關于片區開發建設投融資的相關探討

文/龐亞茜（山西省太忻經濟一體化發展投資集團有限公司）

在當前社會發展中，片區開發作為一種社會經濟現象，是國家或者地區吸引外部因素、促進自身發展所形成的具有特殊性、靈活性特征的一種經濟政策。隨著城市經濟發展水平全面提升，城市區域開發建設面臨諸多考驗與挑戰，并且在投融資方面有著嚴格標準。在城市片區開發實際過程中，因投資金額大、施工周期長等因素，項目管理經常會出現投融資方案不合理的現象，嚴重影響城市片區資源開發及利用效果，同時也影響了城市的穩定運行以及可持續發展需求。因此，在新形勢下，需要確定片區開發建設重點，審視當前投融資模式中的優勢和不足，結合國家相關政策，做好片區開發建設投融資管理工作，保證將片區開發建設落實到位，提高開發效益和質量，給城市區域開發建設發展提供良好的條件。

一、片區開發建設投融資管理的意義

城市片區開發建設工作，從其基礎要求來區分，主要是區域系統規劃編制內容，然后利用標準管控流程，完成該區域的運營管理、投融資管理、區域招商管理等工作。若從投資建設的角度來分析，片區開發建設工作主要涉及了土地整理、基礎設施建設這兩項內容。做好片區開發建設工作，要結合城市發展規劃來落實相應工作，順應城市現代化發展規劃，結合片區開發投融資要求，選擇合適的可行性方案，以此來充分發揮片區資源優勢，從而達到實現區域經濟可持續發展的目標。

二、片區開發建設投融資模式

（一）PPP模式

PPP模式作為一種具有融資和管理功能的合作模式，不僅可以有效解決現階段區域發展中的融資困難問題，化解地方債務危機，而且可以有效調動社會資本的積極性。同時，PPP模式在該地區發展中的引入也為社會資本帶來了新的投資機會。2017年2月，我國第一份關于各開發區的總體指導文件《關于推進開發區改革創新發展的若干意見》對做好新形勢下開發區工作進行了全面部署。文件首次提出“引導社會資本參與開發區建設，探索開發區多元化經營模式”，鼓勵以PPP模式建設開發區公共服務和基礎設施項目，鼓勵社會資本投資現有開發區特色產業園區的建設和運營。在實際中，政府部門和社會資本之間需要承擔對應的職責，在利益共享、風險共擔的環節中，構建和諧、平等的關系。隨著PPP模式的出現，改善了政府部門和社會資本之間的關系，創建了兩者共同發展的新格局。通過PPP模式，成立平臺公司，按照協議要求進行社會公共產品或者服務開發、運營及管理，根據國家相關要求，采用PPP模式的片區開發建設項目，在政府和社會資本合作下，確定合作期限，通常不得小于10年[1]。這種模式不適用于使用壽命和周期短的開發建設項目。

（二）BT投融資模式

BT模式(Build-Transfer）建設-移交。與PPP模式相比，這兩種模式有一定的相似性，都是政府部門與企業的合作模式。在實際開發建設中，BT模式下的區域開發建設項目，都是非經營性基礎項目，并非房地產商業項目。項目開發建設的重點是企業的施工總承包和管理。項目開發建設完成后，政府部門將根據前期與企業簽訂的投資建設計劃回購基礎項目。與財政投資模式相比，BT模式主要由企業投資和融資，這種模式可以有效緩解政府部門的財政壓力，企業負責該區域的開發建設，并嚴格按照約定的時間要求完成項目。同時，由于項目開發建設由企業負責，可以有效提升該地區的開發建設水平，保證項目的順利完成。BT模式的不足主要體現在回購時間相對較短，政府部門將面臨回購資金的問題。基于此，BT模式僅適用于公租房或公路建設項目。政府部門在選擇投融資模式的過程中，應重點分析項目屬性、特點和政府資金[2]。

（三）投資人+EPC模式

“投資人+EPC”模式是通過把社會資本引入到片區開發建設中，成立項目公司，由項目公司實現片區開發建設項目的投融資、建設管理以及資金維護。并且，項目公司通常以承包商身份開展項目設計、材料采購、施工建設、合同約定等工作，對項目進行整體管理。在使用“投資人+EPC”模式過程中伴隨一些風險，如果地方國有企業在該地區開展開發項目，同時會出現兩種情況：（1）項目本身的收入（包括政府合法合規的財政支持）不足以支付項目的債務本金和利息；（2）地方國有企業的綜合收益不足以支付債務的本金和利息（目前，大多數地方國有企業是平臺公司，這種狀況很常見）。從透徹的角度來看，地方國有企業未來的償債必然依賴財政資金，因此本項目可能被認定為“以企業債務形成政府隱性債務”。在片區開發建設過程中，應包括滿足數量和規模要求的經營性項目和準經營性項目，在項目回報體系建設中，不包含政府部門承諾的保底收益。

（四）ABO模式

ABO模式是指授權(Authorize)-建設(Build)——運營(Operate)模式。政府授權單位履行業主職責，根據合同提供所需的公共物品和服務，政府履行規則制定、績效評估等職責，同時支付授權運營費用。在ABO模式下，在確定項目業主（社會資本方）時，可以通過公開招標和其他政府采購程序，也可能是同級政府直接授權確定項目業主，無須任何采購程序（例如，2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與北京市投資公司正式簽署了《北京市軌道交通授權運營協議》，提出了ABO模式，即北京市政府授權北京市投資公司履行北京市軌道交通所有人的職責，北京投資公司負責根據授權整合各類市場主體資源）。因此，ABO模式確定的合作伙伴不一定要經過競爭性采購流程。與PPP模式相比，ABO模式不需要必要的識別和論證程序以及必要的早期采購程序。

三、片區開發建設投融資存在的問題

（一）片區開發內容不明確

從法律屬性來看，片區開發屬于使用國有資金的企業投資項目，而不是使用財政資金的政府投資項目。在項目實施過程中，項目的立項、土地使用權和相關資產所有權均以城市投資或項目公司的名義進行，財政不出資，也不需要向項目公司注資，因此不具有政府投資的性質。雖然片區開發的一些公益項目最終使用財政資金作為項目的付款來源，但它們應該在合規使用范圍內，并且仍然屬于企業投資性質。在片區開發建設過程中，雖然相關部門已經對片區開發建設內各個地區的地質環境、水文條件等進行了勘察，但是在片區開發建設投融資環節中，在內容界定方面缺少明確性[3]。例如，在某片區開發建設中，因為該項目開發地質條件比較復雜，在項目前期準備過程中，因為地方政府部門和社會資本方等工作人員只是對項目開發技術進行分析，缺少對項目整體開發流程的規劃和設計，使得項目在實際開發建設中可能會產生資金投放量不足的問題，給片區開發建設發展帶來一定影響。

（二）投融資模式選擇不合理

在使用政府授權經營的ABO模式過程中，如果應用不當，很容易引發新的隱性債務風險。現階段，片區開發基本上是政府通過競爭程序將該區域的投資、開發和建設權（也稱為“特許經營權”）授予當地國有企業，并將在整個區域內作為項目主體，實施“投資、建設和運營”活動。當然，在法律合規的前提下，實施主體也可以采取與其他社會資本合作發展的模式。然而，在項目實施過程中，由于片區內的一些項目是公益性項目，如果采用市場化融資模式，很容易觸及隱性債務的“紅線”。這是此類項目的一個獨特特點，在實踐中應予以高度重視。

（三）片區開發項目投融資實施難度高

片區開發項目具有投資額大、子項目類型多、建設周期長、涉及部門多、專業涉及廣、實際操作困難等特點。例如，據統計調查，通過招標完成的片區開發項目平均投資額超過100億元；建設期大多在5-7年以上，有的甚至長達10年；至少有五個子項目，甚至有20個子項目。此外，每個區域開發項目涉及工業、投融資、工程、成本、金融、法律、稅務、規劃、土地、環境保護等多個專業領域，需要更系統的專業知識和實踐經驗。而實施過程涉及發展改革、金融、資產監管、住房建設、審計、國有資產、環保、交通、水利等多個職能部門的監督或參與，實施難度大。

四、加強片區開發建設投融資的相關對策

（一）制定可行性的投融資規劃方案

在片區開發建設過程中，要想提高片區開發建設的可行性，應結合現場實際情況，科學構建片區開發建設投融資計劃，具體從以下幾個方面進行：第一，結合項目實際情況和建設特點，科學規劃片區開發建設投融資范疇，也就是根據項目所在區域經濟發展水平，明確投融資范疇，對片區開發建設項目開發模式、開發流程、開發內容有所了解，要求社會資本在政府部門的科學引導下，創新片區開發建設投融資模式。第二，通過從社會資本統籌的項目資金，減少財政資金投放，讓片區開發建設項目能夠在約定時間內按時按量完成。第三，在完成片區開發建設投融資方案制定工作以后，需要將其落實到位，在市場中創建良好的經濟社會發展環境。

（二）確定合理的項目合作期限

通常情況下，給合作期限確定帶來影響的因素有項目投資規模、土地審批和征地拆遷時間、土地出讓規模、投融資時機和資本投資峰值、政府財政能力、政府投融資的合理合規性、社會資本方投資收益的回收期和特許經營服務費的支付安排等。一般來說，片區開發項目的合作期為5至10年或20年，最長的特許經營期為30年。其中，根據項目總投資，建設期一般確定為3-7年，一般不會超過8年，也可以根據資本平衡和行業發展需要適當擴展。在地方政府和城市投資公司的發展戰略以及城市經濟快速發展的要求下，考慮到區域發展模式需要的土地出讓金、房地產和產業發展三大支柱的相互支持，基礎設施建設與土地價值提升合作的關鍵窗口期通常為3至5年。經過10多年的合作，城市發展將進入穩定運行期，城市的綜合運營、蓬勃發展的人氣和產業集聚將會增加經濟收益，促進地方經濟的穩定發展。

（三）制定資金使用計劃

在片區開發建設中，需要根據項目具體情況，制定詳細的資金使用計劃，通過對資金科學規劃和安排，提高資金使用效率。一般情況下，在制定資金使用計劃過程中，如果把建設資金應用在公益性強的項目中，應將公益性項目建設價值全面發揮，通過對項目建設資金的使用、運營及流動情況的規劃，展現出項目經濟效益和社會效益[4]。在實際操作中，要求項目的投資建設進度與拆遷計劃、土地出讓計劃相匹配，實現控制項目的投資峰值，減少資金占用，控制投資成本的目的。

（四）優化片區投融資規劃措施

在片區開發建設過程中，投入了諸多人力和物力，回報周期長，要想防止在片區開發建設中發生資金使用不規范、設計不合理等狀況，應優化片區開發建設投融資規劃措施。

第一，在片區開發建設中，投融資主體以城投公司和社會資本為主，在項目開發中，可能會發生實際開發價格和計劃開發價格不符的狀況，為了減少該問題出現，應把投融資當作項目開發重點，通過地方政府部門的全面支持，確保片區開發建設工作有序進行，推動區域經濟的穩定發展[5]。第二，政府部門在進行片區開發建設過程中，應發揮自身優勢，建立與社會資本公平、合理的對話關系，防止出現不滿足片區開發建設要求的投融資模式，增強片區開發建設的綜合競爭實力。

（五）完善土地資源開發體系

結合片區開發建設投融資要求和特點，在片區開發建設過程中，應把土地資源開發作為重點，結合資金使用要求，開展融資工作，確保土地資源得到充分開發，給片區開發建設提供支持。但是，因為片區開發建設自身比較復雜，在實際開發建設中，容易受到區域經濟、市場環境等因素影響。在片區開發建設過程中，需要把房地產項目開發作為重點，通過對項目總體規劃目標的建立，確定土地出讓要求，對土地價格綜合評價，更好地滿足土地資源使用要求，展現出土地使用價值，為片區開發建設投融資及行業發展奠定基礎，防止在片區開發建設中出現不合理的問題。

（六）正確選擇項目運作模式及投融資模式

片區開發項目中包含大量拆遷安置、基礎設施等工程建設項目，項目投融資需求大。因此，如何規劃項目的運營模式、投融資方式和路徑，確保項目開發建設資金的需求，是項目實施的重點。根據《中華人民共和國預算法》《政府投資條例》《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》等財政預算管理文件，對地方政府融資和舉債進行管理，根據PPP、專項債務等法律法規的規定和要求，以及相關政策文件的規定和要求，目前區域開發的投融資模式主要包括政府授權ABO、特許經營投資者+EPC模式，以及根據財政能力和各種政策資金，具體子項目的政策組合[6]。因此，根據法律法規選擇項目的運營模式非常重要。

在實踐中，片區開發項目常見的運營模式和交易結構有ABO模式和投資者+EPC相結合，即政府授權城市投資公司啟動片區開發項目，城市投資公司公開選擇投資者成立合資項目公司進行投資，根據法律法規進行片區開發項目的建設與運行。

五、結束語

總而言之，在當前社會經濟快速發展過程中，在片區開發建設中，應該把資源整合、項目管理、項目規劃當作工作重點，結合以往的片區開發建設經驗和案例，制定滿足當地經濟發展要求的片區開發建設方案，保證片區開發建設的可行性和有效性，給區域經濟建設發展提供支持。此外，在片區開發建設中，需要得到充足資金支持。

在項目投融資環節中，應改變以往的投融資方式，通過對投融資模式的確定，整合與調配各項資源，加強土地資源開發，保證各項工作的順利落實，更好地滿足區域經濟發展要求，帶動當地經濟的穩定發展。