從1835年市政改革看英國城市管理職能的演變

歐陽萍

（湖南科技大學 人文學院，湖南 湘潭 411201）

18世紀爆發的工業革命開啟了英國的城市革命，現代意義上的城市化進程不斷加快，推動人類社會進入了一個全新的時代。為了應對新時代的挑戰和機遇，19世紀的英國政府在政治、經濟和社會等多領域推行改革，而1835年市政改革作為其中重要的改革措施，不僅提高了城市政府選舉合理性和城市管理效率，而且推動了英國城市管理職能的發展演變。雖然有一些學者對近代英國城市政府的改革和管理進行研究，但是目前學術界對1835年市政改革的關注仍然較少。本文通過分析此次改革的時代背景和基本內容，認為1835年市政改革標志著英國地方政府現代化的開端，這推動了城市管理開始從自由放任模式發展到有限管理模式，最終使英國城市管理職能發生了重大的轉變。

一、1835年市政改革的背景

19世紀初，已經開始現代城市化進程的英國仍然采取中世紀以來的城市管理模式。當時英國城市主要有兩類：一類是非自治城市，沒有自治權力和自治政府，處于各郡守和治安法官的管轄之下；另一類是自治城市，根據王室特許狀而享有自治權，其市政府被稱為市政公司（municipal corporation，又譯為“市政機關”“都市政治體”）。在自治傳統和自由放任理念的影響下，自治城市當中的市政公司腐敗盛行，效率低下，最終導致了1835年市政改革。

（一）城市自治傳統

從盎格魯—撒克遜時期的部落民主，到中世紀城鎮的特許自治權，再到近代早期的市政公司，英國有著悠久的城市自治傳統。尤其是從12世紀以來，在西歐歷史上所謂城市公社運動的推動下，英國有許多城市獲得了不同程度的自治權力，不再完全隸屬于郡，而是享有一定的獨立性。到了近代，由來已久的英國地方自治制度又受到洛克、邊沁等思想家的影響而進一步發展。因此，有學者明確指出：“在英國人的觀念中，地方政府（包括城市政府）與地方自治的涵義相近”，甚至認為“地方政府的變體文字即為地方自治”(1)吳開松.比較城市管理［M］.北京：科學出版社，2004：41.。

中世紀許多城市有的通過和平贖買方式，有的通過武力斗爭獲得了領主頒布的特許狀，這些特許狀規定了城市的各種自治權力，“幾乎不可改變地確立了市民的基本‘特許權’，通常包括自治的各項實體權利”(2)哈羅德·J·伯爾曼. 法律與革命: 西方法律傳統的形成［M］.賀衛方，等，譯.北京：法律出版社，2008：355.③錢乘旦.第一個工業化社會［M］.成都:四川人民出版社，1988：94-95.。而最集中體現城市自治性的應當是市民對市政官員的選舉和對城市內部事務的管理。各城市市政機構的選舉方式略有不同，有的城市市政官員來源較廣泛，由該市所有登記在冊的家庭家長或納稅人組成；有的城市市政官員來源則相對局限，僅由該市各行會的成員組成。大多數自治市可以由市民選舉自己的市長，有些城市在市長之下還設立了一些其他官職，如財政官、教區執事、市參事、稅吏等，負責逮捕、扣押、監禁、收稅等事務。換言之，自治市中各種官員負責本地區的各項事務，而中央政府不加任何干預。

（二）自由放任主義

自由放任主義思潮盛行于18—19世紀英國的經濟領域和社會生活領域。經濟學家亞當·斯密認為人們從個人利益出發會導致彼此之間的斗爭，又可能創造社會制度把斗爭轉變為共同利益；而自由放任即市場機制和自由競爭就像一只“看不見的手”，能夠有條不紊地配置各種資源。在亞當·斯密之后，其追隨者們進一步闡述了自由放任原則，主張自由競爭，個體企業不受限制地從事各種經濟活動。

根據自由放任主義理論，政府不僅是在經濟領域，而且在社會運作方面也無需扮演過多的角色，其主要職能應限于國防外交、國內治安以及個人無法承擔的公共工程建設等方面；一言以蔽之，應實現“政府最小化”。在城市社會管理領域，這種自由主義的表現就是：政府抽身于社會事務的具體管理實踐，將公共衛生、住房供應、國民教育和城市規劃等公共事業交由各種準政府性質的委員會或私營公司和民間組織去自行解決。于是，中央政府任城市自由地自我管理，很少考慮市政機構的組成、職能以及市民福利。

誠然，自由放任實際上并不意味著政府完全無作為，它只是反對國家對經濟事務過分干涉。但是，問題在于“英國人把‘自由放任’實行得太徹底了”“國家不認為有責任保證個人的生存，生存被看作是純個人的事，是每個人自己的經濟活動，它既不需要別人干涉，也不允許別人干涉。”③這一理念被應用于城市管理領域，于是“在資本主義自由競爭和自由放任指導思想下，一切以追逐個人利益為第一要旨，而公眾利益、城市規劃、城市整體結構、城市基礎設施、城市生存環境、城市衛生、保健、醫療、城市教育，等等，就成為多余之物。”(3)王穎.城市社會學［M］.上海：三聯書店，2005：236.

（三）市政機構的腐敗低效

19世紀初，英國在工業革命的推動下已經開始加快城市化進程，但地方行政體系卻仍然基本維持中世紀以來的狀態，存在諸多弊端。一方面，市政公司的封閉式選舉和管理模式導致城市寡頭壟斷市政機關，容易滋生腐敗貪污現象。自治城市中大多數市政官員都是無薪酬職位，因此擔任這些職位需要有一定的財力作為基礎，尤其是像市長這類高級官職，只有財力雄厚的富商大賈才有能力擔任。在這種情況下，“市政當局與其說是公共機關不如說是私人機構；與其說是對全體市民負責，不如說是對市政當局成員和榮譽市民負責；與其說是致力于提高城鎮福利，不如說是致力于整合有產者利益。”(4)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford: Basil Blackwell，1979：2.對于這種腐敗現象，就連當時立場保守的《泰晤士報》都發文抨擊市政公司的腐敗：“就目前國家的情況來看，最重要與最急迫的問題之一，就是自治市改革。在各地，大家都知道，市政團系統就是選舉中的腐敗與罪惡的主要來源”(5)王淳逸.都市自治體法案與英國地方政治，1830-1860［D］.臺灣:國立臺灣大學，2005：29.。另一方面，由于自治權往往被控制在城市寡頭手中，各自治市機構既沒有明確的職責和權力界定，也沒有統一的組織結構，容易導致管理低效甚至無效問題。例如，當時倫敦市有大約300多個管理機關，包括“教區、鋪路管理委員會和各式各樣的溝渠委員會”，呈現出“傾軋、齟齬、不科學、運轉不靈而且所費不貲”的特點(6)克拉潘.現代英國經濟史（上卷）［M］.姚曾廙，譯.北京:商務印書館，1997：662.。這些五花八門的機構將城市管理權分割得支離破碎，尤其是隨著大量鄉村人口在較短時期內涌入工業區，形成越來越多的新興城市，本就低效無能的舊式自治管理體制日益無法應對新的問題。正因如此，“19世紀早期的英國城市政府顯然是七拼八湊而成的，其多樣性和復雜性是任何一個現代人所完全不能理解的……而對于一個至少兩百多年以來主要是地方自治而非中央管理的國家來說，這又是理所當然的。”(7)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］. Oxford: Basil Blackwell，1979: 1.

（四）議會改革的推動

1832年議會改革被史學家們視為“英國歷史上最重要的事件之一”，其法案也被稱為“偉大的改革法案”(8)Nancy D.LoPatin.Political Unions，Popular Politics and the Great Reform Act of 1832［M］.Basingstoke:Macmillan Press Ltd.，1999：1.。在這場改革后，議席被分配給原本不具備選邑地位的新興工商業城市，選民的財產和身份資格作為選舉的條件也有所降低，使得工商業資本家逐漸獲得政治權力。選民人數由1831年的48.8萬人上升到1833年的80.8萬人，從原占人口總數的大約2%增加到3.3%。由此可見，1832年議會改革具有鮮明的“中產階級”性質，“不可逆轉地為工商業階層獲得政治參與權提供了更為廣泛的機會”(9)Chris Williams（ed.）. A Companion to Nineteenth-century Britain［M］.Malden: Blackwell Publishing Ltd.，2004：157.。

然而，議會改革后英國政壇卻出現了一種極為怪異的現象：經濟力量日益壯大的工商業巨子獲得了選舉整個國家議會議員的權利，卻沒有資格選擇自己居住地的管理階層。原因在于：自治市中的管理機構主要是市政公司，而大多數自治市都規定只有自治市公民才有參政權，市政公司的成員都是由原有的市政官員選舉產生，而市長也必須從市政公司的官員中選舉出來。于是，市政公司就成為一個自我選舉的封閉圈子，有相當一部分市民被排除在自治市管理層甚至是選民之外。例如，19世紀30年代紐卡斯爾市（Newcastle）人口達42，676人，但是其中具有自治市公民身份的卻只有619人；更令人瞠目結舌的是，這619人當中只有9到10個人可以參加市長和其他市政官員的競選。

二、市政改革的基本內容

面對嚴峻的形勢，曾經成功推動1832年議會改革的輝格黨政府再次為時代潮流所驅，將關注焦點轉移到城市政府改革上來。政府組建了皇家調查委員會，將全國劃分為9個區，由各委員分別對各個區的所有市政機構進行調查，試圖在分析調查結果的基礎上擬定市政改革的法案。于是，“市政改革日益成為議會改革所建造的工廠中的蒸汽機”(10)Stuart J. Reid. Life and Letters of the First Earl of Durham（Vol. II）［M］.London: Longmans, Green, and Co.，1906：72.。

（一）市政公司調查報告

1833年，英國政府組建了一個由18人組成的市政公司調查委員會，旨在對“英國自治市行政機構的運行狀況進行調查；對這些機構中——如果存在的話——惡習弊病進行報告；并根據其調查結果提出建議：為糾正這些惡習弊病應采取哪些最適宜的措施”(11)“Corporations”［DB/OL］. http://hansard millbanksystems com/commons/1833/feb/14/corporations，2021-7-2.。該委員會共調查了285個自治市，并于1835年發布了針對市政公司的調查報告。

該報告列數了各市政公司存在的問題：首先，自治市財政稅收管理不善，有一部分未經充分審查而承包給與市政官員關系密切的商人以建設公共工程，導致出現大額債務，一部分為了保持政黨優勢和家族利益而用于支付一些不必要職位的薪水，還有的直接用于市政官員的吃喝宴請；其次，市政機構濫用權力，怠于職守，在任命治安法官時全憑政黨差異，將治安管理責任隨意分割給數個委員會，例如巴斯市（Bath）政府將市區分為四個區，將治安權分割到各區的多個部門，導致該自治市實際上沒有任何治安力量可言；最后，許多市政官員常常因家族裙帶關系或政黨立場關系只能由市政公司內部產生，他們多為能力低下或品德不佳者。

可以說，大多數市政公司僅僅是保護特定利益集團而不是捍衛其所屬自治市整體利益的“政治引擎”，其存在為當地市民帶來的常常不是好處反而是傷害。之所以如此，最大的原因就在于市政公司的選舉規定。各市政公司都是極為排外的封閉團體，選民人數極其不成比例，甚至被盡可能集中到極少數人身上。同時，大部分市政官員都是終身制的。于是，市政機構成為一個自我繁衍、永久存在的小團體，即使出現職位空缺也常常是由那些能力低下者補充擔任。更有甚者，有些市政公司的日常管理采取一種非常秘密的方式，有時候以發誓來確保信息不外泄，因此當地市民根本無法得到關于市政管理的任何信息。

最后，該報告明確指出：實際上“人們習以為常地并不指望市政公司能夠行使一個好政府所應行使的權力……它們擁有名義上的城市管理權，但真正奏效的職能和責任卻被轉移到他人之手”(12)Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales. First Report of the Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales［M］.London：Charles Knight，1840：17.。“在絕大多數城市的市民中都蔓延著針對其市政機構的普遍的——在我們看來也是正確的——不滿情緒……因此我們認為我們的職責在于向陛下進言：英格蘭和威爾士現存的市政公司既不具備也不值得陛下臣民的尊敬和信任；必須推行一場徹底的改革，以使它們成為我們謙卑地向陛下建議它們應該成為的、有用且有效的地方政府。”(13)Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales. First Report of the Commissioners Appointed to Inquire Into the Municipal Corporations in England and Wales［M］.London：Charles Knight，1840：49.

（二）1835年《市政改革法》

市政公司調查委員會的報告發布以后，輝格黨政府旋即在下院提出了改革提案，但遭到了上院中占據優勢的托利黨貴族反對，因為當時絕大多數市政公司都為保守黨貴族所控制。經過激烈的辯論和斗爭，一項被稱為“近現代英國史上的偉大轉折點之一”(14)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford: Basil Blackwell，1979：149.的《市政改革法》終于在1835年9月通過，從而邁出了此后英國對市政機構加以長期改造的第一步。法案主要包括以下內容：

第一，在選民資格方面，法案并沒有作出明確的財產限制，但規定選民必須是在該自治市居住3年以上且納稅達半年以上的男性市民；每位選民，不論其政治傾向、宗教信仰和財產狀況如何，都只有一張選票；選民必須先注冊登記，經過審查合格后才能夠正式投票。總體而言，1835年《市政改革法》規定的選民資格要比1832年議會改革法案嚴格一些，后者規定的是一年居住期和三個半月的納稅紀錄，因此各自治市議會的選民總人數要少于議會大選選民人數。不過與以往相比，有資格參加市議會選舉的人數確實有了大幅度的增加。大多數城市富商和廠主都獲得了選舉權，因此工業革命后興起的中產階級逐漸支配市議會，取代舊有的寡頭政治。

第二，在市政官員選舉方面，法案規定市議會由選舉產生，選民選出市議員，任期三年；市議員有權選出市參事，任期六年，市參事的來源可以是市議員、落選的候選人以及其他社會人士；市議員還有權選舉市長，任期一年，來源與市參事相同。法案還規定市議會每年改選其成員的三分之一，以加強選民對市政官員的監督。也就是說，每年自治市議會選出全部市議員總數的三分之一，如1836年必須退職的市議員是1835年得票最低的三分之一，1837年退職的是中間的三分之一，只有1835年得票最高的三分之一可以任滿三年。

第三，在市議會權力范圍方面，法案確立市議會為正式的市政府，負責本市的經濟和社會事務，如管理當地的市場和碼頭，頒發售酒許可證等。市議會有權訂立地方法律、征收地方稅，以及負責社會改造工程如鋪設下水道和清掃街道。同時，法案還規定市議會取消以往所有治安機構，代之以一個治安監管委員會，并組建警察隊伍以維持治安。

第四，在市政財務方面，法案規定市政府必須定期公布城市財政賬目和年度預算，市政收入必須用于當地市民。為了加強財政方面的監管，每個自治市必須任命一位領有薪水的、不屬于市政府成員之列的財政官員，對城市財政進行監管和審計，以便于財政接受市民們的監督。此外，如果市議會要募集貸款或出售市政資產，必須經過財政部的同意。

第五，法案還規定了非自治城市向王室請愿獲得自治許可證的行政程序，使得那些非自治城市有機會獲得自治權。這一規定為工業革命中新興城市進一步發展提供了機會，因此有人盛贊該法案“革命性還表現在：它包含著推動自身壯大的種子，一種與生俱來的、為將來發展提供契機的潛在力量。”(15)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］. Oxford: Basil Blackwell，1979：150.在第一次市議會選舉后的二十年當中，就有22個非自治城市獲得了自治權，如曼徹斯特、伯明翰和波爾頓都在1838年成為自治市。到70年代后期，至少增加了60個新的自治城市。1879年英國共有240個適用1835年《市政改革法》的自治市，轄區人口共達到815萬人。

此外，1835年《市政改革法》還統一了各自治市的投票時間，將其確定為從早上九點到下午四點；規定居民達到6,000人以上的自治市要劃分選舉區，如坎特伯雷市被分為3個區、諾威奇市被分為8個區等等。根據這一法案，英國改革了178個自治市，解散了傳統的封閉性市政管理機構，取而代之的是178個市議會。1835年12月26日，英國進行第一次自治市議會選舉，選民們選出了市議會中所有議員，而此后每年則改選其中三分之一議員；市長和市參事雖然是由市議員選舉，但議會辯論必須公開，而自治市財政也得以公布和接受審計。

三、英國城市管理職能的演變及局限性

英國是世界上第一個開啟近代城市化的國家，也較早面臨城市化過程中出現的諸多問題，而“在各種關于城市空間性質的討論中，管理問題必然是核心問題之一”(16)Robert J. Morris and Richard H. Trainor（ed.）. Urban Governance: Britain and Beyond since 1750［M］.Aldershot:Ashgate，2000：1.。從工業革命爆發至19世紀前期，英國政府因奉行自由放任思想而對城市發展持不干涉態度，導致城市管理的低效和混亂。從19世紀30年代開始，政府在有限的領域內對城市進行立法和行政管理，取得了一定效果。然而，由于自由放任國策仍相對穩定，到20世紀初，英國城市管理隨著政府干預力度的加強才有了進一步發展。在英國城市管理職能的發展演變中，1835年市政改革無疑具有重要的開創性意義。

（一）地方政府現代化的開端

1835年《市政改革法》可以當之無愧地被稱為英國地方政府現代化的開端，“宣告了城鎮管理更加有效和更加民主的開始。”(17)德里克·埃弗里. 維多利亞和愛德華時期的建筑［M］.劉英，李劼，譯.北京:中國建筑工業出版社，2008：56.一方面，法案使市政機構的選舉形態有了重大變革，從封閉的寡頭政治轉向開放的民主政治，以往封閉的自我選舉成為較大程度上的選民選舉，將擁有一定財富的人尤其是新興的工商業資產階級吸收進入地方管理層當中。用當時人的話來說，“相當一部分權力已經轉移到一個以前被認為不可能屬于他們的階級——這是一個發生在由那些行使權力的人所掌握之時代的重大變化。”(18)同①，150.工商業主進入了地方政府機構，“自由選舉的、公開的代表制議會政府取代了自我選舉的、封閉的寡頭制市政公司……簡言之，這是一場市政革命。”(19)同①，11.

另一方面，1835年市政改革統一了英國城市行政管理權。《市政改革法》首要的也或許是最重要的影響之一是其奠定了市議會的法定地位，建立在民選基礎上的市政機構在地方上的權威日益鞏固，逐漸成為自治市中的最高管理機構。尤其是與未改革之前相對封閉的市政機構相比，1835年以后市議會因選舉方式、管理職能等方面的變化而不得不加強與當地市民之間的聯系，在一定程度上不得不代表市民意志。于是，市議會的權力范圍有了進一步擴大的可能，此后陸續將其他各類管理委員會合并進來，從而在一定程度上改變了長期以來英國地方政府由一大堆管轄范圍有限且職能重疊的委員會所組成的局面。也正是因為市議會日益成為市民們公認的市政管理機構，此后市政大廳等相關建筑物成為日益高漲的城市榮譽感的象征。

（二）從自由放任模式到有限管理模式

英國被稱為“地方自治之母”，其悠久的城市自治傳統在很大程度上導致中央政府對城市社會的管理力度不大；再加上18世紀后期開始盛行的自由放任理念，導致工業革命時期興起的英國城市處于一種自生自滅的狀態。不論是經濟活動還是社會活動，其第一要旨都在于追逐個人利益，而城市規劃、基礎設施、衛生保健和生活環境等公共性事務則被置之不理。

1835年《市政改革法》使英國城市管理職能發生了重要變化，從“自由放任”模式轉變成“有限管理”模式。該法案對城市政府選舉形態進行了重大變革，將以往自我封閉的市政機關改造成民選機構，并且將具有一定財富的人吸收進入統治階層當中。市政機構的選舉方式、選民資格、候選人資格以及選區劃分都有了明確規定，市議會陸續將其他市政委員會的職能合并進來，逐漸成為自治市中的最高管理機構。同時，1835年《市政改革法》還對市議會的職權范圍進行了初步規定，要求市議會嚴格管理城市資產，組建治安力量，并且提出如果市議會愿意則有權接管城市公共事務如鋪設下水道和清理街道。這些規定都使英國城市管理職能日益統一和明確，表明了政府對自由放任政策的微小修正。

在這種情況下，政治地位和社會地位日益鞏固的自治市議會將城市管理作為自己的首要工作目標。例如，改革后的利物浦市議會于1837年通過了新的城市改造法，1839年修訂了地方建筑條例，1840年最早提出建立一個公共衛生委員會，1842年通過了城市公共衛生法案，并在1847年任命了第一位公共衛生官員。萊斯特市議會則在其城市編年志中雄心勃勃地宣稱：“如果說自私自利、貪圖享受和愚昧無知是舊市政機構的特征，那么新市政機構的特征正是慷慨博愛、服務精神和開明睿智”(20)Derek Fraser. Power and Authority in the Victorian City［M］.Oxford：Basil Blackwell，1979：135.，掀起了城市改造運動，對城市供水系統、下水管道和碼頭市場等市政工程進行全面修繕，還建設了新的市政大廳。

（三）市政改革的局限性

1835年《市政改革法》表明在工業化沖擊下英國城市管理職能有所強化，但這一場改革仍然有諸多缺陷。第一，法案雖然列有一百多條規定，但其中大多數規定是涉及選舉方式、選民資格、選區劃分或投票程序，而對自治市議會的具體管理程序和內容沒有詳細規定，雖然授權市議會但并未強制要求其對城市公共事務進行有效管理，這在一定程度上阻礙了后來伯明翰、曼徹斯特等大工業城市的經濟和社會發展。第二，1835年《市政改革法》沒有涉及城市當中除市議會以外的其他準政府委員會問題，也就是說，諸如公共衛生區、教區委員會的一些組織仍然有其法定地位，但并不是政府機構中的一部分；它們的執行人員由志愿者擔任，因此常常沒有人承擔起執行相應管理職能的責任，也無需因玩忽職守而受到懲罰。在這種情況下，法案并沒有使市政會完全承擔起公共服務、環境衛生等方面的管理，城市社會管理權在很大程度上仍然被分割，行政效率仍然不高。第三，1835年《市政改革法》并不像其起草者最初所設想的那樣，能夠建立起真正的地方民主政體，因為其規定的選民居住時限和納稅資格要比1832年議會改革的規定更加嚴格，導致自治市中有權選舉市議會的選民要少于有權選舉英國議會的選民。根據學者們的統計，自治市議會選民要比英國議會選民少15%左右。

正因為意識到這些局限性，19世紀中葉以后英國政府日益加強對城市社會的積極管理。1871年，英國成立地方政府委員會，對地方政府各個方面的管理進行監管；1872年，《公共衛生法》創建了城市和鄉村的衛生機構，以期在全國建立起統一的公共衛生管理機構；更重要的是，英國政府先后頒布了1888年《地方政府法》、1894年《地方政府法》和1899年《倫敦政府法》，正是這幾項法案奠定了現代英國地方政府的基本框架，英國城市設置和市政機構調整基本完成，19世紀末英國城市管理也逐漸由有限管理模式再次轉變為全面干預模式。

四、結論

工業革命時期的礦山、工廠和鐵路塑造了近代意義上的城市，而中世紀老舊的管理方式已不適用于英國新興的工商業城市。在1832年議會改革的推動下，英國政府于1835年通過《市政改革法》，對英國自治市議會的選民資格、議員任期、議會職責和財政管理等進行改革。雖然這次市政改革仍存在諸多局限性，并未完全建立起英國地方行政體系，但其為此后地方政府實現現代化轉型、積極承擔城市管理職責提供了必要的前提。1835年《市政改革法》就像“楔子的尖端”一樣深深地插入長期以來封閉的市政體系(21)Stuart J. Reid. Life and Letters of the First Earl of Durham（Vol. II）［M］.London: Longmans, Green，and Co.，1906：72.①習近平. 國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題［J］.新長征，2021（01）：4-8.，最終對整個國家的發展產生了深遠的影響。

當前我國正處于城市化高速發展的時期，至2020年初常住人口城鎮化率已經達到60.6%。面對新時代所帶來的新機遇和新挑戰，“要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居”(22)James Gustave Speth and Peter M. Haas. Global Environmental Governance［M］.Washington: Island Press，2006：3.，要進一步加強對城市社會的治理。所謂“治理”，強調的是“個人以及公共機構和私人機構處理他們共同事務的眾多方式之集合”③；換言之，政府、市場部門、社會組織和市民應當形成一種合作關系，共同對社會生活進行規劃和管理。根據具體國情，我國城市社會應當構建起黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同的社會治理模式。

從這個意義上講，1835年英國市政改革為我們提供了重要的歷史經驗。一方面，政府應在城市社會治理中發揮主導作用。1835年，英國政府通過法案規定了自治市議會的選舉程序、權力范圍和財務管理等，有力地推動了城市社會治理現代化進程。由此可見，政府在社會治理中起著主導作用。當然，這種主導作用并不是指政府包辦一切，而是強調在實現從“全能政府”向“有限政府”、從“管制政府”向“服務政府”轉變的過程中，政府健全社會治理機制，構建有利于市民參與的制度環境，鼓勵社會力量參與城市社會治理。

另一方面，各類社會組織應在城市社會治理中發揮積極作用。英國社會組織有著悠久的發展歷史，這些組織在英國城市社會中起著積極的作用。在某些公共產品的提供方面，不論是政府還是市場都有可能出現失靈現象，而社會組織作為“第三部門”具有較強的靈活性和較高的公眾參與度，能夠更有效更快速地回應社會需求。在1835年市政改革中，英國政府加強了自治市議會的行政管理職能，同時又保留了一些長期存在的民間社會組織。在此后英國城市政府管理職能進一步完善的過程中，這些社會組織日益在環保、醫療、教育、住房等領域發揮重要的作用。

綜上所述，現代城市社會管理的主體多種多樣，從中央政府到地方政府，從公共機構和私營機構到介于公私部門之間的各類社會組織，再到城市社會的基本細胞即市民個人。政府要在宏觀層面把握城市社會的發展方向，在全球化迅速發展的時代為城市和地區的發展創造良好的國際和國內環境；私營部門和社會組織作為社會管理的“可替代性機構”，從中觀層面直接面對城市社會的種種發展趨勢和問題，借助自身特性處理一些政府不便或難以參與的事務；而市民個人作為城市社會中的直接利益相關者，則從微觀層面結合自身和他人的利益訴求，通過合作和對話建立社會關系，參與城市社會治理。在我國，構建和完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。