我國城鄉規劃制度運行效能改革思路研究

劉 輝，林沫玘

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

我國在城鎮化建設過程中，先后制定了《城市規劃法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》《城鄉規劃法》等法規，以規范城鄉建設中土地與空間利用行為。2019年8月第3次修正后的《土地管理法》第18條第2款規定“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”。因此，城鄉規劃制度實踐需要做出必要調整。2019年4月23日，第十三屆全國人大常委會第十次會議修改的《城鄉規劃法》第38條第2款有利于簡化審批流程，屬于立法條文的技術性調整。新修訂的《北京市城鄉規劃條例》在2019年4月28日實施后，為地方立法構建“多規合一”的規劃編制體系提供了參考范本。既往研究大多從實體、程序和機制三方面展開。基于既往的實踐素材與研究資料，本文將從規劃編制、修改的過程視角展開分析，梳理控制性詳細規劃、規劃許可與規劃處罰的承接關系，對完善公眾參與、信息公開等程序制度的問題進行論述。

一、城鄉規劃決策需要公眾參與程序和信息公開制度的約束

城鄉規劃工作是包含規劃編制、修改、許可、監管等多階段行為的行政活動。城鄉規劃文本著重在土地利用規劃設定的土地用途管制范圍內對開發建設強度與時序做出統籌安排，為平衡建設自由與建設管制關系提供參考依據。因此，城鄉規劃不僅是技術文本，而且逐漸顯示出公共政策屬性。在編制、修改城鄉規劃過程中需要認清公眾參與、信息公開工作的重要性，增強規劃方案的科學性與可接受性。

(一)豐富公眾參與城鄉規劃的形式

城鄉規劃的編制與修改過程屬于行政決策的過程，城鄉規劃的文本屬于政策性文件，是行政決策的表現形式。政策性文件的內容是按照“手段—目標”模式編制，而規范性文件的內容是按照“要件—效果”模式來規定。政策性文件旨在為行政活動指明方向，而規范性文件是行政機關設定行使裁量權力的依據和限度。從行政機關公文類別①來看，對規劃的上報與審批應該采用“請示”與“批復”形式。這類內部行政活動與政策性文件通常只具有內部效力，無外化的法律效力。因為行政決策涉及對個體利益的協調與公共利益的保障問題，所以需要吸納公眾參與以確保其科學性、合法性與合理性。“城鄉規劃是對空間資源的使用和收益進行分配和協調的過程，必須充分體現政府、市場和社會多元權利主體的利益訴求，又要在公共利益、部門利益和私有利益之間進行協調，還要統籌政治、經濟、社會、生態、技術等的關系。形象地說，城鄉規劃就是一個多元利益在此互動、博弈的舞臺。”[1]為了在行政效率、成本與公眾參與效果之間取得合理平衡，規劃部門在組織公眾參與活動時需要從參與的主體、能力、意愿、條件、形式等方面統籌考慮，以分層次參與的方法來保障公眾充分、有序、理性地參與表達。如：對于控制性詳細規劃未涉及地塊的居民，可以安排網絡留言、媒體互動等外圍參與形式，對個別意見單獨回復，對具有代表性的意見集中公開回復；對于控制性詳細規劃所涉及地塊的居民，可以先采取社區走訪調查、召開座談會的形式征集意見并及時回復；對于牽涉個人直接利害關系的控制性詳細規劃，在公民申請、社團推薦或機關單位抽選的前提下，依法召開聽證會，通過正式聽證程序為參與聽證的代表提供現場辯論的機會。除了吸納公眾參與之外，以規劃委員會為載體的參與形式可以為技術專家、行政官員、行業代表與公眾代表提供交流平臺。逐漸完善規劃委員會制度，能為充分考量與權衡各種利益創造條件，因此是各地規劃部門關注的改革熱點問題。廣州、上海等在規劃委員會制度完善方面提供了較為豐富的實踐經驗。

(二)推動規劃信息公示與公開

城鄉規劃是一種建設管制手段，而管制建設用地上的開發利用行為是為了確保土地使用權人有序實現開發建設的權利。城鄉規劃在土地利用規劃確定的建設用地范圍內，具體規定在特定地塊開展建設時需要遵守的控制性指標要求，直接影響特定地塊未來的用途與開發限度。因此，在編制規劃過程中應及時聽取利害關系人與公眾的不同意見，增強規劃的可接受性、降低實施規劃的難度。對于擬訂的規劃草案依法予以公示并征求各界意見，是預防糾紛發生、避免失誤出現的有效方式。如：在各地工作實踐中，由于忽視參考地籍資料導致規劃方案忽視權屬邊界的情形，通常會給后續征地、拆遷等工作增加難度。若個別地塊征收補償成本過高，還會導致規劃方案調整的情況發生。“2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》先后實施，以及2013年《住房城鄉建設部關于印發〈關于城鄉規劃公開公示的規定〉的通知》的發布，標志著規劃公示以國家法律法規的形式被確認。規劃公示已成為地方城鄉規劃管理部門的常規工作之一，同時也成為中國城鄉規劃公眾參與最常見的方式。”[2]可見，依法公開規劃信息是規劃部門重要的工作內容。然而在實踐中，規劃部門可能只在網站上公示較為模糊的規劃圖，缺少必要的解釋說明文字，導致公眾難以提出具體意見。“眾規武漢”“上海2040”等規劃參與平臺借助微博、微信等新媒體傳播技術，有效降低了互動溝通的難度，因此，在當前三維視圖技術和規劃制圖軟件技術逐漸成熟的條件下，建立規劃信息互動平臺是推動規劃信息公開與公眾參與工作的可行方案。

“美、英、德、日諸國的城鄉規劃立法對于公眾參與程序均有詳細的規定，信息公開、告知、聽證、說明理由、公眾參與計劃諸建制化與非建制化程序安排貫穿于城鄉規劃的立項、編制、審議、批準、實施許可與修改全過程。反觀我國有關城鄉規劃立法，公眾參與之信息公開、聽證程序基本停留在規劃草案編制階段，而其余階段幾乎未有任何具體的規定。”[3]盡管隨著地方立法的探索與充實，城鄉規劃制度中公眾參與程序和信息公開辦法逐漸獲得優化、細化，但對《城鄉規劃法》自2008年實施以來的總體情況進行反思，還是有必要指出及早完善聽證制度為代表的公眾參與程序以及城鄉規劃公示與信息公開制度的必要性。

二、完善作為城鄉規劃制度核心內容的控制性詳細規劃制度

在公眾參與程序完善、信息公開制度落實的條件下，依法實施控制性詳細規劃制度，完善控制性詳細規劃的編制方法，有效銜接總體規劃與修建性詳細規劃，并積極探索控制性詳細規劃與城市設計方案的融合方式，才能有效管控城鄉建設行為、保護城鄉風貌、傳承地方特色、滿足群眾的宜居需求。

(一)區分單元、地塊層次編制控制性詳細規劃

控制性詳細規劃制度是城鄉規劃制度中的核心內容。總體規劃中包含的各項專項規劃內容都需要在控制性詳細規劃層面落實。以控制性詳細規劃為依據的建設用地許可與建設工程許可是土地部門辦理土地使用證、房產管理部門辦理房屋產權登記的前置條件。如果控制性詳細規劃中已經確定某地塊的用途，但當前該地塊建筑是普通的商住建筑或工業建筑，那就可能因為政府拍賣該地塊的工作完成而啟動以征收、拆遷為前提的建設項目。所以，控制性詳細規劃不僅決定建設用地的開發強度閾值，而且決定了特定地塊的未來用途。“我國的既有規范體系下的‘控制性詳細規劃’與現今美國城市規劃法中的區劃、德國的營建規劃直接比較，可以發現在針對具體的土地使用設定了指標限制并成為建設許可的依據這些基本功能和作用上有著相似性。因此，從制度的歷史源流和規范所要求的形式內容上看，我國和德國、美國的城市規劃相關立法可歸屬為一個類型。”[4]控制性詳細規劃的編制可以區分時序與層次。就時序而言，近期建設規劃涉及地塊需要盡快編制控制性詳細規劃，總體規劃內的其他地塊因為五年內暫不進行規模開發，所以可暫緩編制具體地塊的控制性詳細規劃。按照各地“控規全覆蓋”的工作思路，關于時序的考量還需要輔以控制性詳細規劃的層次區分思考方法，即社區范圍和地塊范圍的控制性詳細規劃分別設定社區整體的開發容量和社區內具體地塊的控制性指標。社區范圍的控制性詳細規劃也稱為單元控制性詳細規劃或控制性詳細規劃大綱，為社區內各地塊調控指標設定了有限的增減空間與總和容量。地塊控制性詳細規劃設定的指標一般不得被突破，但例外情況經過論證可以略作調整，如上浮或下調10%的容積率指標，但此地塊的指標調整需要與社區內相鄰地塊的指標之間逆向平衡作為條件。這種總量控制與適度靈活調整相結合的模式，可以支持地塊間的指標協調，但對各地塊指標總量又嚴格控制，因此能夠避免給配建的水電供給、交通、垃圾處理等公共設施增加承載壓力。在暫緩建設區域，可以只編制單元控制性詳細規劃從而為將來編制具體的地塊控制性詳細規劃設定容積率總和閾值，也為可能的調整保留空間。

(二)完善以規劃條件為基礎的規劃許可制度

在管理部門明確限縮劃撥用地的政策背景下，出讓建設用地已成為在一級市場取得土地使用權的主導方式。在出讓用地的情形下，首先要依據控制性詳細規劃設定國有土地出讓合同中的規劃條件。規劃條件是開展后續的建設用地許可、建設工程許可以及進行驗收核實的直接依據。因此，規劃條件所象征的柔性規制模式已經軟化了此前由規劃許可所象征的硬性規制模式。②由于規劃管制是銜接用地管制與建筑管制的重要環節，因此規劃許可在形式上仍有保留的必要，但其功能已經被規劃條件條款部分替代。“規劃部門依據控規提供的規劃條件是國有土地使用權出讓合同最為主要的內容，也是行政相對人決定是否接受受拍地塊的重要因素。國有土地使用權出讓合同的簽訂，意味著政府就出讓地塊的規劃條件等內容做出了承諾，行政相對人(受讓單位)也因此取得了信賴基礎，并基于對規劃條件的信賴做出地塊合同簽訂及后續投入等一系列行為。”[5]在明確規劃條件的前提下，規劃部門的審批時限可以在社會信用制度的支持下合理限縮。如：在建設單位許諾按照合同條款補充建筑設計方案等申請資料的情況下，規劃部門可根據該單位以往遵守城鄉規劃法規的情況，暫緩審查部分資料，提前批準相關許可。只要在驗收核實環節，建設單位確實履行承諾，就可以實現以信用換時間的目標。當然，這樣的調整不僅需要明確責任追究制度、加強全程監管，還需要用社會信用制度約束建設單位的失信行為，并在各地的探索經驗基礎上不斷完善。

綜上所述，規劃許可制度中增添了由土地出讓合同中規劃條件條款賦予的柔性管制因素，并不意味著規劃部門可以放松規劃監管，而是需要以更加嚴格的全程監管來保障城鄉規劃方案的落實。在全程監管的條件下，規劃審批工作可以在社會信用制度支持下優化具體流程。除了采取各部門并聯審批方式外，規劃部門也可以將部分審查工作委托給下屬單位，從而合理減輕審查工作的負擔。例如，“2014年9月，廈門市印發了《關于推進建設工程項目規劃許可審批流程改革有關工作的通知》，將原施工圖審查中涉及的17項規劃審批內容全部委托給施工圖審查機構審查，規劃部門僅保留核對建設用地面積、建筑面積、容積率和建筑退線等12項內容。”[6]規劃許可制度的優化調整離不開監管執法工作的協調配合。對于違反城鄉規劃的新建、改建與擴建行為，在查處環節應當從嚴把關，若無法通過拆除部分建筑來消除對規劃的嚴重影響，就應當拆除全部違法建筑或者沒收違法建筑與非法所得，并對違法建設行為人處以罰款，使其無利可圖。因此，對規劃執法與處罰制度的完善具有重要意義。

三、在修改規劃環節細化程序類型與注重合理補償

引發規劃修改的原因較多，如：總體規劃本應包含各類專項規劃的內容，但在專項規劃調整后與控制性詳細規劃發生沖突，就需要對規劃進行調整。在落實重大建設項目過程中，也可能對總體規劃內容有所突破，需要在控制性詳細規劃方面進行調整。在土地利用規劃設定的建設用地范圍與總體規劃的內容之間發生沖突時，“兩規合一”的要求需要首先在控制性詳細規劃層面予以落實。在房地產業飛速發展、城鎮化建設迅猛推進的20余年來，政府為招商引資也會考慮調整控制性詳細規劃的內容來服務經濟發展。因此，對規劃修改設定嚴格的程序條件，有利于避免規劃權力被濫用。

(一)區分規劃修改的不同情形設定對應的程序

規劃的修改是規劃動態性特征的必然表現。對規劃的修改可以區分情況，設定不同的程序進行規范。立法機關在制定《城鄉規劃法》時，為了加強行政層級監督設定了嚴格的審批制度，但卻無法阻止各地規劃部門為了避免行政效率降低而采取“編而不報”“調而不批”的應對方式。對于開發商為牟取更多利潤而通過賄賂方式誘導規劃部門工作人員修改控制性詳細規劃中的容積率等指標的做法，確實需要嚴格監管，但也要考慮到監管方式和效率要求。例如，對控制性詳細規劃的修改可以分為整體修編、局部調整、技術修訂，因此采取不同的程序進行繁簡分流又確保必要的監督力度，才是更可取的方式。除了加強行政監督之外，對規劃修改方案進行公示，聽取公眾意見，接受相關利害關系人的監督，也是維護規劃穩定性、提高規劃公信度的重要方式。“規劃的修改與已批建設項目的關系，存在三種情形：(1)已經獲得規劃許可的建設項目所在地塊與周邊的空間關系都沒有發生改變。(2)已經獲得規劃許可的建設項目作為現狀建筑來處理，而周邊的空間關系發生了改變。(3)規劃對許可的建設項目所在地塊的控制要求進行了調整。”[7]在規劃修改對周邊社區或已經啟動的建設項目產生直接影響的情況下，利害關系人維護權利的監督行為在維護城鄉規劃秩序方面，具有更為直接的效果。特別是在涉及垃圾中轉站、垃圾焚燒發電站、移動信號塔、變電站、醫院等鄰避設施的布局調整時，很容易引發周邊居民的強烈抵制，因此充分的溝通協商與合理的補償都是必要的舉措。在規劃修改影響的項目還未施工或竣工的情形下，需要及時告知項目建設方停止施工，避免給建設方造成更大的損失，同時也能降低支付合理補償的成本。

(二)重視對規劃修改方案的論證及合理補償

對于由開發商提出的規劃修改申請，規劃部門需要以有資質的規劃設計單位提出的論證報告作為審查的依據。在規劃設計單位既接受開發商委托，又直接為規劃部門提供判斷依據的情況下，角色利益沖突的矛盾就難以避免。因此，規劃部門需要考慮以委托審查的方式，另擇規劃設計單位提供反向論證報告，確保在做出審批決定前充分了解正反兩方面的意見，增強規劃修改方案的科學性與合理性。城鄉規劃是對土地與空間利用行為進行統籌調控的設計方案，必然對公眾的合理預期產生直接影響。在修改規劃方案的情況下，需要權衡維護規劃穩定性與變更必要性兩種價值，然后才能做出合理的決定。“日本和我國臺灣地區的司法界曾經否認城鄉規劃變更的可訴性，但隨著信賴保護理論與實踐的深入發展，逐漸出現針對城鄉規劃變更的案例。如在日本的“大阪再開發事業規劃案”中，最高法院認為，“再開發事業規劃在決定公告后，施行區域內的土地和建筑所有人的法律地位將受到直接的影響，應認為已經符合訴訟對象的處分性質。”[8]根據《城鄉規劃法》第五十條的規定，因修改城鄉規劃給被許可人合法權益造成損失時，應當依法給予補償。對于修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖進行修改，給利害關系人合法權益造成損失時，需要遵循合理補償原則的要求。由此可見，對于總體規劃、控制性詳細規劃進行修改若影響到規劃許可的實施，需要對被許可人的合法權益給予補償，但在總體規劃、控制性詳細規劃修改未影響到規劃許可的情形下，利害關系人尚無申請獲得補償的法律依據。[9]為了避免公眾利益受損，在修改總體規劃、控制性詳細規劃的過程中需要豐富公眾參與形式、拓寬公眾參與渠道，完善規劃信息公示征求意見的辦法。

綜上所述，在修改城鄉規劃給公眾利益帶來的影響時，需要區分不同情形來確定補償方案。在規劃將特定地塊劃入征收、拆遷范圍時，合理的補償主要體現在安置費用的協議與土地發展權的適度分享；在規劃對文物保護區域等特定地塊設定較為嚴格的控制指標時，可通過容積率移轉或減免稅費的方式進行補償；在建設鄰避設施的規劃方案經過公眾參與獲得接受時，可通過配建綠地、公園等文體設施進行必要的補償；在規劃許可受到影響無法實施或修建性詳細規劃、工程設計方案總平面圖被修改時，被許可人或利害關系人可以依據《城鄉規劃法》第50條獲得補償。“城鄉規劃作為政府對空間資源配置的公共政策，在形成與實施的過程中必然對不同利益主體的權利進行再分配，強勢公權力對弱勢私權利的侵害不可避免。因此，當代城鄉規劃應該重視對私權利的保護和救濟，積極構建城鄉規劃申訴機制，彌補城鄉規劃權利救濟制度存在的缺陷。”[10]現行的行政復議制度與行政訴訟制度對規劃糾紛的受理范圍相對有限，因此可以通過探索公益訴訟和構建規劃申訴督察委員會等方式來拓寬申訴救濟渠道。在地級市及省級規劃部門組織成立的規劃委員會內部增設規劃申訴督察委員會，可以提高規劃督察工作的效能，拓寬行政救濟的通道。司法救濟的作用雖不容忽視，但規劃工作具有較強的技術性特征，司法權需要對行政裁量權予以尊重，所以通過規劃申訴的行政救濟方式解決糾紛具有獨特的優勢。

總之，近年來以土地利用規劃與城鄉規劃為基礎，協調經濟與社會發展規劃、環境保護規劃的內容，構建國土空間規劃制度體系改革探索正逐步展開。在“三規合一”“多規融合”的發展趨勢下，只有分析城鄉規劃制度實施過程中出現的問題，積極研判城鄉規劃制度的發展趨向，才能為構建國土空間規劃的努力提供豐富的經驗素材。城鄉規劃委員會制度、聽證制度、申訴救濟制度的完善，公眾參與形式、信息公示辦法、合理補償標準的優化，以及控制性詳細規劃制度、規劃許可制度、監管處罰制度的協調，都是受到廣泛關注的熱點問題。自2008年實施《城鄉規劃法》以來，地方立法的探索與地方立法權限在城鄉建設管理領域的拓展，都為城鄉規劃制度的調整完善提供了條件。[11]從規劃活動的流程角度加強程序制度建設，以權利保障為基礎優化規劃權力運行機制，應當成為完善城鄉規劃制度的首要目標。

注釋：

①參見2012年7月1日施行的《黨政機關公文處理條例》。該條例的第15條規定了十五種法定的公文形式，其中包括請示、批復。在《城鄉規劃法》第12-15條、第19-20條、第22條中分別規定了對城鎮體系規劃、總體規劃、控制性詳細規劃、鄉與村莊規劃進行編制與審批的機關。

②在《最高人民法院公報》2004年第3期與第11期，曾登載兩個涉及城市規劃訴訟的指導性案例(沈希賢等不服北京市規劃委員會城鄉規劃許可案、“念泗三村”居民不服揚州市規劃局規劃許可案)，為規劃許可糾紛的審理提供了相關的參考范例。