黨委整合條塊：縣域統合治理的權力過程與運行機制
——以T縣“美麗鄉村建設領導小組”為例

吳春來 劉心譯

一、文獻梳理與問題提出

縣級政權的“微觀國家”〔1〕屬性為理解中國之治提供了較佳的研究切入點，透過縣政與縣域治理能夠理解當代中國黨政體制的本質和內涵，闡釋中國國家治理的適應性〔2〕、體制韌性〔3〕，建構更符合中國情境和話語的治理理論、官僚制理論。對于當代中國黨政體制的論述中，林尚立、陳明明等學者分析了當代中國的政黨、國家與社會關系，指出黨政體制作為政黨國家的集權體制形塑了黨和國家與社會的一元化形態〔4〕。黨政體制是理解我國國家權力形態和官僚制形式的重要維度，是理解國家治理邏輯的關鍵。在政府過程研究和官僚組織行為研究中，由于借用委托代理理論，學者們提出諸如上下級政府間信息不對稱所產生的組織激勵〔5〕、避責〔6〕或共謀〔7〕行為等等解釋。但是，這一類官僚組織的研究與現實層面的中國黨政體制運作邏輯，存在內在張力和沖突，呈現出委托代理理論在解釋中國黨政體制上的理論適用限度。如何研究當代中國黨政體制，成為闡述中國治理實踐，理解中國之治的關鍵。近年來，此種反思在基層政治研究中呈現出來。有學者比較了縣域黨政體制與科層制的異同點，并呼吁用體制屬性話語來代替官僚組織的話語，以更加契合基層體制的實踐過程和行為〔8〕。但這一呼吁仍舊需要研究者通過詳實的田野觀察，進一步透析基層黨政體制的權力形態、運作過程和行為邏輯。

在實踐層面，黨的十八大以來，隨著國家戰略資源下鄉和基層屬地治理責任的凸顯，基層所承載的體制壓力和屬地治理壓力明顯增強，這也導致基層體制需要尋求有效的治權集中來應對外部壓力〔9〕。一些學者關注到基層體制在黨政分開、部門分立的條塊結構下通過創新治理機制〔10〕來實現體制集權，以強化組織動員能力、資源整合能力和政策執行能力，應對現實治理挑戰。此種基層體制的變化趨向被界定為政治統合制〔11〕、行政權集中化〔12〕等。黨委決策權的集中是以“將一般工作上升為黨委中心工作”即中心工作制〔13〕來進行的，同時也存在中心工作泛化〔14〕的趨勢，此種中心工作對于黨委集權式行政主要體現在決策統籌和組織協調兩方面。

一是在決策層面強化黨委對于條線項目支配權的集中統籌。黨委如何統籌條線部門在項目資源分配和管理過程中的“實踐性權力”，是縣域條塊互動的核心。在黨委常委會集中決策中，黨委決策層與條線部門能夠就專項治理的項目資源分配、工作目標和推進方案等進行決策商議。由于黨委需要部門向上級爭取條線項目資源，因而，條線部門在項目資源分配和日常工作監管中具備一定的主導權。雖然黨委對于條線部門有政治領導和行政指導的權力，但是黨委并無法取代條線部門的事權代理合法身份，如何統籌資源并形成集中決策，成為黨委的目標導向。黨委決策層的戰略和意志落地，需要將條線項目資源納入黨委決策之中。此種尋求決策層面的決策統籌，依靠中心工作制來進行。

二是在組織協調層面強化黨委對條塊互掣的統籌。雖然中心工作強化了黨委對于條線項目資源的統籌，但是，此種決策層面的統籌需要靠政策執行環節的有效性來支撐。因而，黨委需要通過各種協調機制來處理條線部門之間配合度較低的問題〔15〕。除中心工作的領導小組協調外，還包括縣長辦公會、分口協調會、現場辦公會等〔16〕。有學者指出中心工作制是協調常規科層行政與運動式治理的機制。〔17〕大量組織協調機制的存在，意味著黨委在決策層面的統籌以及政策執行層面的協調，仍舊難以克服條塊壁壘。

黨委依托于中心工作來統籌部門間的互動與協調機制，是黨委作為核心權威對于治理體系的塑造和優化，對于縣域體制集權化運作起到了積極的作用〔18〕。縣域體制在決策和組織協調上的集權，并實現常態化運作，為黨政體制賦予了新的內涵。首先，在科層制職能分立的基礎上，增加了黨委統籌和行政集權的組織載體、運行平臺，構成地方黨政官僚體制新的組織架構。其次，統合式行政與職能分立的科層組織之間構成復合性治權結構，體現為決策和督導權向上集中、事權向下傳遞的現象〔19〕，并且二者之間的政治溝通有效。最后，政治統合制與職能分立科層制之間并不構成替代性關系，而是相互融合和有效協調，是地方黨政體制面對日益復雜治理情境所采取的自我調適和優化過程。有學者提出改革開放以來中國體制形成一套新的運作體系，國家、社會、黨和官僚體系連接成一個網絡利益紐帶，具有一定的整體性。〔20〕

但是，對于縣域體制運作的全過程而言，決策統籌和組織協調只是強化體制一致性的前端環節。在政策落地的后端環節，條線部門與鄉鎮屬地的事權代理身份仍舊會消解體制的整體性。因而，黨委對于政策落地的后端環節監管，成為治理機制創新的重要領域。例如，行政包干、掛圖作戰、督辦整改和考核問責等等。這體現出，縣域體制在推動政策執行的過程中，仍舊存在條線部門和鄉鎮屬地對縣委決策執行力不足的問題。因而，在政策執行和落地過程中，縣委如何對體制內的行動主體即條線屬事、鄉鎮屬地的進一步監管，更加關系到縣域體制整體效能的發揮。正是如此，黨委能夠在監管機制上進行創新，優化基層體制運作的一些治理機制，以期實現體制整體效能的提升。

因而，需要從黨委、條線部門與鄉鎮屬地的互動關系來理解縣域治理的轉型趨向，黨委逐漸從決策統籌和組織協調的前端環節，拓展到對政策過程一致性的監管。痕跡管理、過程考核、現場拉練以及督查督辦等工作機制的頻繁運用，體現出黨委在尋求體制運作的高度整體性。那么，黨委如何將體制性權威轉化為驅動體制運作的“實踐性權力”，以創新縣域治理的方式？正是基于此，本文關注并分析：縣級黨委主導的領導小組，從決策統籌和組織協調，拓展到對政策執行層面的全過程監督和管理，在一定程度上重塑了縣域條塊關系，以縣委決策層為核心，理順了縣域體制內的決策層、執行者和中間協作組織的行動者結構，服務于中心工作的推動和政策執行。那么，縣域體制的統合治理從決策統籌，拓展到政策過程層面，此種全過程的統合治理如何依托于領導小組來實現？統合治理的機制是什么？領導小組如何塑造了縣域全過程的統合治理？

本文采取個案研究法，選取個案位于湖北省中部江漢平原T縣，T縣共有167萬戶籍人口，25個鄉鎮，537個行政村。在T縣，推進美麗鄉村建設是鄉村振興的重要工作內容，也是縣委中心工作之一。因而，本研究選取此項中心工作過程中縣域體制的集權方式和運作過程，以此來理解縣域治理的轉型趨向。對此，作者先后于2020年12月、2021年5月、2021年8—9月多次在T縣開展調查，采訪縣領導、縣委辦、縣政府辦、領導小組辦公室負責人、縣直相關部門負責人、部分鄉鎮、行政村、村民等共計40余人(1)已按照學術慣例對相關人名、地名作了匿名處理。。

二、 領導小組：縣域體制權威常規化的組織平臺

(一)領導小組的常規決策機制

在縣域體制中，黨委常委會具備黨的領導權中最核心的決策權力。但是，常委會作為一種會議決策制度的程序規定使黨委在非常委會期間的決策由一些輔助方式所進行。即由縣委書記、縣長的意見簽批，以及專項領導小組的決議等方式來進行決策。這也形成按工作事項重要性來分級決策的基本方式。由于領導小組只是決策層面的協調機構〔21〕，因而日常決策主要以領導文件簽批和納入縣委常委會來進行決策。

1.領導小組決策簽批

通過文件傳達旨意、決策部署和推動工作是黨政體制日常運作的重要方式之一。〔22〕在領導小組中，由于領導級別從下往上逐級遞增，因而文件簽批順序也是逐級上升的。按照領導干部配備的層級來看，此種配置同于領導小組內的決策次序。這種領導干部等級配置方式，構成領導小組日常決策的基本程序，即“誰有權決定什么等級的事情、誰簽批”。例如，領導小組辦公室或者成員單位提供了初步的工作方案和計劃，在簽批意見時，先由副職層面的領導小組日常工作的政協副主席查閱意見，并按照工作職責權屬轉交到副縣長或副書記，再由二者其一簽批后提交至書記或縣長，完成最終的授權和指令明確。T縣美麗鄉村建設工作文件報送及簽批順序如下：

主體：業務部門——領導小組辦公室(主任)——政協副主席、副縣長——副書記——縣長、書記

事項：初步方案——按原則把關——分管副職簽批意見——分管常委簽批意見——黨委、行政負責人簽批意見

資料來源：筆者根據對“縣美麗鄉村建設領導小組”辦公室工作人員訪談而整理

就文件報送內容而言，主要包括：為決策所提供的參考的初步方案、計劃，以上會討論或提交給領導簽批意見；領導臨時交辦的工作動態總結報告，供決策層了解工作進展并簽批下一步工作意見；一些考核專項報告，作為匯報工作的一種方式。此外還有一類較為繁多的文件傳達和簽批是項目制運作中各級領導把關和簽署意見的程序性文件，例如項目經費撥付、項目審批、項目驗收等等。這一些項目管理的權力往往由不同等級的領導干部所有，因而逐級簽批和逐級授權成為此類文件政治的核心。

由于縣美麗鄉村建設領導小組是一個階段性常設機構，其職能是嵌入在縣委其他工作之中的，也就是說分擔了縣委常委會工作精力的一部分。因而，此種領導小組作為決策層實際上是處于半正式決策的狀態，其直接表現如較少召開專題會議來進行此項工作的決策部署，而是將其與其他中心工作一同提交縣委常委會，作為分議題來討論決策。由于縣委常委會的召開有一套嚴格的程序，因而在日常的決策模式中，文件簽批成為重要的會議決策輔助方式。文件簽批的程序和方式，即代表著決策權力的運行邏輯。其特點在于：按照領導分屬工作類型，逐級簽批，而由誰來報送、報送至何一領導層級，這一判斷需要由經事的負責人來確定，一方面，此種科層運作呈現出較為專業化和精細化的邏輯，成為縣級政權運作中一套約定俗成的行為準則，例如有經驗的辦公室干部在看到不同工作事項的文件時，能夠第一時間判斷文件需要提送至哪一條線、哪一層級的領導；另一方面，文件政治按照誰負責誰簽批的邏輯進行，且事項簽批達到其合法性即不需繼續往上報送簽批，因而不會出現小的決策意見會送到縣委高層次領導手中簽批的狀況。但在一些決策存在商榷或者事項重大之時，本具備意見簽署權力的領導干部，也會采取謹慎方式來向上級繼續提交，將決策權轉移給上級領導，例如在簽署本人意見后增加“提請XX領導閱示”，并對本人意見附帶解釋和說明、標注本人的意見簽署時間。這一類文件作為領導決策的重要資料，將會統一歸檔保存，并作為事后工作審計、查證的重要依據。

2.領導小組集體會議決策

決策會議是黨政體制進行集體決策的重要方式。就縣級政治而言，具備決策功能的會議形式主要是縣政府常務會議和縣委常委會，其中縣委常委會具備最高權威及合法性。某項工作是否需要提請上縣委常委會討論，此種提議權在每一位常委成員手中，這也是黨政體制進行集體決策的重要特征。縣委書記在常委議題提請上具有優先權。由于縣委書記和縣長需要抓全局工作，由二人所主導的領導小組，數量繁多，因而領導小組只是形式上分口中心工作的集成模式。對于書記、縣長而言，雖然擔任領導小組的組長，但全縣諸如此類的領導小組和指揮部幾乎涵蓋各戰線的工作，書記、縣長擔任組長只是強化此類工作的政治意涵，并不呈現出書記縣長對領導小組日常工作的統籌。因而，領導小組的決策過程依托于縣委決策層的常規決策方式，并無一套獨立的領導小組決策方式。由于美麗鄉村建設工作涵蓋當前農村工作的諸多面向，涉及的項目類型歸口較多，因而，縣委并未采取專項決策的形式來推動此項工作，而是將工作部署納入程序化的常委會議進行討論。即領導小組會議放置在縣委常委會上進行決策討論，這也呈現出領導小組實際上是縣委最高決策的一種工作形式。

有學者對縣域體制運作中的會議決策類型進行了歸納，提出例行會議和常規性會議(非例行會議)，并指出常規性會議由于與各項常規工作更接近，因而成為核心領導能夠隨時啟動并多次召開的會議〔23〕。筆者則認為，會議按照目的而言可分為，決策型會議與協調型會議，且兩種類型會議都存在正式與常規之分。例如，縣委書記能夠提議召開專題研討會議，也可以將事項提議上常委會。因而正式與常規之分并未把握會議的實質，是否具備決策權、是否能夠出臺具備正式效力的文件才是會議類別界定的關鍵。詳見下表：

領導小組作為一種集體決策和領導模式，在于其具備召開專題決策和工作部署會議的程序合法性。如表1所示，在縣委縣政府決策以及工作部署的各種類型會議中，領導小組會議的級別和權限較高，體現在領導小組成員由常委和縣領導構成、議題能夠提請上縣政府常務會和縣委常委會決議，以及會議決策能夠出臺具備正式法律效力的公文等方面。因而，縣委領導小組在實際運作過程中，成為縣委常委會決策的專項組織機構，形成此項中心工作決策部署中相對集中的治權及其運作模式。

表1 T縣會議決策類型

值得注意的是，領導小組會議模式雖然具備專項政策決策權，但此種決策指令在轉化為政策落地時，需要其他類型的決策部署會議來配合。例如，在領導小組決策會議展開后，通常以副縣長和領導小組辦公室為主導的專項工作協調會將會多次、不定期召開，其目的在于配合和協調領導小組會議決策的落實。這也體現出縣域體制運行過程中，決策和執行并不是完全分立，而是治權主體通過各種治理機制來統籌決策和執行的各個環節，以實現縣域治理的同一性和貫通性。

(二) 中心工作常態化推動的組織者

在縣一級，領導小組辦公室是服務于黨委中心工作推動的常規機構。在T縣美麗鄉村建設工作中，領導小組辦公室共13名工作人員，根據不同業務范圍下設有6個業務組。除此之外，辦公室另從農業局抽調2人，負責小組辦公室的其他日常事務。辦公室并不是獨立帶編制的新單位，因而所有工作人員都沒有轉崗位和組織關系到辦公室。只是采取從原單位借調的方式駐扎到小組。

表2 T縣美麗鄉村建設領導小組辦公室內設組織架構

作為實設的專項獨立協調部門，領導小組成立初期的相關文件要求小組辦公室工作人員與原單位脫產。自領導小組辦公室成立(2018年)以來，各職能單位借調的工作人員有近一年半的時間是在小組辦公室脫產辦公、全員到崗。2020年下半年，第一批美麗鄉村建設完成驗收之后，辦公室工作運行常態化且相對成熟。辦公室的工作方式程序化后，便不再硬性要求工作人員脫產到小組辦公室坐班。辦公室如有工作需要則會通過借調的工作人員與其所屬的職能部門直接溝通，或者不定期召開相關會議統籌工作。當前日常坐鎮小組辦公室的成員是一位負責對接成員單位、由鄉鎮借調進辦公室的年輕干部(職級為科員)，單位內部級別為副科長。

領導小組辦公室的職能在于統籌協調與工作督辦〔24〕。辦公室的日常工作一般直接與分管美麗鄉村建設工作的副縣長進行對接，并且能夠通過領導小組決策領導層的專班結構，對接到領導小組決策層的主要領導，包括縣政協副主席以及分管農業工作的專職縣委副書記，上至縣長和縣委書記。領導小組與領導小組辦公室是美麗鄉村建設方案的規劃主體。每年年初，領導小組辦公室會生成《美麗鄉村建設推進方案》的初步框架，并提交縣常務會議進行討論。建設方案每年都會根據轄區內村莊的發展情況與基礎變化進行動態調整，并突出本年度全縣域范圍內美麗鄉村建設工作的側重點。領導小組對美麗鄉村建設提出的目標和原則就是要“連點成線、連線成片”，將美麗鄉村建設轉化為“美麗經濟”。

每一年度的《美麗鄉村建設推進方案》詳細涉及到全縣范圍內的美麗鄉村建設選點村的建設內容和建設方向，并結合往年建設情況，對本年度美麗鄉村建設選點村分為重點村、示范村、整治村三類，將三類美麗鄉村建設選點村的分類名單進行公布，突出每一類別選點村建設的側重點，并對美麗鄉村建設項目的整體預算進行細化和公布。對于項目的具體實施內容和過程，領導小組決策層的主要領導一般不會親自過問，因為項目經過發改委審批后均有詳細備案。決策層領導根據縣里年度中心工作提出項目的宏觀建設方向，并不過問具體細節。縣高層領導了解美麗鄉村建設的相關情況主要是通過領導小組辦公室上報的簡報，縣委領導會在簡報上簽批指導意見向辦公室傳達指令，小組辦公室的主要職責就是承上啟下，協調部門和督導鄉鎮。

(三)黨委決策層、中間協作組織與屬事屬地

中心工作制塑造了條塊結構中的行動者關系。在縣域政治的條塊結構中，縣委決策層是實際治權的核心主體，而行政系統的職能部門以及鄉鎮屬地，構成縣委工作任務的代理方，即作為縣委決策旨意的執行者。就美麗鄉村建設此項中心工作而言，縣委通過成立領導小組，并將全縣眾多職能部門和鄉鎮屬地納入作為領導小組成員單位。此種以事權責任為核心來明確條、塊的角色與職能，體現出體制內權責關系并不完全依賴于清晰的屬事、屬地原則進行劃分。

條線部門通常被視為具有資源分配權力的主體。〔25〕但此種實踐性權力其實是條線部門與下一級屬地進行互動時才存在的。從縣域作為一個相對整體的體制來看，縣級條線部門并不是項目資源的發包方，而只是具備事權協調和分配的部分權威，一旦此種事權被縣委決策層進行統籌和重新部署，那么條線部門將失去此種實踐性權力。縣委作為縣域體制具有唯一正式權威的主體，具有高度集權性。在此背景下，作為領導小組成員單位的條線部門和鄉鎮屬地，成為圍繞縣委決策意志進行政策落地的執行者角色。此種治權結構及其關系的調整，一定程度上重構了條線部門和鄉鎮屬地之間的事權責任關系。因而，專項治理的主導權由條線部門上升到縣委領導小組(及其辦公室)，一般的條線職能部門由主導項目資源分配而成為縣委決策層的執行者。具體而言，領導小組通過按照事權責任的差異性，將成員單位進行分類(如表3所示)。

表3 美麗鄉村建設領導小組成員單位類型

就美麗鄉村建設工作中部門的職責，多數成員單位由于并不是落實政策的屬地，因而只是起到協助中心工作落地的職責。在中心工作監督過程中，縣委并不會對這些成員單位有嚴格且正式的監督程序。只是在需要這些部門配合時，部門需要圍繞縣委中心工作大局來協調資源，例如抽調人員、項目傾斜等。

雖然政策執行的主體在于鄉鎮，但縣委為了確保鄉鎮工作推動落實，采取縣領導包保責任制的方式來劃分鄉鎮屬地責任。包保責任制和領導掛點是縣委中心工作制責任分配的一種常見方式。在領導聯系包點的工作方式下，鄉鎮工作落實成為縣委領導工作責任的一部分。此種包保責任使得鄉鎮工作得到更高的重視，工作推進及排名情況，一定程度體現出縣領導對此項工作的重視程度。因而，在包保責任的縣領導之間，存在一定的競爭關系。這也導致被不同級別領導包點的鄉鎮，其工作責任具備差異性。被縣委主要領導包點的鄉鎮和村，也被指揮部辦公室和督查組更加關注。

三、縣域統合治理的實踐機制

(一)政策統籌機制：黨委對條線項目資源的整合

條線部門在項目資源的申報和常規管理中具備主動權。對于縣級黨委政府而言，縣級條線部門向上“跑項目”能夠為全縣帶來項目資源。但在“跑項目”的同時，條線部門的項目主導權得以增強，并且條線項目具有一定的使用范圍和規則。因而，縣委如何將條線部門分屬管理的項目資源進行一定的整合，以服務于縣委中心工作和全縣發展戰略，是條塊互動中的重要內容。在常規的縣域體制運作中，縣委常委會是最高級別的決策會議，黨委能夠通過常委會來協調和統籌條線部門的資源。同時，黨委通過中心工作制，將條線部門納入中心工作管理，使其一部分項目資源納入黨委核心決策。此種決策統籌和項目資源整合，被稱之為項目化治理〔26〕。

在T縣的美麗鄉村建設過程中，領導小組辦公室將相關的職能部門納入內設工作組，包括建設、國土、生態環境、水利湖泊、城鄉環衛等等。內設工作組需要協調和配合領導小組的整體決策，雖然內設工作組的工作人員(通常是職能部門的副職)并不具備科局“一支筆”的簽字權力，但是能夠起到協調領導小組工作部署和條線部門工作計劃之間的溝通。而且，領導小組正式發文的戰略是常委會通過的，因而，條線部門只能夠在既定的項目資源中傾斜一部分來配合黨委中心工作。此種項目資源整合成為黨委強化條線部門資源協調的重要方式。正如T縣領導小組辦公室主任黃某所稱：

成立領導小組就是為了統籌項目資源，美麗鄉村建設是個大帽子，涉及到路、水、人居環境和危房改造、廁改、生活垃圾治理等多方面，以前這些事情都是相關部門自己在做。現在被納入到領導小組來進行統籌，那么相關的項目資源和每年的推進方案，都是由辦公室來做，做到全縣一盤棋，條線部門要配合和服從縣委的決策。

此外，領導小組對項目的統籌管理也取代了原有條線主導的模式。項目管理存在嚴格的步驟和程序，縣委授意領導小組辦公室嚴格把關項目程序管理。在涉及美麗鄉村建設項目審批的過程中，所涉及的項目審批程序主要如下：

表4 T縣美麗鄉村建設項目審批的類型與事項

一是項目的申報與入庫。由于項目管理涉及到政府工作的紀律和原則，因而，項目的申報、把關、審批等環節需要嚴格按照既定程序來辦理。在項目申報的流程中，是以鄉鎮屬地作為申報方，制定申報計劃書，然后按照不同類型的審批手續，向各部門提出項目申請并一一簽字蓋章確認，直至最終項目入庫、資金到位。這些環節的完成即意味著具體項目的經辦手續完成，表示項目正式確立。二是項目招標。在確立項目入庫以后，需要由鄉鎮屬地前往縣公共資源交易中心，對項目進行公開招標，此招標程序同樣需要依照嚴格的管理規定來進行。招標過程中，作為項目規劃審批的領導小組辦公室，以及縣紀委、縣審計部門等都會參與到招標現場，并留下相關資料作為招標的直接證據。三是項目的實施。在項目實施過程中，領導小組辦公室及內設組、鄉鎮以及行政村，對項目落地的實施有著監管權力，包括施工周期是否符合標準、施工質量、施工用料等方面，都會受到監督。縣紀檢監察部門也會參與到項目施工的監督管理過程中來，嚴查涉及違紀的行為。四是項目驗收。按照“誰主管、誰負責”原則，由領導小組辦公室組織驗收，驗收時要有村委會、監理方、群眾代表等相關人員參加。縣美麗鄉村建設領導小組辦公室組成督導專班，督促工作監督、抽檢工作質量，開展成效評價等。對于在項目任何環節存在的紀律問題，縣委領導小組辦公室有責任將問題線索轉交給縣紀委監委，并配合縣紀委監委開展專項紀律調查、立案。

(二)政策執行機制：從條線主導到縣委主導

中心工作推動方式是一種“行政吸納運動”的治理方式。〔27〕將某項工作納入為縣委中心工作，并通過動員縣域體制來推動工作，的確存在運動式治理的特征。但此種治理的“運動化”與常規治理方式之間的區別如何進行界定，值得關注。同時，對于基層政府而言，治理行為屬于政府組織運作的一部分，因而，政府治理本身遵循的是科層制的行政邏輯，“運動”只是科層制運作的一種非正式機制，并不意味著反科層制的邏輯，“而是一種常規性的行政機制”〔28〕。在T縣領導小組及其辦公室的主導下，縣委中心工作能夠常態化運行，并且由獨立的領導小組辦公室來負責統籌日常的工作協調和項目監管。

例如在T縣2021年成立鄉村振興局之后，領導小組辦公室黃主任則對訪談者稱：“由于鄉村振興現在還是開局階段，當前我縣的鄉村振興在其他方面并沒有特別好的基礎，縣委將美麗鄉村建設和人居環境整治作為當前一個階段推動鄉村振興的重要抓手，即其他方面的振興是按照常規工作去抓，美麗鄉村建設則是全縣推動。而美麗鄉村建設不是短期一兩年的中心工作，同時縣委也考慮到鄉村振興局的職能組成，因而后續會將美麗鄉村建設這方面的工作，納入鄉村振興局，作為鄉村振興局的基本職能按照部門常規工作推動，完成由階段性中心工作向條線常規工作的轉化。但是，從2018年至今這幾年，美麗鄉村建設都是以中心工作方式推動的，主要就是我們辦公室在統籌協調。”(訪談資料編號：20210911JLHJZ01)

由于中心工作并未能實現由具體的職能部門按照科層式的方式來進行專項治理。因而，對于縣委領導小組所確立的中心工作而言，即使是年度目標和工作計劃能夠提前確定，但在推動工作落實時，仍舊采取的是運動式治理方式。即中心工作的分階段的運動式治理。具體而言，縣委決策層將中心工作分解為各小項行動計劃，并根據工作的重要性和時段性，采取靈活運用。這種方式使得分階段的工作部署能夠有效嵌入至中心工作的過程中，使得中心工作按照長時段的常規工作來推進。

對于中心工作的任務分解，縣委采取分類推進和分層部署，能夠明確各鄉鎮屬地的工作責任，也為縣委統籌下的工作監督提供詳細的參照。縣委領導小組能夠將美麗鄉村建設總體任務按照工作類型和時間要求進行任務分解，并采取一些常態化的工作方式進行推動。縣委領導小組基于不同年份的工作目標，提出一些專項行動計劃，例如人居環境整治百日行動，此種專項行動作為中心工作的階段性目標而存在，這也使得中心工作在常規推進之外能夠采取階段性的運動式治理方式。而在此類專項治理計劃中，有的來自于上級領導小組的統籌安排，例如，湖北省開展農村人居環境整治三年行動的分屬計劃，采取“百日攻堅”運動式治理模式來進行階段工作推進。因而，此項百日攻堅成為T縣美麗鄉村建設工作的階段性治理方式。

除來自于上級政府統一規定的行動計劃外，T縣還開展了諸如人居環境整治提升工程、生活垃圾治理攻堅行動、十戶聯創、秸稈禁燒攻堅計劃等分階段的工作部署。這些階段性的工作部署，皆是為了推動美麗鄉村建設做實做細，使其有更加明晰的工作抓手。作為一種運動式治理方式，這些攻堅計劃和階段性工作部署，由縣委領導小組所啟動，并由領導小組辦公室以及相關職能部門來負責監督和管理。因而，在這種工作方式推動下，使得鄉鎮作為工作落實的屬地承擔了較大的壓力。

支撐全縣美麗鄉村建設此項中心工作的階段性運動式治理，如表5所示。

表5 T縣美麗鄉村建設階段性行動計劃分解任務統計

對于領導小組辦公室而言，如何推動此項中心工作，并沒有成熟的經驗可循。雖然縣委給鄉鎮布置了工作目標和范圍、規定了工作進度的完成。但各鄉鎮如何做、怎么做以及做到什么樣的程度，縣委并不做明確要求。因而，對于此項中心工作而言，縣委及領導小組辦公室采取的是“讓鄉鎮去做，檢查后我們再來提意見、提要求”的方式進行。如何指導鄉鎮開展工作，尤其是指導鄉鎮申請項目、規范管理、有力執行政策，此種角色仍舊回到了具體相關的條線部門手中。同時，雖然業務工作被納入縣委中心工作，但條線部門由于要對上一級部門所負責，因而仍然不能當“甩手掌柜”，將督促和指導鄉鎮推動工作的責任甩給領導小組辦公室。例如，生活垃圾治理是人居環境整治中較為常規和重要的一項內容，此項工作雖然被統籌至中心工作內，但其日常工作協調和管理仍然由縣垃圾統籌辦(城管局二級單位)在主持與協調。因而，為了配合領導小組辦公室推動工作，縣垃圾統籌辦接連圍繞業務工作開展了“垃圾治理百日攻堅、清潔文明戶、十戶聯創、春節清潔行動”等階段性的治理運動，其目的在于將垃圾治理此項工作更加明確化和可操作化，通過分解式的運動治理來支撐中心工作的完成。諸如此類“小”的治理運動，相關條線部門都有展開，如表5中所示，正是這些中心工作的運動化分解，才使得美麗鄉村建設的工作推進更有章法、更加有力。

(三) 政策監管機制：從結果考核到過程管理

在T縣，美麗鄉村建設此項中心工作推動的日常監管，由領導小組辦公室牽頭進行，主要依托于專項督查。此種專項督查包括每月一次的小督查、每季度一次的大督查。同時，在全年四次大督查中，有一次大督查是全縣工作拉練會，即全縣領導干部參加的現場觀摩拉練。在每季度的拉練觀摩中，基本上涵蓋了該縣全年重要工作，例如工業經濟與招商引資拉練、美麗鄉村建設與生態環保拉練等等。此種工作推動的專項督查機制，呈現出從結果考核到過程管理的特征。

1.嵌入專項治理過程的考核督辦

專項治理過程管理是依靠領導小組主持的考核督辦制進行。由于領導小組的存在，使得條線部門的工作考核和監督權，集中到黨委和領導小組辦公室。有研究指出督查是一種運動式治理機制。〔29〕需要指出的是，雖然督查工作存在較為明顯的非正式性，但就督查機制本身而言，這是一種政府治理技術，并非是“通過運動進行監督”的邏輯。督查作為一種工作監督機制而介入到縣域體制運作的空間場域，其背后代表著縣委權力以及決策意志。即，督查是縣委通過對某一專項工作開展正式與非正式的監督管理。雖然除了拉練督查是縣委書記直接帶隊，其他督查皆是由中樞協調部門牽頭組織，但由于領導小組辦公室這一類中樞協調組織具備縣委正式授予的權威合法性。同時，從項目監督管理的角度來看，條線部門的項目雖然被縣委統籌，但項目作為條線資源的監督和管理也仍舊需要條線部門的參與。因而，在對屬地鄉鎮推動工作的監督過程中，中樞協調部門與條線部門共同承載起專項監督職能，其目的在于通過強化目標監督來促進鄉鎮屬地政策執行。

在督查類型中，不同形式的督查體現出來的正式性與權威性并不一樣。雖然每一次督查都帶有考核打分的壓力，但只有季度督查和現場拉練督查才具備最為顯著的打分排名。因而，鄉鎮對于每一次的季度督查較為重視。在一般性的月度督查中，由于例行方式已經被縣委領導以及鄉鎮屬地所習慣，因而縣委領導在簽批每月一次的月度督查結果時，并不會專門為某一排名抑或某一鄉鎮的問題而進行約談。但排名較為靠后的鄉鎮，會被縣委書記以及縣長在綜合會議中提及。因而，在督查類型中，從督查壓力的程度來看，現場拉練督查最高，其次是每季度一次的專項督查，最后是每月例行的月度督查。此外，在縣委領導的授意下，領導小組辦公室也會針對某一類項目進行非正式的項目督查，此種督查由于涉及到具體項目的定點督查，也具備較高的監督壓力傳導效能。

2.通過督查制造競爭壓力

督查的目標在于通過督查實現工作監督及其壓力的傳導，因而，督查必須要制造考核的等級標準和打分排名，使工作監督能夠以較為直觀的結果呈現出來。在大督查中，打分方式由縣委書記、縣長以及現場的科局領導來進行，由于需要在較短時間內打分并收取打分票，因而在此過程中難免會產生一些工作誤差。就打分這一環節的正式性而言，拉練督查現場打分并不具備制度上的正式性。打分這一環節是縣委書記私下向領導小組辦公室授意的，因而并沒有通過正式文件公布，領導小組辦公室在考慮現場打分這種方式時，并未有通過一對一告知所有領導的方式，而是由兩辦會務組的工作人員，在即將前往督查點時提前告知，并在乘坐的汽車上發放打分表，告知領導們需要現場打分并在現場交由工作人員。因而，在短時間的督查檢查中，現場由于人數較多，顯得較為雜亂。鄉鎮黨委書記或行政村黨支部書記向縣委書記、縣長等主要領導做口頭工作匯報，其他鄉鎮領導則需要陪同其他縣委領導，也會進行介紹和講解。現場督查時，并不進行會議座談，而是全程進行觀看和交談。

而在由領導小組辦公室主導的考核督辦工作制中，考核方式更加細化和精確。考核標準由項目類型所相關的條線部門提前準備好，且考核標準對于各鄉鎮是公開的。即考核標準、類別、分值將會同督查方案一并發給鄉鎮。此種考核類別、分值與條線部門主導的年度考核并沒有明顯差別。而一些條線部門為了更加公平，將年度考核目標分解為每月考核，即每月督查中所涉及的考核結果，將會納入年度考核的評分之中，達到一定的占比。此種考核打分方式的確立，是為了促進鄉鎮將年度目標放置在不同的時段內均衡推進。

通過打分來制造排名，此種方式對于接受督查的鄉鎮而言即意味著制造出一定的工作競爭關系。由于排名涉及項目資源的傾斜，因而，打分排名在一定程度上既是制造獎勵對象，也是明確懲罰目標的差異量化方式。對于鄉鎮而言，政策執行不僅需要與同期進度相比，而且也需要與其他鄉鎮屬地之間進行橫向對比。因而，考核督辦方式由此呈現出強壓力的競爭性特征。正如領導小組辦公室主任稱：“觀摩拉練以前也有，但以前規模沒這么大，以前就是幾個領導帶幾個秘書長、幾個局長，看看項目進度，現場評比一下，有問題的現場提出來，相當于現場辦公會。現在搞成比武了，看完你的再來看我的，誰好誰差一目了然。比如說看人居環境整治，哪個村搞得好一些，哪個村搞得差一些，領導們下來看一遍就清楚了。這樣搞得鄉鎮工作很被動，以前是做了就行了，材料匯報、開會時多說一說自己的經驗就行了，至于說做了80分，到底有沒有80分那是沒有誰在會場拉著你追究的。現在不一樣了，不聽你的匯報，縣領導先下來看了再說，看完了心里有個大致情況了，再來聽你匯報。哪個鄉鎮還敢隨便亂說，就算是工作做得還不錯那也得小心匯報，書記要是提出新的要求，那就是給自己工作增加難度。”(訪談資料編號：20210904JLXHHM)

3.優劣亮相：督查總結會的展開

督查工作的重要環節在于總結會的召開，總結會是縣委對于督查工作的總結、對鄉鎮階段工作的打分和獎勵，也是對下一階段工作的安排和部署。督查作為一種有效的工作監督方式，既具備介入鄉鎮現場工作檢查的作用，也是縣委進行決策和執行的統籌方式。此種專項工作總結會在流程設置上通常采取典型代表發言與末位鄉鎮表態這種方式，同時，書記縣長還會就此項工作提出新的指導意見、新的工作要求，將總結會也作為下一階段部署和推動工作的命令會、動員會。

在參會人員上，督查總結會基本上涵蓋了縣領導、縣職能部門(一級單位)領導以及鄉鎮領導，因而此種專項會議可以看作是全縣干部大會。由于此種會議只是專項工作的階段性總結會議，即會議只會討論和總結美麗鄉村建設工作，成為縣委中心工作的最高總結和協調會議。在督查總結大會中，縣委書記將會對此項工作進行總體評價和工作部署。但從會議本質上來看，督查總結會并不是進行決策統籌，而是工作動員會和獎懲評價界定會。因而，縣委書記在會上對典型經驗以及工作中存在的問題進行剖析，并提出指導下一階段工作的基本思路，強調工作落實和政策執行的基本要求，達到動員鄉鎮領導和傳導工作壓力的基本目標。

在大督查看完現場后，縣委召開督查工作總結會，在會上，工作落實得較好的鄉鎮將會做典型經驗的宣講，而工作排名較為落后的鄉鎮，則需要做表態發言。這一類典型鄉鎮和落后鄉鎮，是按照現場打分排名以及領導小組商議而排列出來的。同時，在總結會上，還會進行典型表彰，拉練現場會設立了獎項，將名次分為三個等次，一等5名、二等8名、三等10名，分別獎勵80萬、60萬和40萬，此種獎勵并不是以獎金的方式進行，而是授予額外的項目獎勵，即在重點村、示范村和整治村原先400萬、200萬、100萬的項目基礎上進行項目傾斜獎勵。

在督查總結會上，其中有一環節即是由分管農業工作的副縣長對美麗鄉村建設近期工作進行匯報，并對本次拉練督查工作進行通報。由于是副縣長向全縣領導干部通報此項工作督查情況，因而工作做得好壞將直接呈現在全縣領導干部面前。由于督查總結會是全縣干部大會，因而，在此種會議現場進行工作情況的評價，對于各鄉鎮屬地而言即是一種壓力情境塑造方式。典型鄉鎮的領導能夠得到全縣干部的注意力，同樣，做表態發言的鄉鎮領導意味著在全縣干部大會上“出丑”。由于每年所進行的督查總結會次數并不多，因而，一旦在某一次督查拉練總結大會上進行表態發言，基本上等同于該鄉鎮領導班子在推動中心工作上不力，也有損于自身形象。

4.進一步明確責任：向鄉鎮交辦事項

現場的考核打分只是督查監督的一步，督查只是工作監督的方式，其目的在于促進工作推進與落實。因而，以看現場的方式來發現問題，為下一階段工作監督提供具體的對象，是督查監督的重要目標。此種問題督查與交辦，是當前縣域治理中較為常見的工作督查方式。在現場督查所發現的問題要由中樞協調部門轉交給鄉鎮屬地。這種轉交的方式，是以列出清單、整改銷號的方式進行。即將問題事項、工作任務、整改計劃、時限等要求，進行明晰化。 例如2021年8月的月度督查中，縣領導小組辦公室在督查過程中收集到的問題，最終以明確屬地責任的方式交辦給GC鎮整改。

表6 縣美麗鄉村建設領導小組辦公室向GC鎮交辦整改事項清單

在督查中所發現的問題線索，將以登記標號的方式記錄在冊，作為鄉鎮屬地之后一段時間整改的重點。在領導小組辦公室向鄉鎮屬地交辦的問題中，不僅包括具體的問題事項，也包括整改的建議和要求。具體要求包括整改時限、整改如何反饋以及如何整改等等。領導小組辦公室通過問題事項交辦能夠對中心工作落地實現分段式的督促與推動。由于問題事項的界定權在于領導小組辦公室的常規、非常規督查，因而，如何界定鄉鎮在落實工作時是否存在“問題事項”，即辦公室所認定的問題事項是否能夠得到鄉鎮屬地的“承認”，是此種督辦交辦程序能否發揮作用的關鍵。

四、結論與討論

本文以T縣“美麗鄉村建設領導小組”為案例，分析領導小組如何促進縣域統合治理的形成，聚焦領導小組如何助力縣域體制從強化決策統籌和組織協調，拓展到體制運作過程的監管。對于縣級黨委政府而言，治理壓力來自于屬地政府間的錦標賽競爭，政策績效成為屬地政府的重要追逐點。因而，“向體制要效率”，實現體制的最大效能發揮，成為基層體制自我動員的重要策略。對于基層黨委而言，如何在黨政分立的基本結構中，重塑體制權威、強化組織整合、優化治理過程，是體制自我調適的基本方向。縣域體制的特殊性，使其能夠最大限度地實現同一層級的權力統合。具體而言，縣委通過整合體制資源、重塑決策和執行過程，輔以有效地組織動員來激活科層組織的效率，使體制能夠為縣委核心決策意志服務。此為決策層面以及組織運作上的縣域體制集權。其目標導向在于整合由于屬地事權代理、條線部門主導權加強所導致“碎片化的威權”。

由于縣域的體制權力實踐跨越了縣鄉村、條塊等多元行動主體，這也導致縣委在決策環節和組織層面的集權并不一定達到既定的治理目標，例如縣委的決策部署并非完全能夠被條線部門、鄉鎮屬地執行，并達到預期績效的產出。此種狀況的產生原因，一方面在于基層社會實際充滿不確定性，縣級政權制定的政策難以完全與現實變化相對接，因而需要信息有效反饋和政策的調整；另一方面，由于縣域體制內的各行動主體皆具備能動性，導致主體間的組織注意力、行動效能需要進行協調才能夠達到一致性。正是基于此，當前縣域體制的集權化趨向，逐步從強化跨條、塊的決策統籌和組織協調層面，拓展到縱向監督控制機制的創新運用，以期在實現決策統籌的同時，強化體制運作過程的一致性、貫通性，使得黨委統合能力從決策層面拓展到政策執行環節，涵蓋整個體制運作和政府治理的過程，建構起新的體制運作模式。對于當前縣域治理正在產生一些新變化，一些學者稱之為“優化(黨政)體制、創新治理機制”，即縣域體制在不變動核心治權結構和權力關系的基礎上，通過創新治理機制來實現體制的靈活性、適應性，以面對復雜治理事務和追求治理目標。但是，就治理機制本身而言，不同類型的治理機制屬性各異，如組織協調型治理機制與監督控制型治理機制所起到的效能存在差異性。這也導致體制通過監督控制機制實現有效的集權化治理，存在機制剛性化、消解體制靈活性的悖論。

雖然縣域體制的集權趨向在增強，尤其是體制運作中間環節的監督控制在強化，但此種監督強化是否帶來了縣域治理的有效性卻存在疑問。具體而言，體制的正式性權威的確通過黨委的集權而得到強化，并且能夠通過各種統籌、控制、協調機制而提升體制運作的效率。但在治理機制的創新和使用上，卻存在著技術泛化、剛性化和高頻率的特征，反過來消解了體制的整體性。即，縣域體制強化了對治理機制的使用頻率和效度，并且此種治理機制逐步從組織調適型機制、策略型非正式機制拓展到單向性的監督控制機制，其靈活性降低、原則性增強。結果導致：一方面，縣域體制能夠通過剛性化的治理機制向體制內多元行動者強化責任要求、監督壓力，以提升行政效率、完成治理目標，因而，體制內的主體間關系從溝通互動變成了強化統籌和領導；另一方面，剛性的治理機制缺乏下對上的溝通環節和信息反饋，使得體制在應對變化情境時難以采取變通的方式來應對，即“變通容易觸碰底線”，反而尋求消極面對或認真應付的回應策略，反過來消解了體制的積極性。