三江源生態功能區生態補償問題研究

文/柳啟燕 楊瓊（北京工商大學）

一、三江源生態功能區基本概況

（一）自然環境

保護區范圍。三江源生態保護區包括格爾木市唐古拉山鎮以及黃南、海南、玉樹、果洛四個藏族自治州,總面積約為39.5萬平方公里。其中玉樹州包括囊謙、雜多、玉樹、治多、稱多和曲麻萊縣；果洛州包括班瑪、久治、達日、甘德、瑪沁和瑪多縣；黃南州包括同仁、尖扎、澤庫和河南縣; 海南州包括共和、興海、貴德、同德和貴南縣。

自然狀況。三江源生態保護區位于青海省南部，屬于高原大陸性氣候，平均海拔高達4000米以上，高寒且缺氧，太陽輻射較強，生物多樣性很豐富，是世界上獨有的高寒種質資源庫。區內草原面積約2396萬公頃，林地面積139萬公頃，均是重要水源涵養區。其中包括雪山、沼澤、湖泊、河流和冰川等多種地形地貌，其年平均產水量達499億立方米。其中: 黃河占黃河多年平均徑流量的38%；長江占長江多年平均徑流量的2%；瀾滄江則占境內多年平均徑流量的15%。

（二）社會經濟狀況

首先產業結構過分單一，改善生態和保護環境的壓力巨大。三江源區產業結構中畜牧業貢獻最大。然而畜牧業由于其本身對于自然環境、生態條件、地理位置等要求，其增速已經漸漸跟不上發展要求，必須開拓新的經濟增長源。該區域的主要產業類型是采掘業、畜牧產品加工和電力等，但其整體規模較小，產業結構單一，產業基礎薄弱，發展較慢。所以當地經濟增長依然依賴于電力、礦業和高耗能等資源性產業，對生態環境的壓力仍然很大。其次，資源優勢尚未成為經濟優勢，經濟發展嚴重滯后。三江源地區有十分優秀的礦產資源，但為了國家生態安全著想，地方政府和當地居民放棄了環境帶給他們的收益，放棄了資源開發利用的發展機會，所以當地畜牧業發展也到受阻礙，經濟發展相當遲緩。

二、三江源生態功能區生態補償所面臨的問題

（一）生態補償轉移支付方面的問題

1.生態補償轉移支付所需資金量大

三江源地區生態補償轉移支付生態補償的資金標準低、規模小、期限短，雖然自從該制度實施開始，有關部門就為不斷完善和調整該結構而做出很大努力，然而，其效果并不理想，原因在于其主要還是依靠于各種專項轉移支付，對于公眾普遍承擔部分的管理制度還不嚴格，落實并不到位。三江源地區實施的退牧還草和生態移民等項目，這給當地牧民造成了巨大損失。雖然國家以財政轉移支付的形式給予一定的補償，但缺口較大。

2.生態保護資金缺口大，補償資金分散

第一就是資金缺口大，保護與發展矛盾非常突出。三江源因為其經濟實力不足，難以支撐三江源巨大的生態資產價值的維護和保護工作支出，惡性循環嚴重。長江源區每年都需要支出巨額資金用于生態環境保護，僅玉樹一州每年在此項上的資金投入就超過30億元。第二就是補償名目多、資金較分散。長江源區和青海各項補償項目繁多，前后共實施了數十項生態補償項目，其中與保護森林、草原相關的名目多，涵括從天然林保護到森林效益補償等數項。這種分散補償，根本沒法起到對癥下藥的作用，往往會造成目標不明、作用不強、標準不高等諸多問題。

3.生態補償轉移支付標準較為模糊

要實現維護生態環境、恢復生態能力，需要多少資金補助，如何分配才能有效把控生態環境保護領域相關的環境及其經濟利益分配，這是很重要的一個問題。實事求是地說，生態系統的市場價值決定了補償它所需要花費的價值和標準。但在現實中，要想具體實施生態補償，需要克服的技術阻力很大，很難評估生態系統中包括的空氣、水源、土壤等具有提供生態產品、文化多樣性等多項服務功能的價值。三江源區同樣存在這樣的問題：

一般性轉移支付是政府間財政轉移支付的重要組成部分，其公式表示為：

某地區均衡性轉移支付=(該地區標準財政支出-該地區標準財政收入)×該地區轉移支付系數+增幅控制調整+獎勵資金

在一般性轉移支付額的公式中，其中關于生態補償的相關因子占比很小，在標準財政支出中，生態環境的變化涉及的只有環境保護標準財政支出。以此公式計算得出的結果，難以正確、科學地衡量實際數據。因為它根本沒有考慮到大量因為生態環境而造成的發展機會喪失，無形中放大了生態補償區與非補償區的差額，從而使得其無法正確表達和實現社會公正公平等。

（二）生態補償管理和補償模式方面的問題

首先就是管理方面的問題，管理系統不完善，權責不明。生態保護和建設包括農業、林業、水資源、土地及環境保護，以部門為主導的生態補償由于各部門分工不明、權責不明、職能交叉、管理混亂等問題，使得在生態保護和建設執行過程中很難形成項目建設、資本運用及資金監管的協同發力。生態環境保護和建設與生態補償不匹配的問題也因此而生。其次就是補償模式方面存在的問題。據統計，三江源地區每年要向其下游省區輸送600億立方米的優質水資源，對于東部地區的經濟發展和人民生活起到至關重要的作用。當地為了保證優質水資源的輸出，做出巨大犧牲，放棄大量發展機遇，整體居民收入和生活水平仍處于較低水平，然而下游對于上游的生態補償卻較少。

（三）在生態補償監管方面的問題

目前財政轉移支付制度沒有有效的監管和管理系統，導致無法管控財政轉移支付資金，造成大量的轉移支付資金被挪用和浪費。由于沒有有效的監管機制，無法對財政資金的用途進行有效掌控，無法統籌和規劃資金的調撥和分配，使得轉移支付資金的使用效率低下。包括生態補償資金在內的專項轉移支付未能履行其效用，由于缺乏有效的監管，使得專項轉移支付資金在使用的過程中主觀隨意性較強。在建立生態項目的過程中，完善健全的監管機制是極為必要的，缺乏則容易造成項目評審的隨意性和專斷性。

三、三江源生態功能區生態補償制度優化設計的建議

（一）加強對生態補償轉移支付資金的監督管理

我國生態補償專項資金存在眾多挪用浪費現象，其監管和管理漏洞太多，同時其本身資金體量規模就小，對地區生態補償難以起到預想效果，所以必須要加強對生態補償專項轉移支付的監督、管理和審計。第一，在績效審計中加入生態補償專項轉移，直接影響績效的審計結果；第二，檢驗生態補償資金籌集的合規性，構建專項轉移支付的績效審計考評體系，保障資金配套到位合理性以及資金預算的經濟合理性；第三，對生態補償轉移支付資金的綜合效益指數進行分析，考察經濟性、效率性和效果性要求，其中，經濟性通過成本來考評，效率性通過評估資金結果對社會經濟效益提高多少來評價。通過生態補償轉移支付專項資金的3E原則評估，以此促進專項資金的規范使用，為生態保護和建設提供充足的資金，促進我國生態環境的可持續發展。

（二）建立健全政府間財政轉移支付制度

1．進一步擴大生態補償轉移支付范圍

在生態保護和建設方面：第一，從硬件上支持三江源地區的環境監測工作，提升和改善其設備和要求。第二，提高公益林補償標準，將權屬國家、集體和個人的生態公益林實行同等標準補償；第三，擴大草場生態保護獎補政策的適用范圍，將可利用草場及其牧民納入獎補范圍。在提升牧民、農民的生活質量和工作環境方面：第一，建立配套措施和政策，提升農牧民開拓創新能力；第二，加強農牧民的轉移就業培訓，以補償農牧民犧牲的環境效益發展機會成本。第三，加強生態移民生活燃料費用補助；第四，建立三江源區各縣生態移民者生活困難補助金。

2.優化轉移支付結構

三江源地區的生態服務功能的受益者眾多，其囊括三江源地區生活的人民，更惠及其他城市和省份。根據“誰收益、誰補償”原則，三江源地區的生態補償需要的不是無窮盡地來自中央財政的撥款，而是更多地希望能夠通過完善的制度設計，使得下游省份可以與三江源一同承擔生態補償的重任。彼此之間應當遵循“區域利益與流域整體利益協調”的原則，橫項資金補償的補償模式是可取的，即中下游經濟較發達地區以橫向轉移的形式給予源頭地區一定的生態效益補償，以此協調地區間利益格局。中下游撥付資金可根據當地人口規模、經濟效益、生態效益外溢程度等因素綜合考慮確定。這也需要通過上下游政府之間的相互配合，形成良性的生態服務和生態補償的互動。

（三）進一步完善生態補償的長效機制

1.經濟良性互動基礎，構建特色生態經濟體系

實行三江源區經濟與生態發展的互動戰略。對于三江源而言，其首要目標必然是保護生態環境，這是其所承擔的職能決定的。然后在此基礎上，可以適當改善經濟發展狀況。為了實現三江源的經濟和環境均衡持久發展，應將生態環境放置于主導地位，積極開發生態項目，堅持“綠水青山就是金山銀山”，加強生態環境保護和生態環境補償，加大生態購買力度和生態推銷力度，實現以地區特色產業擺脫貧窮困境。開發地區特有的優勢資源和生態產業，可以促進經濟發展和生態建設，形成生態和經濟的良性互動發展。

2.建立合作聯動生態補償機制

第一，積極促進瀾滄江、黃河、長江三大河流的整體聯動，確立江河流域的橫向生態保護補償機制，形成一個共建共享且具有新時代特性的制度體系。認真貫徹落實生態環境部、國家發改委等聯合發布的《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，與流域省份共同探討，以確立補償方法、補償標準等，也要建立聯防共治機制并簽署補償合同等。第二，建立流域水資源保護基金機制。由流域地方共同建設和共享的流域水資源保護基金系統。國家層面對三江源流域制定水資源管理方法，引導成立流域水資源保護基金會，并制定相應的管理制度。第三，探索生態補償資金市場化籌集渠道。批準三江源生態保護彩票的發行；穩定補償資金的來源，拓寬補償資金的渠道，充分發揮生態保護開發資金的效用。

四、結論

三江源地區惡化的生態環境不僅制約著西部的經濟發展，而且還影響著整個國家的經濟生活，而生態環境屬于典型的公共產品，應由政府來提供。但是政府雖然采取了一定的措施，比如2010年政府對三江源地區啟動生態補償機制，但其生態保護基本狀況跟我國大部分地區一樣，處于總體在惡化、局部在改善的狀態，其治理能力遠遠趕不上破壞速度，使得生態赤字逐漸擴大。生態補償機制是加強三江源地區生態環境治理與保護的最有效手段，青海省作為三江源中央生態補償試點，正在建立長效、穩定的三江源地區生態補償機制，按政府主導的協商補償標準，除依靠財政轉移、生態基金等提供穩定的補償資金來源外，還應引入社會資金、實物、技術、項目開發等其他方式。三江源地區經濟相對落后，生態補償機制的構建，可以有效提高環境利用效益，減輕扶貧脫貧的壓力，提高水源地保護區人民保護生態環境的積極性，打開制約水源地環境保護的瓶頸，實現長遠、有效的水源地環境保護。

注釋

①郭志儀,馬洪波.三江源地區可持續發展的制度選擇[J].改革,2005(10):46-50.

②李芬,朱夫靜,翟永洪,巢世軍,岳琦,郭楊,張林波. 基于生態保護成本的三江源區生態補償資金估算[J].環境科學研究,2017,30(1):91-100.

③沈曉悅,侯東林,郭林青,馮雁.加快推動建立健全長江源區生態補償機制[N].中國環境報,2020-01-14(003).

④http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/yss/201211/t20121125_2498058.html中華人民共和國財政部,關于印發《2012年中央對地方均衡性轉移支付辦法》的通知.

⑤孫青.政府生態轉移支付績效審計標準探究[J].財政監督,2012(32):56-58

⑥王金南.實施生態環境損害賠償制度落實生態環境損害修復責任[N].中國環境報,2015-12-04(002).

⑦楊曉萌.中國生態補償與橫向轉移支付制度的建立[J]. 財政研究,2013(2):19-23.