合、共享、開放的“云上貴州”平臺,形成“一云統攬”新體系,并且積極應用區塊鏈技術進行數字治理,實現數據變動實時探知、訪問全過程留痕,梳理數據標準,研制發布“一云一網一平臺”標準體系。

新型基礎設施水平提升。截至2020年底，貴州省信息基礎設施排名已經從全國第29位上升至第15位，邁進到全國第二方陣[2]。貴州省2021年度新建2.7萬個5G基站，累計基站數達5.33萬個；新增16.55萬公里光纖長度，累計達157.5萬公里，并且貴陽·貴安國家級互聯網骨干直聯點寬帶截至2021年已達500G，與28個城市相聯[3]。許多重點項目落地貴州，蘋果、華為、騰訊等一批國家級、行業級數據中心落地貴州，華為云貴安數據中心落地貴安新區并正式商用[3]，南方電網新型算力基礎設施將貴州數據中心規劃為三大頂層構架之一。

體制機制進一步優化。貴州省成立省長任組長、以各地政府一把手為主要成員的領導小組,并成立了貴州省大數據發展管理局,形成了統籌聯動的工作推進機制,并形成有領導小組、政府機構、技術隊伍、平臺企業、研究智庫的管理機制。省政府、市政府、貴安新區管委會重要責任人協調本體系、本區域內的大數據發展各項工作,承擔主體責任,在各市州實行“云長負責制”,全面推動“七朵云”的建設。貴州省建設塊數據指揮調度工作體系,健全省內塊數據指揮調度中心工作機制,促進“條塊結合”體系建設。與此同時,貴州省還制定并落實了《關于實施大數據戰略行動建設國家大數據綜合試驗區的意見》等“1+8”文件精神,實現“344533”的發展思路,繪制了大數據發展規劃藍圖,明確頂層設計。

數字政府數據服務能力提高。貴州省健全公共服務平臺,探索“一號一網一窗口”的公共服務模式,進行“全省通辦、一次辦成”的改革,讓數據多跑腿,人民群眾少跑腿;構建了健康貴州云服務與居民健康“一卡通”、教育資源云服務、智慧旅游“一站式”的服務平臺,為居民實現醫療、教育、交通、社會保障等多種民生服務。并且,貴州省建設精準扶貧云,豐富扶貧數據資源庫,推進扶貧數據資源共享,推進貴州精準扶貧并為全國提供范例。除此之外,貴州省實施“萬企融合”行動與“千企改造”計劃,推進“互聯網+”現代農業專項行動計劃,依托“數博會”汲取國際數字政府與大數據發展建設先進經驗,推動產業與政府數字化轉型。

三、貴州省數字政府建設現存問題分析

貴州省數字政府建設取得了一定成效，但仍存在很多問題。

（一）信息孤島，條塊分割

貴州省內現已形成了完備的大數據管理系統,即“云上貴州”。然而“云上貴州”平臺在各層級、多部門的數據互聯互通、開發利用上存在條塊分割現象，造成信息孤島，致使大數據統籌效率低，應用水平低。

不同層級垂直管理的政務數據為條數據，地市級數據和分平臺為塊數據。在設想上，云上貴州致力于實現“橫向到邊、縱向到底，條塊結合、環環相扣”的系統結構，實現政務數據“聚通用”。但在實際應用過程中，部門各自為政現象頻發或是跨部門協同工作效果差。橫向上，各部門數據難以完全互通，這也是技術水平對于數字政府建設的限制?？v向上，“云上貴州”政務數據平臺至今沒有真正實現四大基礎數據庫等服務公眾范圍廣、實時數據更新速度快、數據數量大的應用系統遷入[4]。因此，貴州省目前面臨著條塊分割、數據孤島問題，阻礙著數字政府建設。

（二）企業壟斷，協同困難

對于地處西南內陸，經濟基礎相對薄弱的貴州來說，大數據企業是稀缺的。2016年，中國第一個國家級互聯網綜合實驗區得到多個部委發函批準，國家大數據（貴州）綜合試驗區建立。2018年，經貴州省政府批準，云上貴州大數據（集團）有限公司成立。作為一家省屬國有企業，它建設、維護了云上貴州系統平臺，承擔起全省政府信息整合儲存和國家大數據（貴州）綜合試驗區建設的任務。然而，云上貴州公司受到政府支持，作為貴州省大數據龍頭企業，占有大部分市場，使得中小大數據企業生存空間及用戶市場遭受擠壓，出現企業規模效應，即強者愈強現象，中小企業更多只能依附于頭部企業[5]，難以形成多元化、全流程的市場，大數據產業生態鏈不健全[6]，造成對政府數據價值挖掘利用層面的企業協同困難；中小企業力量薄弱，也不利于省內數字經濟發展。

（三）人才缺乏，結構失衡

據有關數據表明，截至2021年，中國大數據從業人員僅有30萬左右，但在未來3—5年至少180萬左右的大數據人才才能滿足中國發展需要。另外，由于大數據相關行業人才的標準也在不斷變動，許多大數據人才跟不上時代前進的步伐。而僅在2016年到2019年期間，貴州對于大數據人才需求量每年增加了160%。貴州省對大數據相關人才需求缺口大，再加上多山地、無平原的地勢條件，深處內陸、“三不沿”的地理環境，經濟發展受到嚴重制約，吸引和留住大數據人才的競爭力落后于其他地區。在人才結構上，貴州省的創新資源相對薄弱，人才結構失衡，不足以支撐“十四五”期間新一階段的大數據發展戰略，需引進更多的創新型、復合型、技術領軍型等高層次人才[8]。

政策的制定和執行往往受到政府領導者個人意志的制約。因此，負責大數據戰略工作的政府官員對于數字政府的認識水平和大數據素養也影響著大數據戰略的落實和進一步推進。部分政府官員的數據互聯互通、信息統籌協同的思維尚未完全建立，頂層設計層面的人才空缺也亟待補充，規劃有待健全。

（四）需求缺乏，利用不足

在數據利用上，基層群眾對于政府數據公開缺乏認識與需求，公開數據利用程度低。貴州省政府數據開放平臺中，有22個主題，劃分九個場景，共13874條數據，其中訪問量最高的“全省戶籍人口”僅有6271次，1705條數據無人問津。

數據的方向和終點是利用。然而普通群眾與政府原始數據直接關聯度不高，個體既不具備開放利用的能力，也沒有主動利用的動力，往往是數據被開發出來后才在群眾中使用，如便民服務App查詢、交費、掛號等常規操作[5]。群眾的需求僅在一定程度上推動政府數據開放利用與數據價值挖掘，其并未形成上下協同的合力。

四、地方數字政府建設深化路徑

只有解決上述政府數字化轉型過程中的困境，才能進一步推進大數據戰略，深化地方數字政府建設。根據貴州省的經驗和問題，本文針對全國政府數字化轉型提出以下五點建議。

（一）加強頂層設計與政策支持

頂層設計是指從上到下的系統戰略布局，對于地方政府而言，“最高層次”即指省級政府，對于數字政府建設而言，則指在數字政府建設方面省級政府的政策安排與戰略規劃[7]。一方面，加大政策支持力度，提高施政重視程度。官員們需要全面掌握數字政府具體定義，并分析各個階段的政策發展重點；高度認可了政府數字化變革的戰略價值，并肯定了它對增加民眾獲得感、提高國家綜合國力和全球競爭力的重要性；深刻認識轉型要求，認識到在日常工作中如何實現轉型。只有思想認識提高了，才能精準施政，加強頂層設計。

另一方面，加強對大數據企業成長的支持。貴州省扶持云上貴州大數據產業發展有限公司，打造省內大數據龍頭企業，發展數字經濟。貴陽貴安成為全世界超大型數據中心數量最多的地區之一，數字經濟占比達34%、增速連續6年占據全國第一[8]?？梢?，貴州省的探索取得了一定成效，建設企業的方式給全國提供了新經驗。綜合貴州省中小企業力量薄弱的問題來看，地方政府應該扶持龍頭企業，同時幫助中小企業開辟市場，以期形成完整的大數據產業生態鏈。

（二）健全數字政府建設法律法規

數字政府建設需要法律法規的規范和保障。目前數字政府法律體系以行政法規為主，還遠遠不能滿足數字政府建設的需要。自2016年起，貴州省和貴陽市政府相繼制定了《貴州省大數據發展應用促進條例》《貴州省大數據安全保障條例》等和《貴陽市政府數據共享開放條例》《貴陽市大數據安全管理條例》等地方性法規。截至目前，仍舊在進行新的立法調研準備工作。

對于政府數據“匯聚、融通、應用”中的各個環節，法律法規可以規范數據質量，保障數據真實性、完整性；可以規范各個平臺統一標準，保障平臺間數據互通，提升利用率，避免數據壁壘；還可以規范國家秘密、商業機密和個人隱私等涉密信息的使用，保護信息安全。因此各地區政府應當汲取貴州經驗，積極推進立法。

（三）加強利用激發群眾需求

近年來，群眾對于大數據應用的感受逐漸增強。尤其是新冠肺炎疫情暴發后，大數據技術實體化為健康碼、行程碼參與新冠疫情精準防控，大數據就這樣走入了大眾視野。政府數字化轉型也應該依靠群眾力量。政府應進一步加強大數據應用宣傳，同時推廣大數據在群眾日常生活中的實際應用，如手續辦理部門信息共享、線上預約掛號和用戶數據聯網等可以壓縮等候時間、減少攜帶材料的辦事流程，使群眾真正感受到生活“上云”，意識到大數據在個人生活中的廣泛存在和積極作用，才能激發更多使用需求，才能產生來自人民群眾的強大發展沖動，進而促進來自底層的力量與頂層設計形成合力。上有一只手，下有一只手，共同推進政府數字化轉型和大數據戰略的進一步深化。

（四）完善大數據人才支撐體系

首先，加大人才培養力度，政府與本地高等院校合作培養人才，推進高等院校專業設置與培養方案順應政府數字化轉型需求和時代潮流。定期對政府工作人員、政府干部開展大數據教育培訓工作，培養一批有數據思維的干部人員隊伍。其次，支持人才引進，政府部門應完善人才引進相關政策，適當放低數字人才的準入門檻，為人才引進來留下充足空間。加強與科研院校、工會組織、廠商企業的協調互動，通過擔任外聘專家、提供兼職崗位等方式降低政府雇傭與轉換成本，提升政府工作人員與數字技術的耦合性[9]。最后，提升大數據人才的待遇福利，讓人才能留下能發展，具體可對薪資待遇、住房保障、子女教育等方面進行完善。建設人才服務中心，為其提供政策咨詢、政策落實監督、人才引進跟蹤服務等一站式保障[6]。

（五）提升數字政府建設技術能力

首先,通過升級數據采集技術,升級相關移動設備、爬蟲技術、運算能力使得數據分析更加精準。開發應用ICT技術，推進核心元器件、集成電路等環節實現突破，提升自然語言處理、模型構建、海量技術處理等技術工具與分析方法[10]。其次，推進數據融合，統一接口標準與數據格式，構建數據信息共享平臺，讓其他政府部門、公眾及時獲取數據。建設全國性大數據交易中心，促進政府非涉密數據無償向市場開放，企業、社會數據有償規范流轉利用[5]。同時，應用區塊鏈等技術極大保障數據安全，建設數據安全保密體系，培育國產數據安全產業，推動應用國產芯片與云平臺。最后，推進數據創新應用，利用多方數據建設決策數據平臺，推進政府決策科學化，建設政府公共服務平臺以及數據公開平臺，推進數據的民用和商用。