美韓防衛(wèi)費分擔(dān)談判：不對稱同盟內(nèi)的以小博大

李 家 成

防衛(wèi)費分擔(dān)金是指駐韓美軍駐扎費用中由韓國承擔(dān)的負擔(dān)金。1966年，美韓簽署的《駐韓美軍地位協(xié)定》規(guī)定，韓方向美方免費提供土地及附屬設(shè)施等不動產(chǎn)，美方承擔(dān)部隊在韓駐扎所需經(jīng)費。從1991年開始，韓美兩國根據(jù)《駐韓美軍地位協(xié)定》，定期就韓國對駐韓美軍的出資問題進行協(xié)商，且通常以多年為單位進行協(xié)商。歷次的美韓防衛(wèi)費分擔(dān)談判由于兩國意見分歧很大、立場尖銳對立，總是需要經(jīng)過多輪談判。迄今為止，雙方共簽署11份《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》(TheresolutionofSpecialMeasuresAgreement,SMA)。本文旨在梳理新一輪美韓防衛(wèi)費分擔(dān)談判過程，指出談判過程呈現(xiàn)出從特朗普時期的爭吵到拜登時期的共鳴，解析美韓防衛(wèi)費協(xié)定達成的動因，并總結(jié)了美韓官民對防衛(wèi)費協(xié)定的錯位評價。

一、難以彌合的鴻溝：特朗普時期美韓防衛(wèi)費談判

為了降低霸權(quán)護持成本，特朗普政府將自己的盟友視為“商業(yè)對象”，對韓國“獅子大開口”，索要“保護費”。奉行“美國優(yōu)先”的特朗普政府毫不顧及盟友的“自尊”，認為2.85萬名駐韓美軍是防止朝鮮侵犯韓國的關(guān)鍵威懾力量，韓國在安全上“免費搭便車”。這曾一度引發(fā)韓國的強烈不滿和美韓同盟的不信任，成為談判達成協(xié)議的絆腳石。面對美國的漫天要價，韓國無法忍痛“割肉”。

首先，在防衛(wèi)費分擔(dān)項目上，特朗普政府堅持要求新增“作戰(zhàn)支援”項目。在2017年朝鮮進行一次核試驗和三次遠程彈道導(dǎo)彈試射后，2017年下半年至2018年特朗普政府加強韓美聯(lián)合演習(xí)，強化對朝軍事施壓，在韓國部署“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)，派出核動力航空母艦、核動力潛艇、B-1B戰(zhàn)略轟炸機、B-2隱形戰(zhàn)略轟炸機、F-35隱形戰(zhàn)斗機等戰(zhàn)略武器到朝鮮半島及其周邊活動。這些武器的運營成本高昂，導(dǎo)致駐韓美軍對朝鮮半島域外戰(zhàn)略資產(chǎn)的管理維護費用大幅增加。對此，特朗普政府堅持要求韓方在現(xiàn)有的三種SMA類別(1)1991年，韓美簽署的第一份《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》規(guī)定，美軍部隊駐扎費用的一部分轉(zhuǎn)由韓方承擔(dān)，主要包括駐韓美軍韓籍雇員勞務(wù)費、美軍基地建設(shè)費用、軍需后勤費用等。之外增加分擔(dān)“作戰(zhàn)支援”等新的財政支持類別，包括美軍在韓國部署戰(zhàn)略武器費用、美軍本土裝備在韓國循環(huán)部署費用、美韓聯(lián)合演習(xí)費用、強化駐韓美軍力量相關(guān)費用等。(2)Hwang Joonkook,“The United States and South Korea Are Unprepared for Real Burden-Sharing Negotiations”，Council on Foreign Relations,March 10,2020,https://www.cfr.org/blog/united-states-and-south-korea-are-unprepared-real-burden-sharing-negotiations.韓國認為，防衛(wèi)費是駐韓美軍駐扎朝鮮半島所需的經(jīng)費。(3)《韓國防部：軍費分擔(dān)談判美方未談域外戰(zhàn)略資產(chǎn)經(jīng)費》，韓聯(lián)社首爾2021年3月10日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310005700881。《防衛(wèi)費分擔(dān)協(xié)定》的宗旨是向駐韓美軍提供穩(wěn)定的駐扎環(huán)境。韓國的底線是，如果新類別與韓國的防御適當(dāng)相關(guān)，它愿意接受“合理的”費用分擔(dān)。但是，駐韓美軍的人力費用、美軍戰(zhàn)略武器的朝鮮半島循環(huán)部署，以及與韓國防御沒有直接關(guān)聯(lián)的域外作戰(zhàn)費用，都不屬于防衛(wèi)費分擔(dān)談判議題內(nèi)容。韓國國防部此前曾多次重申“薩德”的部署、運營及維護費用需由美國承擔(dān)。韓國政府則提供土地、公路及基礎(chǔ)設(shè)施等。韓國國防部稱如美方希望從防衛(wèi)費分擔(dān)金中撥款用于維護“薩德”系統(tǒng)，可在已達成協(xié)議的防衛(wèi)費分擔(dān)金總額范圍內(nèi)根據(jù)各項目規(guī)定使用。(4)《韓國防部：“薩德”維護費可從防衛(wèi)費分擔(dān)金中支出》，韓聯(lián)社首爾2018年4月13日，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20180413005500881。

其次，在防衛(wèi)費的分擔(dān)數(shù)額上，特朗普政府一直要求韓國大幅增加分擔(dān)額，甚至一度要求韓國全額提供駐韓美軍的軍費。特朗普先是公開要求韓國未來5年每年支付16億美元，即80億美元。(5)“Korea,US set to hold 10th round of defense cost talks”,Yonhap,Dec.11,2018,http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20181211000119.后來，美國要求韓國將分擔(dān)金額提高到2019年(8.7億美元)的5倍多，“上調(diào)到50億美元”(約合5.6萬億韓元)的防衛(wèi)費。(6)這個要價可從美國國防部向國會提交的2020財年預(yù)算資料中找到答案。美國2020財年(2019年10月1日至2020年9月30日)的駐韓美軍預(yù)算規(guī)模共計44.642億美元，四舍五入約為45億美元。在此基礎(chǔ)上，附加5億美元的2.85萬駐韓美軍薪水和執(zhí)行高難度任務(wù)津貼等各種補貼費用，便構(gòu)成了特朗普提出的50億美元金額。對于50億美元的史無前例的要求，特朗普的態(tài)度十分堅決，甚至讓美國的談判人員都感到抱歉。但是，韓方?jīng)]有接受特朗普這一荒唐的要求。韓國認為，美國提出的要求脫離常識。韓方分擔(dān)額已相當(dāng)大，在同盟管理上投入巨額費用，對駐韓美軍提供的直接和間接經(jīng)費也不少，且除了防務(wù)費，韓方在各種安保問題上做出了不少貢獻。僅2018年一年，韓國就捐贈了9 600億韓元(合8.59億美元)。(7)“Korea,US set to hold 10th round of defense cost talks”,Yonhap,Dec.11,2018,http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20181211000119.盡管如此，韓國卻被美國視為安全上無票乘車的國家。這讓韓國倍感神傷。韓國國民對此甚為不滿，譴責(zé)美國分擔(dān)防衛(wèi)費用的做法，高舉寫有“要求美軍支援金增加5倍的哈里斯離開這片土地”的橫幅進行示威。(8)《就像特別助理所說的“美大使館內(nèi)示威才會改變美國”那樣嗎？》，《朝鮮日報》，2019年10月19日，https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2019/10/18/2019101803019.html。后來，美國改口要價40億美元，但韓方認為這一金額也太過高昂，并提出10%的上調(diào)比例上限。(9)《韓美第7輪防衛(wèi)費分擔(dān)談判無果而終》，韓聯(lián)社首爾2020年3月20日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200320000400881。

此外，在防衛(wèi)費的有效期限上，特朗普還提議將協(xié)定有效期由5年縮減為1年，利用年度談判要求韓國大幅增加國防撥款。韓國認為協(xié)定一直是5年一簽，改為1年一簽不合常規(guī)，也不利于韓國的國家利益。

雖然美韓希望在2018年年內(nèi)妥善解決防衛(wèi)費分擔(dān)問題,但在韓國的堅持下，兩國最終于2019年2月達成妥協(xié)，簽署了第10期《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》。韓國同意支付1.038 9萬億韓元(約合8.7億美元)，比前一年增加8.2%，有效期為1年。此后，美韓圍繞第11期《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》展開艱苦談判。

2020年3月，韓美曾就防衛(wèi)費分擔(dān)達成臨時協(xié)議，即韓方在2019年基礎(chǔ)上上調(diào)13.6%，此后再適用國防費增加率，5年后提高到13億美元。但是，該臨時協(xié)議遠遠低于特朗普的預(yù)期。談判結(jié)束之際，美國談判團隊突然接到特朗普總統(tǒng)的指示，特朗普要求2020年立即提高到13億美元(較2019年增加約50%)，將年增長率固定在7%。但是，韓國政府堅持認為比2019年上調(diào)約13%是其所能接受的最大漲幅。韓國已沒有繼續(xù)讓步的妥協(xié)余地。這是外匯危機之后最高的上調(diào)幅度，韓國不能接受超出常識范圍的大幅度上調(diào)。這一次的防衛(wèi)費分擔(dān)談判差一點上升到兩國領(lǐng)導(dǎo)人直接交鋒的高度。(10)[韓]李侑珍：《文在寅強調(diào)防衛(wèi)費“上調(diào)13%是最佳方案”對美顯強硬》，韓國《中央日報》中文網(wǎng)，2020年4月24日，http://chinese.joins.com/news/articleView.html?idxno=97564。韓國一直拒絕接受固定增長率。該臨時協(xié)議因特朗普的否決和韓國的拒不退讓而告吹。

在韓美防衛(wèi)費分擔(dān)協(xié)商的過程中，美國為使韓國提高防衛(wèi)費分擔(dān)金而不斷施壓，先后使出中斷談判、威脅撤軍、讓韓籍雇員無薪休假等多種強硬手段逼迫韓國讓步。韓美防衛(wèi)費分擔(dān)協(xié)商曾因美國無理取鬧僅進行10分鐘就被迫中止。美國防衛(wèi)費分擔(dān)協(xié)商代表詹姆斯·德哈特表示：“為了給韓國方面重新考慮的時間，他先離開了。”這從側(cè)面證明了美國當(dāng)初的目標，不是為了協(xié)調(diào)和說服韓國的意見，而是想要以中斷協(xié)商的強硬手段馴服韓國。(11)《韓美防衛(wèi)費分擔(dān)協(xié)商受阻》，2019年11月20日，https://blog.naver.com/justiceparty/221713165064。特朗普以削減安全承諾相要挾，甚至打出裁軍牌，再次提出要裁撤駐韓美軍，重新部署包括駐韓美軍在內(nèi)的印太司令部所屬美軍。特朗普的邊緣政策導(dǎo)致美韓之間的零和思維。從2020年4月1日開始，美國以駐韓美軍防衛(wèi)費分擔(dān)談判未達成協(xié)議為由，讓其雇傭的8 500名工人中的約4 000名(大約45%)韓籍雇員進入無薪休假狀態(tài)。(12)《美軍通報韓籍雇員下月起無薪休假》，韓聯(lián)社首爾2020年3月25日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200325003400881。這些人旋即面臨生計危機。美國試圖以韓籍雇員為人質(zhì)，逼迫韓國做出讓步。對此，韓國政府和國會不得不暫時向工人支付工資。6月，韓美兩國最終達成了另一項協(xié)議，即到2020年為止，由韓國政府支付韓國人的人工費，結(jié)束了為期2個月的休假。

面對毫不讓步的美國總統(tǒng)特朗普，韓國總統(tǒng)文在寅堅決對美國說“不”，選擇了堅守原則的強硬立場，不被特朗普總統(tǒng)拿同盟來討價還價和進行威脅的做法所動搖。文在寅表示，在特朗普執(zhí)政的最后幾個月里，他已決定暫停有關(guān)所謂國防費用分擔(dān)協(xié)議的談判。鑒于韓國的經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，韓國愿意付出更多，但特朗普的要求“缺乏合情合理的考量”，違背了兩國關(guān)系的基礎(chǔ)，否定了現(xiàn)有的同盟規(guī)范和價值，甚至損害了同盟的信賴。(13)Choe Sang-Hun,“After Trump ‘Failed’，South Korean Leader Hopes Biden Can Salvage Nuclear Deal”，The New York Times,April 21,2021,https://www.nytimes.com/2021/04/21/world/asia/biden-north-korea-nuclear-deal-president-moon.html.可見，文在寅認為特朗普索要的軍費嚴重“超額”。韓國政府絕對不能被美國屈辱而不正當(dāng)?shù)囊鬆恐亲幼摺ｍn國認為，駐韓美軍駐扎于此并非美國給予韓國的恩惠。駐韓美軍雖然對韓國的安保做出了一定貢獻，但也不能忽視駐韓美軍的存在給美國帶來的政治、軍事利益。韓美兩國間均衡的防衛(wèi)費分擔(dān)金才是符合常識的。(14)《韓美防衛(wèi)費分擔(dān)協(xié)商受阻》，2019年11月20日，https://blog.naver.com/justiceparty/221713165064。

特朗普執(zhí)政期間，韓美防衛(wèi)費用分擔(dān)協(xié)商齟齬不斷，談判艱難程度超過以往任何時候。從2019年9月開始，為簽署第11份《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》，美韓進行的談判多達9輪，耗時一年半，長期處于僵局狀態(tài)，韓國一直未能妥協(xié)。這導(dǎo)致韓美兩國之間的誤會和不信任越來越大。特朗普政府頑固堅持過分漲價的無理要求，力圖從韓國榨取巨額軍費，這只能有害于韓美同盟關(guān)系，惡化兩國民間感情，刺激韓國國內(nèi)的反美情緒，損害美國在韓國的形象和聲譽，并助長韓國的親朝鮮、親中國力量，這對于正在艱難維持強大美韓同盟關(guān)系的韓國保守派來說是一場噩夢，甚至美韓同盟可能正在經(jīng)歷“腦死亡”。

二、迅速達成的協(xié)議：拜登時期美韓防衛(wèi)費談判

美韓防衛(wèi)費分擔(dān)談判陷入僵局，淪為同盟關(guān)系中的代表性絆腳石。在美國政權(quán)交替后，該談判柳暗花明，為韓美同盟關(guān)系重生創(chuàng)造了契機。拜登政府上臺后迅速重啟陷入僵局的談判，以恢復(fù)美韓同盟的互惠包容，從而為拜登時代的韓美關(guān)系打下一個良好的開局。

早在2020年3月，當(dāng)時尚是美國民主黨總統(tǒng)候選人的拜登在《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表了名為《為何美國必須再次領(lǐng)導(dǎo)世界：拯救特朗普后的美國外交》的文章。拜登在文中指出，聯(lián)盟不僅僅是金錢；美國的承諾是神圣的，不是交易性的。(15)Joseph R.Biden,Jr,“Why America Must Lead Again-Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump”，F(xiàn)oreign Affairs,Vol.99,No.2(2020),pp.64-76.隨后，拜登在韓聯(lián)社發(fā)表題為《走向更加美好未來的希望》的署名文章。他表示“作為總統(tǒng)，我將與韓國站在一起，加強美韓同盟以維護東亞及其他地區(qū)的和平，而不是用不計后果的撤兵威脅來敲詐韓國”。(16)“Special contribution by U.S.Democratic presidential candidate Joe Biden”,Yonhap News Agency,October 30,2020,https://en.yna.co.kr/view/AEN20201030000500325.可見，與美國前總統(tǒng)特朗普主張的“金錢交易關(guān)系”不同，美國現(xiàn)任總統(tǒng)拜登把“修復(fù)受損的同盟關(guān)系以恢復(fù)美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位”看作首要任務(wù)，向韓國釋放出“不會壓榨盟友”的信息。拜登這一發(fā)言讓韓國吃下了一顆定心丸。拜登政府上臺46天后就打破了兩國談判的僵持局面，談判迅速取得進展，達成了第11次《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》，邁出了韓美同盟正常化的第一步。(17)[韓]黃俊范：《在特朗普壓迫下曾搖擺不定的韓美防衛(wèi)費談判，拜登上臺46日后得出結(jié)果》，《韓民族日報》中文網(wǎng)，2021年3月9日，http://china.hani.co.kr/arti/international/9432.html。

拜登政府認為，在朝鮮半島繼續(xù)大規(guī)模駐扎美軍，既符合美國的國家利益，又對韓國防衛(wèi)事業(yè)做貢獻，保障了停戰(zhàn)協(xié)定的履行，共同應(yīng)對朝鮮可能的挑戰(zhàn)。為了美軍繼續(xù)駐扎，首先應(yīng)該解決防衛(wèi)費分擔(dān)問題。防衛(wèi)費分擔(dān)金額談判應(yīng)當(dāng)成為修復(fù)韓美同盟、恢復(fù)盟友間互惠關(guān)系的一個契機。美韓雙方應(yīng)重新找回同盟的活力，為未來韓美同盟的可持續(xù)發(fā)展打下堅實的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

為了修復(fù)并強化在特朗普時期受損的美韓同盟關(guān)系，美國不會提出過高要求，美方認為提出過高要求不會有助于加強同盟關(guān)系，此項協(xié)議對雙方都有利，有利于加強盟國之間的協(xié)防態(tài)勢，強化在朝鮮半島與東北亞地區(qū)和平、繁榮中發(fā)揮軸心作用的韓美同盟。

韓國政府堅持認為，13%是韓方所能接受的最大漲幅，美國現(xiàn)政府的立場也與此基本相同。談判在互相尊重和理解的氣氛中加快進行。雙方都面臨嚴峻的財政困難，都希望簽署多年期的協(xié)定。美方提出“有誠意的提額”。

2021年3月7日，韓美防衛(wèi)費分擔(dān)談判韓國首席代表鄭恩甫和美國拜登政府的首席代表唐娜·韋爾頓在華盛頓舉行會談，美韓兩國就第11次《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》達成原則性協(xié)議，在18日舉行外長防長“2+2”會談后草簽。新協(xié)定有效期為2020年至2025年，為期6年。韓美防衛(wèi)費協(xié)定的達成，兌現(xiàn)了拜登競選團隊加強同盟的承諾，取代了“不顧后果地威脅韓國撤走美國駐軍”。此次協(xié)商是在新冠肺炎疫情下時隔1年舉行的面對面協(xié)商。

2020年的韓方防衛(wèi)費分擔(dān)金額為1.038 9萬億韓元(約59.26億元人民幣)，與2019年持平。韓方將支付除去提前向美方支付的勞務(wù)費用、駐韓美軍韓籍雇員生活補助3 144億韓元之外的7 245億韓元。(18)《美國：韓美達成六年期防衛(wèi)費協(xié)定》，韓聯(lián)社華盛頓2021年3月8日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210309000300881。韓國外交部高層官員表示：“特朗普總統(tǒng)當(dāng)時達成協(xié)議的方案是在2020年提高13.6%，此后再適用國防費增加率。但因防衛(wèi)費談判困難，此次凍結(jié)了2020年的防衛(wèi)費，反而在2022年之前節(jié)約了大約3 100億韓元(約17.7億元人民幣)。”(19)《防衛(wèi)費分擔(dān)金4年后將達到1.5萬億韓元》，《朝鮮日報》，2021年3月11日，https://n.news.naver.com/article/023/0003600822。換言之，本應(yīng)從2020年起開始分擔(dān)防衛(wèi)費，延宕至2021年適用新協(xié)定。韓國認為這是韓國取得的進展與成就。

然而，此次《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》是第一次在多年的防衛(wèi)費談判中適用國防預(yù)算上升率，把韓國國防經(jīng)費的增額比率當(dāng)作每年上調(diào)分擔(dān)金額的標準。未來將按照前一年度韓國國防經(jīng)費的增額比率不斷上調(diào)。防衛(wèi)費與國防費聯(lián)動這一規(guī)定無疑有利于美國。

2021年的韓方分擔(dān)金額共1.183 3萬億韓元(約67.7億元人民幣)，同比增加13.9%。韓國分擔(dān)額的增長首次達到了兩位數(shù)。2020年，韓國國防費增幅7.4%，駐韓美軍韓籍雇員勞務(wù)費用增幅6.5%，兩者相加等于13.9%。從2021年起，駐韓美軍韓籍雇員勞務(wù)費用中分擔(dān)金所占比重由此前的75%提高到87%。(20)“Korea to pay U.S.13.9% more this year for SMA”,Korea JoongAng Daily,March 10,2021,https://koreajoongangdaily.joins.com/2021/03/10/national/diplomacy/Special-Measures-Agreement-defense-costsharing-KoreaUS-alliance/20210310172500387.html.上漲率明顯提高，韓國分擔(dān)金總額過高。這是史無前例的。

2021年，韓國國防預(yù)算增長率為5.4%。按照2020年韓國國防部發(fā)布的《2021年至2025年中期國防計劃》，今后5年間的年均國防費增長率將達到6.1%。(21)《21-25國防中期計劃》，2020年10月6日，https://www.mnd.go.kr/common/downLoad.action?siteId=mnd&fileSeq=O_256040。據(jù)此推算，韓國在這一時期分擔(dān)的費用分別為2021年1.183 3萬億韓元(51%)、2022年1.247 1萬億韓元(52%)、2023年1.323 2萬億韓元(55%)、2024年1.403 9萬億韓元(57%)、2025年1.489 6萬億韓元(59%)，在美軍駐軍總費用中所占比例逐漸升高。由于韓國的國防預(yù)算年增加額數(shù)年內(nèi)不會有太大變化，因此，此次協(xié)議可以看作是固定的比率，且沒有為年增長率設(shè)定上限。

2025年的韓國分擔(dān)金額為1.489 6萬億韓元(約85.2億元人民幣)，與2020年特朗普要求韓國在第一年分擔(dān)的金額1.480 8萬億韓元(13億美元)不相上下。考慮到第8份、第9份協(xié)定的增幅不超過4%，此次防衛(wèi)費協(xié)議規(guī)定的上調(diào)比率過高，升幅有所提高。(22)《韓美第11份防衛(wèi)費協(xié)定談判達成最終協(xié)議》，韓聯(lián)社首爾2021年3月10日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310003400881。可見，美韓雙方此次防衛(wèi)費分擔(dān)談判主要的焦點是漲多漲少與漲快漲慢。即便是重視修復(fù)同盟的拜登政府，在談判中也以本國利益為先，與其前任并無大的差別。當(dāng)然，如果只從2020年3月特朗普要求韓國把分擔(dān)金額提高500%導(dǎo)致談判擱淺的情況來看，這份協(xié)議的內(nèi)容確實比較合理。

作為對比，韓美從2007年第7次協(xié)定到第9次協(xié)定都是按照物價上漲率確定防衛(wèi)費分擔(dān)金額的上調(diào)比率，而近年來韓國國內(nèi)消費者物價的上漲率相對較低，2018年為1.5%、2019年為0.4%、2020年為0.5%，遠低于國防經(jīng)費增額比率。(23)《韓美防衛(wèi)費協(xié)議內(nèi)容真的公平合理嗎？》，《韓民族日報》社論，2021年3月11日，http://china.hani.co.kr/arti/opinion/9447.html。雖然外交部表示“這是遵守合理、公平分擔(dān)原則，因為國防經(jīng)費的增額比率相對固定，標準更為合理”，(24)《發(fā)言人例行記者會(4.8)》，韓國外交部，2021年4月8日，https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_4078/view.do?seq=368314。但這一標準卻只是有利于美國，上調(diào)率比過去有大幅增長。

勞務(wù)費在防衛(wèi)費中所占比重最高。新協(xié)定還首次明文規(guī)定，為了保障在駐韓美軍基地工作的韓國勞動者的就業(yè)和生計不受兩國防衛(wèi)費分擔(dān)談判的影響，在防衛(wèi)費協(xié)定過期時可向韓籍雇員支付與前年持平的勞務(wù)費用。如果兩國未能在限期內(nèi)達成協(xié)議，駐韓美軍需按照前一年度的標準向相關(guān)人員支付勞務(wù)費用。此舉意在有效防止出現(xiàn)駐韓美軍的韓籍雇員以防衛(wèi)費協(xié)定為由被強制無薪休假之類的事件重演。(25)《韓美防衛(wèi)費協(xié)議內(nèi)容真的公平合理嗎？》，《韓民族日報》社論，2021年3月11日，http://china.hani.co.kr/arti/opinion/9447.html。韓國國防部表示，駐韓美軍工作的韓籍雇員工資通常在每年4、6、8月支付，但協(xié)定草簽至生效還需2個月左右的時間，由此將出現(xiàn)無薪停職現(xiàn)象。今后將經(jīng)國會協(xié)商，計劃于2021年4月1日提前支付工資。(26)《韓國防部：軍費分擔(dān)談判美方未談域外戰(zhàn)略資產(chǎn)經(jīng)費》，韓聯(lián)社首爾2021年3月10日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310005700881。

綜上所述，第11次《防衛(wèi)費分擔(dān)特別協(xié)定》談成，止住了美韓同盟關(guān)系不斷下滑的勢頭，顯示了拜登政府致力于重振同盟并使之現(xiàn)代化，為加強美韓同盟和聯(lián)合防御態(tài)勢做出了貢獻。

三、互有所需：美韓防衛(wèi)費協(xié)定達成的動因

從1991年簽署第一次分擔(dān)協(xié)定至今，作為強勢一方的美國持續(xù)施壓，不斷向韓方抬高價碼，致使韓國承擔(dān)的防務(wù)費一路上漲。美國獲利更多，韓方退讓更大。

(一)拜登安撫韓國，拉其共同制衡中國

美國從韓國身上不斷“薅羊毛”，致使韓國分擔(dān)的防衛(wèi)費不斷飛漲。特朗普政府唯經(jīng)濟利益馬首是瞻，為了“美國優(yōu)先”而不惜破壞美韓同盟，肆意敲詐韓國。韓國國內(nèi)的反美示威此起彼伏。這引發(fā)了美國對韓國“傾向中國”、疏遠美國的擔(dān)憂。經(jīng)受“特朗普沖擊”的韓國不會像以前那樣信任美國，韓美關(guān)系由此嫌隙叢生。美國國內(nèi)發(fā)生的政權(quán)更迭，成為美韓同盟關(guān)系轉(zhuǎn)危為安的契機。消弭紛爭，鞏固盟友和伙伴的支持，改變“不可靠的衰落大國”印象，扭轉(zhuǎn)美韓同盟關(guān)系進一步冷卻的勢頭，防止小摩擦可能升級為大沖突，阻止韓國滑入中國的軌道，共同制衡中國，成為擺在拜登政府面前迫在眉睫的緊要課題。美韓之間在防衛(wèi)費分擔(dān)問題上的齟齬不斷和拖延不決，讓韓國這個最薄弱的環(huán)節(jié)對美國更加離心離德。拜登政府無法坐視美韓同盟日漸式微，因此急于與韓國達成協(xié)定。

中國的崛起在美韓兩國的戰(zhàn)略重點之間制造了裂痕。美韓同盟正被強大的地緣政治力量撕裂。(27)“Jennifer Lind and Daryl G.Press,Should South Korea build its own nuclear bomb?”,Washington Post,October 7,2021,https://www.washingtonpost.com/outlook/should-south-korea-go-nuclear/2021/10/07/a40bb400-2628-11ec-8d53-67cfb452aa60_story.html.韓國要克服因中美博弈而面臨的朝鮮半島危機。韓國致力于朝鮮半島無核化與和平進程，對朝外交成為首要。中國是朝鮮的主要援助者，在任何與朝鮮的外交努力中可以發(fā)揮關(guān)鍵作用。由于中朝關(guān)系顯著增強，中國在朝鮮半島擁有的影響力增大，韓國借助中國打破南北外交僵局的動力也隨之加強。而拜登政府致力于對華再平衡，聚焦于與中國開展戰(zhàn)略競爭，聯(lián)合盟友共同牽制日漸崛起的中國，敦促民主國家一致對抗中國，確保一個自由開放的印太地區(qū)，捍衛(wèi)二戰(zhàn)后建立的以美國為中心的國際秩序。隨著對抗中國的代價和危險的上升，美國越來越希望其盟友加入這一努力中來。拜登政府上臺后急需拉攏韓國，撲滅由特朗普點燃的熊熊烈火，把焦點從同盟管理問題轉(zhuǎn)移到加強戰(zhàn)略協(xié)作，以使韓國成為美國牽制中國的前哨基地，應(yīng)對共同面臨的地區(qū)安全挑戰(zhàn)。啟動持續(xù)的魅力攻勢，以贏得韓國的好感，拉近美韓關(guān)系，提升美國對重啟美日韓三邊地區(qū)安全協(xié)調(diào)的預(yù)期，同時減少韓國對中國的依賴。

具體到美韓防衛(wèi)費分擔(dān)談判上，拜登政府在鞏固同盟旗號下其實也在奉行“美國優(yōu)先”的路線。韓國承擔(dān)防衛(wèi)費分擔(dān)額度的上漲，且適用于韓國國防法上漲率便是明證。特朗普政府的獅子大開口為拜登政府的對韓要價打下了一個非常好的基礎(chǔ)。拜登政府在特朗普要價基礎(chǔ)上的小步后撤，在韓國看來就是美國對韓國的巨大讓步。這讓韓國在心理上易于接受拜登政府的談判要價。

(二)韓國在堅守底線中維系同盟

作為美國在東北亞地區(qū)的關(guān)鍵盟友，韓國對美國在防衛(wèi)費分擔(dān)問題上施加的重壓感到失望。韓國盡管身為中等強國，但與美國這樣的超級大國相比，還是弱小的一方。雖然韓美實力對比是韓弱美強，但韓國并不囿于這一現(xiàn)實地位而對美唯唯諾諾，反而是極力捍衛(wèi)著自己的自主權(quán)。在防衛(wèi)費分擔(dān)談判齟齬不斷對韓美關(guān)系造成負面影響的背景下，受到美國敲詐的韓國向中國傾斜，借中抗美，以中國為杠桿撬動美國，博取相對有利的戰(zhàn)略地位。

對韓國而言，特朗普猶如“永不滿足的叫價者”。特朗普政府吃準了“韓國安保離不開美國”，追求單邊獲利更多，對韓國予取予求，認為韓國應(yīng)該多出力，多交防衛(wèi)費“天經(jīng)地義”。美方使出“獅子大開口”、“霸王硬上弓”、中斷談判、威脅撤軍等“神經(jīng)壓迫戰(zhàn)”手法，威逼韓方簽訂“城下之盟”。(28)田聿：《從“情保協(xié)”到“防衛(wèi)費”：美韓“血盟”全面示警》，《坦克裝甲車輛·新軍事》2020年第1期，第10頁。韓國雖然一直處于從屬地位，一向“逆來順受”，但這次卻沒有屈服于美國的訛詐，頂住壓力，敢于對美國說“不”。韓國采取拖延戰(zhàn)術(shù)，以拖待變，將防衛(wèi)費分擔(dān)談判從特朗普任期拖入拜登任期，從而為談判僵局制造轉(zhuǎn)機。

當(dāng)然，韓國也顧及駐韓美軍對于韓國國防的重要性和對朝防御的戰(zhàn)略價值。防衛(wèi)費分擔(dān)談判長期久拖不決，會導(dǎo)致韓美同盟關(guān)系受損乃至岌岌可危，從而降低文在寅政府執(zhí)政的合法性。文在寅政府執(zhí)政時提出的課題目標是推動朝鮮半島對話以推動朝核問題的解決、實現(xiàn)戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)移交。而只有盡早達成協(xié)議，韓美才能在朝核或作戰(zhàn)權(quán)轉(zhuǎn)換問題上推進合作。距2022年文在寅卸任所剩時間不多，文在寅政府急需修補韓美同盟關(guān)系，推動這兩項議題取得進展。因此，韓國適度增加防衛(wèi)費分擔(dān)比例，強調(diào)其對同盟的貢獻來尋求折中方案

四、官民錯位：對防衛(wèi)費協(xié)定的不同評價

從特朗普時期的互不相讓、爭吵不休到拜登時期的各退一步、達成協(xié)議，彰顯出美國從高喊“美國優(yōu)先”、要求比較露骨的商人邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)楦吆啊懊擞褏f(xié)調(diào)一致”、實乃笑里藏刀的政客邏輯。但不變的是，美國國家利益至上原則貫穿始終。

韓國外交部認為，美韓兩國按照公平合理分擔(dān)費用的原則正式簽署防衛(wèi)費協(xié)定，填補了一年半的協(xié)定空白，結(jié)束了韓美同盟之間近兩年的爭端，確保駐韓美軍的穩(wěn)定，并進一步鞏固與發(fā)展了韓美同盟關(guān)系，加強了美韓聯(lián)合防衛(wèi)態(tài)勢，強化了朝鮮半島與東北亞的和平繁榮。(29)《韓美就防衛(wèi)費分擔(dān)金達成協(xié)議，美“有意義的增額”……達成5年以上的長期協(xié)議？》，2021年3月8日，https://post.naver.com/viewer/postView.nhn?volumeNo=30884978&memberNo=36765180&vType=VERTICAL。拜登政府成立不久后，兩國盡快妥善解決同盟之間懸而未決的重要問題，展現(xiàn)了韓美同盟關(guān)系的牢不可破與堅不可摧。這也是再次確認韓美同盟重要性的機會。韓美同盟是朝鮮半島和東北亞和平與繁榮的關(guān)鍵，也是維持駐韓美軍穩(wěn)定的必要。鄭恩甫說，“根據(jù)韓國的國力，通過本協(xié)議，我們能夠負責(zé)任地為韓美同盟做出貢獻，為駐韓美軍在朝鮮半島的穩(wěn)定存在增加財政支持”，(30)“Korea to pay U.S.13.9% more this year for SMA”,Korea JoongAng Daily,March 10,2021,https://koreajoongangdaily.joins.com/2021/03/10/national/diplomacy/Special-Measures-Agreement-defense-costsharing-KoreaUS-alliance/20210310172500387.html.阻止了增加韓國分擔(dān)額的新類別。韓國國防部指出，國防開支的增長速度是反映韓國國內(nèi)預(yù)算狀況和安全狀況的指標。因為韓國的國家局勢和安全局勢是相關(guān)聯(lián)的，韓國可以有一個更現(xiàn)實的防衛(wèi)費分擔(dān)體系。由國會審查的國防開支反映了國家的財政和國防能力是“國民可以核實和信任的合理標準”。(31)“Korea to pay U.S.13.9% more this year for SMA”,Korea JoongAng Daily,March 10,2021,https://koreajoongangdaily.joins.com/2021/03/10/national/diplomacy/Special-Measures-Agreement-defense-costsharing-KoreaUS-alliance/20210310172500387.html.

根據(jù)新協(xié)定，韓籍雇員勞務(wù)費和軍事建設(shè)中設(shè)計和監(jiān)理費用以現(xiàn)金方式支付，軍需費用和其他軍事建設(shè)費用以實物進行支付。這意味著韓方所承擔(dān)費用的90%以上都會回流到國內(nèi)經(jīng)濟，促進韓國經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)，從而有利于重振因新冠肺炎疫情而略顯疲態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。

美國國務(wù)院對于此次協(xié)定達成“有意義的增額”表示，“這是一項對雙方都有利的協(xié)議。為了加強我們的共同安保、促進兩國的繁榮，拜登-哈里斯政府將展示我們的約定，即激活民主同盟，使民主同盟現(xiàn)代化”。(32)NED PRICE,“Department Press Briefing-March 8,2021”，U.S. Department of State,MARCH 8,2021,https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-march-8-2021/.在新協(xié)議達成后，拜登政府可以集中精力加強美韓同盟，應(yīng)對中國和朝鮮構(gòu)成的挑戰(zhàn)。

盡管美韓兩國官方肯定新協(xié)定，但韓國民間卻對此有不少非議，市民團體抗議活動接連不斷，反美主義持續(xù)發(fā)酵，成為美韓同盟未來發(fā)展的掣肘因素。在過去10年里，韓國支付的費用已經(jīng)增加了大約40%。隨著未來5年韓國的分擔(dān)金額不斷上調(diào)，韓國承擔(dān)的駐軍費用比例也將大幅上升，超過美國和美國的其他盟國。許多批評人士認為，這將給國家和國民造成巨大財政負擔(dān)，而把這筆錢投資于加強國家武裝力量則會更有益。(33)Mitch Shin,“South Korea and US Reach Agreement on Defense Cost Sharing”，The Diplomat,March 8,2021,https://thediplomat.com/2021/03/south-korea-and-us-reach-agreement-on-defense-cost-sharing/.

韓國民眾對該協(xié)定的質(zhì)疑主要是防務(wù)費的使用去向并不透明，沒有設(shè)置監(jiān)管條款。駐韓美軍的基本任務(wù)在于協(xié)防韓國，遏制朝鮮侵入。而隨著美國政府加強駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性以實施印太戰(zhàn)略，駐韓美軍很可能執(zhí)行朝鮮半島之外的任務(wù)。按理說，駐韓美軍擴大任務(wù)執(zhí)行范圍的經(jīng)費原則上應(yīng)由美國政府承擔(dān)，但防衛(wèi)費花在哪、怎么花，美方不會提供資料，這便為防衛(wèi)費的濫用留下空子。韓國應(yīng)掌握美方執(zhí)行防衛(wèi)費的明細。不過，韓美同意從防衛(wèi)費中撥款用于有事時向朝鮮半島增派聯(lián)合國軍司令部后方基地戰(zhàn)力。(34)《駐韓美軍防衛(wèi)費或被用于美軍域外任務(wù)引擔(dān)憂》，韓聯(lián)社首爾2021年3月10日電，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210310004000881。

韓國需要駐韓美軍的安全保護，這種安全保護是稀缺且無價的，韓美同盟是韓國安全的支柱，這決定了韓國在與美國進行防衛(wèi)費分擔(dān)談判時必然處于弱勢地位。同時，韓國是美國重要的東北亞盟國，在防衛(wèi)費用上要價過高可能會使美國因小失大。駐韓美軍的成本、韓國對駐韓美軍的需求強度和對駐韓美軍價值的認識程度、美國對韓施壓的強度，左右著未來美韓防衛(wèi)費分擔(dān)談判的進程與結(jié)果。