政府隱性債務背景下的國有企業融資路徑

林貝貝

桐廬縣國有資產投資經營有限公司

物質基礎決定上層建筑，國有企業的發展離不開資金的保障，而正確的融資路徑可以有效緩解資金周轉困難對國有企業經營造成的影響。所以，在國家隱性負債的大環境下，必須深入探討國企的籌資途徑。

一、政府隱性債務的相關概述

政府隱性負債是指在國家法定負債的基礎上，由國家直接或保證用財政資源進行還貸，并通過非法的擔保等手段進行借款。政府的隱性負債包括國企代政府借款，政府提供保證，并在將來償還。目前，我國的隱性債務結構比較復雜，以長期項目為主，地方和縣級地方的隱性負債具有較高的風險性。

二、政府隱性債務背景下對國有企業融資的影響

城市基礎設施的建設與完善，是推進城市化、可持續發展的關鍵因素，是推進區域經濟發展，改善投資環境，增強城市綜合服務能力的關鍵。近年來，我國各地市政公用工程的融資渠道和融資渠道不斷拓寬，地方政府通過對國有企業頻繁擔保和增信措施，導致政府隱性債務形成，金融創新亦加劇底層資產穿透識別的難度，在國有企業結構化融資和會計處理過程中更容易隱匿，降低國有企業債務的透明度，增大政府的還款壓力[1]。

審計署披露的2018年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果顯示，通過全國性抽樣調查結果6個省份的9個市縣（區）的，共產生88.63億元的隱性負債。政府隱性債務對國有企業融資的影響主要表現在以下三個方面：首先，影響國有企業償債能力。為滿足日益增長的市政建設及政府資金拆借需求，國有企業剛性債務已累至較大規模，若國有企業自有資金增速不能滿足項目建設需求，則可能需要更多地依靠外部融資來彌補，導致國有企業面臨的償債壓力增大。其次，影響國有企業盈利能力。隨著城市建設步伐的加快，國有企業承擔的項目數量多、規模大、周期長、回款慢，導致國有企業投資活動現金流長期呈持續流出狀態，加劇資金占款回收風險，降低對債務的保障能力。最后，影響國有企業持續經營能力。地方政府債務管理趨嚴，國有企業參與公益性項目增加，一旦融資政策環境惡化，資金鏈斷裂，國有企業的存續將受到影響。同時，政府隱性債務規模擴大、透明度降低、涉及范圍加大，若管理和監管不當，國有企業極易觸發財政風險，甚至可能構成金融風險隱患。

三、政府隱性債務背景下的國有企業融資問題和不足

（一）管理體制和運行機制不健全導致融資困難

在政府隱性債務背景下國有企業的融資工作面臨著眾多的風險與挑戰，若沒有健全的經營制度與運作機制，將會使我國國企的財務困境進一步惡化。國有公司的經營制度與運作方式有三大問題：一是管理層次不清。股東作為出資人應按出資比例推薦董事，形成董事會，并維護股東的權利。但是當前國有企業受到政府管理的影響，往往會采用政府直接任命的形式確定董事會主要成員，從而模糊董事與股東的界限，影響國有企業融資決策。二是管理要求高。雖然國有企業經營范圍廣泛可以分散行業風險，但對融資管理能力帶來新的挑戰、提出更高的要求，若管理不到位或管理鏈條過長就會導致管理的失控，影響國有企業正常經營。三是管理難度大。多渠道的融資方式加大了融資結構的復雜程度，國有企業雖對董事會、監事會、高級管理人員的設置較完善，但如果融資管理工作出現問題，缺乏應對突發事件的能力，就會阻礙國有企業的健康發展。

（二）存量債務的周轉壓力

存量債務就是在某一時點上測度的累計債務，是在某一個時間段債務的總和。由于前期地方政府為追求發展速度對國有企業進行違規融資承諾和擔保，導致國有企業存在大量隱性債務。目前，經濟下行壓力加大，財政收入下降，地方政府尤其是區縣級政府化解存量政府隱性債務面臨很大難度。在此背景下，國務院優先選擇廣東、上海兩個財力比較好的省市開展“全域無隱性債務”試點，發行再融資債券并置換存量債務。而大部分國有企業為保障項目順利實施，按市場化原則向資本市場或金融機構拆借流動資金用以維持國有企業正常經營的難度增大。同時，政策變化導致金融機構對國有企業的抽貸、壓貸或停貸，會加劇存量債務周轉壓力。對難以償還的存量隱性債務，國有企業更面臨債務展期與重組不暢引發的資金周轉問題。

（三）國有企業戰略發展缺乏科學規劃

國有企業在建和擬建的項目多，投資金額量大，投資建設周期及資金回收時間長，若戰略發展規劃不完善，將出現項目進度延誤、項目質量問題等風險，進而影響國有企業的聲譽。國有企業在戰略規劃方面存在以下不足：一是制定戰略規劃隨意。國有企業在制定規劃的過程中過度依賴項目可行性研究報告，導致項目現金流預測不準確，又缺乏實時的動態調整，使戰略規劃內容與國有企業長期發展不相適應。二是過于追求發展速度。國有企業看到某一市場有發展前景，沒有進行充分合理地調研分析，沒有充分考慮國有企業實際財務狀況便鋌而走險，投入大量資金，一旦項目出現問題將會給國有企業造成不可挽回的經濟損失。三是融資管理行政化。國有企業對財政撥款過度依賴，存在“等、靠、要”的落后思想，忽視制定科學的融資戰略規劃，使自身陷入融資困境。

（四） 風險防范意識不足或者欠缺

國有企業基礎設施建設項目任務重，資金需求大，導致國有企業面臨的金融機構多，資質雜，涉及的協議種類多。相關法律認知的缺失及合同條款的陷阱會引發非預期的資金贖回，若國有企業不能在短期內籌措足額的資金，或以高成本的資金進行替換，國有企業將面臨流動性風險。國有企業依賴低成本的債券資金，而債券市場的穩定性會造成國有企業的思維定式，從而輕視對融資風險的防控。資本市場對政策敏感性強，政府隱性債務問題極易使得國有企業不能正常注冊備案發行債務，若沒有風險處理預案，無法在第一時間妥善處理，將風險蔓延到其他項目，就會使融資風險在短期內快速膨脹，國有企業將面臨信用風險。國有企業融資風險防控工作趨于表面的融資成本以及償還問題，對于合理利用債券批文及銀行授信實現長短期籌資分配等問題考慮不深，導致過多閑置負債，國有企業將面臨償債風險。

四、政府隱性債務背景下國有企業融資路徑改進策略

（一）優化資產結構，改善融資條件

融資困難是困擾國企發展的一個主要問題，為了幫助國有企業適應隱債新環境，清除發展道路上的絆腳石，優化國有企業資產結構，改善融資條件，提高國有企業資信等級迫在眉睫。首先，國有企業要實現政企分離，處理好國有企業與政府之間的關系。在資產管理中將需要由政府負責支出的項目納入政府公共預算，減輕國有企業的壓力。其次，國有企業要優化融資渠道，實現多元化融資并舉，創造融資新高地。國有企業可以深耕直融市場，加大各種類型債券的對接力度，穩步構建債券注冊和備案發行時間上的有序拼接，將國有企業的債務周轉壓力轉到債券內部輪轉，逐漸形成批文的獲取與債券發行的良性循環。最后，國有企業可加大與政策性銀行合作，嚴控項目融資，認真進行可行性論證，合理控制投資規模，科學選擇融資方式，抑制舉債投資沖動，嚴格控制債務增長，推動國有企業可持續發展[2]。

（二）加快企業轉型，優化融資途徑

國有企業實現轉型發展可以減少對政府的依賴，自主行使管理權力，從而優化融資途徑。首先，地方政府部門可以加強引導工作，適當地簡政放權。國有企業要厘清政府和國有企業債務邊界，搞清基建中政企合法合規的投融資模式，既充分用好財政資金支持，又防止財政資金兜底和剛性支付，合理釋放轉型后公益類國企市場化融資機制，規范經營運作，堵住隱債渠道，構建適應公益類國有企業發展的政策環境。同時，國有企業要構建績效管理與考核體系，促進先進管理方法以及人員專業知識技術的提升，加快國有企業轉型。其次，地方政府要精簡財政預算，全面清理不規范的國有企業，嚴控國有企業數量，針對資質下沉的情況分類處置，堅決遏制隱性債務增量，控制隱性債務總額和風險，提高政治站位，全面推進國有企業市場化轉型，為國有企業融資創造條件。最后，國有企業要建立數字化管理平臺，實現動態管理，盤活長期閑置、低效的國有資產，深度開發城市自有資源，增加國有資產經營收入，提升自身綜合實力，加大可融資的空間，推動國有企業健康發展[3]。

（三）強化風險意識，做好戰略規劃

國有企業應當加強對融資工作的了解，樹立風險意識，及時發現潛在的風險，做好戰略規劃。首先，國有企業要加強與實體經濟企業的交流與合作，拓展業務渠道，提升自身的經營管理能力，形成抵御風險的合力。其次，國有企業要做好戰略規劃部署，制定中長期的融資目標：加大債券資金的融資比重，完善以標為主、非標轉標的融資模式，形成以債養債、債貸結合的融資格局。以負債替代、延長償還期、尋找長期融資渠道，將高費用的隱性負債轉換為低費用的明負債，使債務可控，實現債務重組，緩解國有企業償債壓力。最后，在嚴監管必問責背景下，國有企業應保持強監管的高壓態勢，遵循真實、準確、完善的信息披露原則，使國有企業資金的使用與償付受到利益相關者的監督，并按堅定、可控、有序、適度的要求，保證債務形式日益正常化、標準化、透明化，規范債務管理，從根源堵住隱性債務渠道。

（四）加強現金流控制，提升盈利能力

國有企業應依托現代信息技術，充分利用現代化的辦公軟件，建立完善的內控系統，靈活高效調度資金，并加強現金流的動態監控，提高日常經營管理能力。國有企業應嚴格規范舉債行為，審慎評估自身的償債能力和資金來源，確保現有現金流能夠覆蓋當前債務，對涉及財政資金安排的項目現金流，及時向地方政府核實，確保投放的財政補貼合法合規。國有企業應集合各類有現金流的資產，以現金流匹配原則，優化國有企業經營性項目的籌資渠道。國有企業應統籌新增財力，壓縮經常性支出，加強存量債務的消化力度，注重隱債化解的地區差異和方式的多元化，在發展中穩步化解存量債務，防范隱性債務風險。國有企業應樹立良好的企業信用形象，提升資信等級，與金融機構建立良好的銀企合作關系，增加銀行授信規模，積極參與市場化競爭，提高自身的競爭意識，提高間接融資能力，提升國有企業持續的盈利能力，確保未來有充足的債務償付現金流。

（五）深化制度改革，推進轉型發展

國有企業的健康發展離不開各部門的支持與配合。深化國有企業體制制度改革，可以強化自身經營管理理念，為管理人員開展日常工作提供可靠的依據，減少人員的操作失誤，提高工作的科學性，推進國有企業的轉型發展。國有企業針對融資工作中存在的問題，運用現代公司的新思路、新模式和新理念對業務進行整合和重組，克服國有經營性資產不足、市場主體意識不強等問題，提高市場資源優化配置，把改革轉型成果轉化為高質量發展效率，化解隱性債務。國有企業要增強部門間的協調配合，梳理融資工作流程，安排專員跟蹤資金的使用情況，確保項目資金專款專用，制定償債計劃，妥善安排資金，開展不定期核查，形成安全兌付的內部機制，從而可以更規范的運作，更透明的流程，更好的執行監督，更好地抑制潛在的負債的增加。國有企業要及時梳理與政府的關系，借力政府政策扶持，充分利用地區資源優勢，助力國有企業融資發展，推動國有企業的現代化建設。

五、結語

政府隱性債務背景下，國有企業融資面臨著眾多的挑戰，為此，國有企業應樹立風險意識，深化制度改革，做好戰略規劃，優化融資途徑，加快轉型升級，推動國有企業的可持續發展。全域無隱性債務試點只是跨出清零第一步，隱性債務防范才是一條漫長的道路，國有企業規范融資工作還有很長的路要走，更應該采取積極的應對措施，提升融資過程的安全性和規范性。