百年黨史的財政邏輯及現實啟示

宋穩成 趙東濤 張海鵬 劉 學 楊斯琪

財政是以國家為主體的經濟行為,是國家治理的基礎和重要支柱。從經濟層面看,財政能優化資源配置,調節收入分配,促進經濟穩定和發展。從政府治理層面看,財政發揮著保障社會公平正義、改善國民生活、促進社會和諧穩定的功能作用。2021年是中國共產黨百年華誕,100年來,在黨的領導下,中華民族實現了從站起來、富起來到強起來三次偉大飛躍,在這個過程中,財政始終發揮著基礎性和支柱性的重要作用。溫故知新。學百年黨史、知百年財政,有助于了解掌握100年來我國財政政策變遷歷史,總結邏輯規律和偉大成就,對啟示創新單位財務管理工作有著重要意義。

一、百年黨史中的財政政策演變

（一）建黨至新中國成立前的財政政策演變。 1921年中國共產黨成立,中國革命從此面貌一新。盡管在這一時期還沒有出現和形成共產黨領導下的全國性中央政府權威和統一的政權體系,但以服務革命為主要目標的財政建設不斷推進,為新中國財政發展作了歷史準備。大體分四個時間節點。

1.建黨初期財政（1921-1927年）。當年,經費是一個大問題,建黨、宣傳、組織等都需要經費,黨的經費主要靠共產國際資助,這是當時中國特殊國情所致。外國的一些政黨可以社會募捐、興辦經濟實體或大量征收黨費,中國共產黨從成立起就處于被當局追捕的秘密狀態,不僅不能從社會上征募到錢財,黨的活動還需組織發給生活費用。1922年7月,中國共產黨正式加入共產國際成為其支部。當時全黨黨員200多人,征收的黨費微乎其微,經費基本上靠共產國際供應,每月固定費用1.5萬元;支出用途主要為:勞動運動、宣傳印刷、會議等革命活動。

2.蘇區財政（1927-1937年）。南昌起義失敗后,1927年11月,彭湃分別在廣東的陸豐縣、海豐縣成立了縣蘇維埃政府,中國第一個蘇區誕生。1931年11月,中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后,遍布各地的蘇區有了自己的中央政權,對統一蘇區財政創造了條件,提出了要求,并取得了重大成效,主要體現在“四統一”:一是統一財政系統,明確了從中央到地方各級財政機關之間的關系,確定了中央財政主管機關——財政人民委員部（即中央財政部）。二是統一稅收政策,制定了《中華蘇維埃共和國暫行稅則》,規定征收商業稅、農業稅和工業稅。稅收成為當時國家財政的主要收入來源。三是統一會計制度,制定了《國庫暫行條例》《會計規則》《會計科目表》《預決算規則》等法規制度。四是統一金融貨幣,成立國家銀行,組建銀行系統專職發行和管理貨幣。“四統一”對現代財政統一管理產生了深遠影響。

3.全面抗戰時期財政（1937-1945年）。1937年7月7日,“盧溝橋事變”標志著我國全面抗日戰爭爆發,當時黨中央已遷至陜北延安,陜甘寧邊區政府成立,中央財政部改組為邊區政府財政廳。邊區財政方針是“爭取外援,休養民力,醫治創傷,積蓄力量,支持長期抗戰”。財政的建立和發展,前期陜甘寧邊區政府的財政以外援收入為主,主要是國民政府按協議每月發給八路軍60萬元抗日軍餉和國內外進步人士的財力物力支援以及共產國際支持。1936年后,中國共產黨就很少接受共產國際資助,隨著共產國際解散和國民政府停發軍餉,共產黨開始走獨立自主的革命道路,財政工作也走上正軌,特別是1942年12月中國共產黨陜甘寧邊區高級干部會議召開,毛澤東作了《經濟問題與財政問題》的報告,科學地闡述了財政與經濟的辯證關系,形成了中國共產黨人科學的財政思想,提出了“發展經濟、保障供給”的總方針,強調統籌兼顧、公私兼顧,獨立自主、自力更生,反對浪費、勤儉節約。毛澤東抗戰時期財政政策產生于特定的時空背景,集歷史性、科學性、系統性、創新性于一體,在我國抗日戰爭和社會主義革命事業中發揮了重要的作用,協調了軍民利益關系,培育了勤儉節約的財政支出觀念,為全面抗戰勝利夯實了財力基礎。

4.解放戰爭時期財政（1945-1949年）。抗日戰爭勝利后,1946年6月內戰全面爆發,中國共產黨帶領廣大軍民被迫奮起自衛,中國革命從此進入了決定前途命運的解放戰爭時期。此時黨的財政工作重心由有計劃地發展經濟向全力支持內線斗爭博弈傾斜。在戰爭混亂和不確定狀況下,黨中央靈活掌握、適時調整財政治理原則,重點處理好三個關系:理順解放區中央政府與各解放區之間的財政關系,指導各解放區之間的財政關系,統一各解放區內部的財政關系。在具體治理手段上,有五個方面措施:召開財經會議、確定財政治理方向,整合設立財經機構、推進財政治理實施,發布量化收支標準、為財政治理提供抓手,建立華北財經學院、為財政治理培訓人才,利用《財經簡報》等手段為財政治理搜集信息,最終實現了聯合對敵、贏得戰爭、統一國家的治理目標。可歌可泣、波瀾壯闊的戰爭歷史中,蘊含著深刻的治國理政哲學。

（二）新中國成立初期到改革開放前的財政政策演變。 新紀元開辟一個嶄新時代,中國財政也掀開新篇章,黨領導下的財政形態和性質迅速從分散的根據地“戰時財政”轉變為統一的國家“建設財政”。鞏固國家政權、推動工業化建設,成為財政中心任務,主要特征是“統收統支”,出發點是“集中財力辦大事”,落腳點是“實現財政收支平衡”。大體分四個時間節點。

1.國民經濟恢復時期的財政（1949-1952年）。剛剛成立的新中國,在百廢待興的特殊年代,財政克服重重困難,采取系列措施,加快恢復經濟。在機構上,大規模調整中央人民政府行政機構,提高中央對財經工作的全面統籌。在體制上,財政收支由高度集中開始向分級管理過渡。在具體做法上,一是認定人民幣作為新中國法定貨幣并穩定物價;二是統一財經工作,開始實行統收統支高度集中的財政管理體制;三是開展“三反”“五反”運動,厲行增產節約;四是在保障國防支出的基礎上,優先支持基本建設。三年多來,財政總收入382.05億元,財政總支出366.56億元,結余15.49億元。財政狀況的好轉,鞏固了新生政權,增強了國家宏觀調控能力,為新中國屹立于世界之林鋪墊了基石。

2.“一五”時期的財政（1953-1957年）。1953年是新中國執行“一五”計劃第一年,為了支持工業化,在加強財政管理方面實行了一系列新措施,最重要的是鄧小平提出財政管理“六條方針”和毛澤東發表《論十大關系》。1954年,鄧小平在全國財政廳局長會議上提出“六條方針”,即預算歸口管理,支出包干使用,自留預備費、結余不上繳,嚴格控制人員編制,動用總預備費要經中央批準,加強財政監督。其目的是要把財政放在經常的、穩固的、可靠的基礎上,強調必須增強財政后備力量,節約開支、克服浪費。1956年,毛澤東在中央政治局擴大會議上作了《論十大關系》的講話,提出了中國經濟建設的新思想、新方針,反映了經濟發展的客觀規律和社會政治穩定的需要,為黨的八大召開做了重要理論準備和政策鋪墊,為中國經濟和財稅制度調整提供了指導思想。隨后黨的八大召開,提出全黨工作重心轉向經濟建設。1957年黨的八屆三中全會召開,開始改變過分集中的財政體制,下放財政權力、實行“以收定支、五年不變”的新財政體制,調整國家與企業關系、實行利潤分成,基本建設試行投資包干制度。“一五”計劃的勝利完成,為我國實現社會主義工業化奠定了堅實基礎,國民經濟得到全面恢復,財政經濟狀況也實現了好轉。

3.國民經濟調整時期的財政（1958-1965年）。第一個五年計劃順利完成后,基于對國內經濟狀況和國際形勢的良好判斷,1958年,在“三面紅旗”（總路線、大躍進、人民公社）指引下,“大躍進”運動在全國展開,包括財政政策在內的各項工作安排都充分浸染體現著“冒進”要求,這一年的國家預算反對保守、反對浪費,積極增加生產、擴大基本建設、大力支援農業。隨后兩年的財政政策目標雖然仍為財政收支平衡,但預算草案體現均為支持全面躍進。連續三年的“大躍進”運動,使中國經濟遭到嚴重破壞,財政十分困難,連年收支赤字。1961年1月,黨的八屆九中全會召開,通過對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針,國民經濟轉入調整軌道。為挽救、解決“大躍進”所造成的嚴重經濟困難,當年3月,中共中央工作會議討論通過《農村人民公社工作條例》（簡稱“農業十六條”）,對農村政策進行調整:縮小生產大隊、解散公共食堂、取消供給制等。1962年1月,中共中央召開擴大會議（即“七千人大會”）,會議總結了“大躍進”經驗教訓,開展批評和自我批評,強調加強民主集中制,切實貫徹調整國民經濟方針。1963-1965年為“三五”計劃過渡階段,國民經濟工作重心從“解決吃穿用”轉為“備戰備荒為人民”,發展國民經濟總方針為“以農業為基礎,以工業為主導”。

4.大起大落時期的財政（1966-1977年）。這一階段,特別是其中的“文化大革命”十年,財政政策嚴重受到政治干擾,毛澤東同志在《論十大關系》中對中央和地方關系的論述被簡單化、政治化處理,出現了集權和放權的反復探索。財政政策也在這種探索中頻繁變動,并不得不采取臨時措施來維持財政運轉。比較有代表性的調整為:1966年實行“總額分成、一年一變”體制;1967年調整“總額分成”范圍,取消地方固定收入,將其重新納入“總額分成”;1968年暫停“收支掛鉤、總額分成”辦法,實行“收支兩條線”辦法;1969年又恢復之前辦法。1970年實行“定收定支、收支包干、保證上繳、結余留用”辦法。1971年實行“定收定支、收支包干、保證上繳、結余留用、一年一定”辦法（簡稱“大包干”）。1972年實行“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指標包干”辦法（簡稱“旱澇保收”）。1976年“文化大革命”結束后,實行“定收定支、收支掛鉤、總額分成、一年一變”的體制,基本與“文革”前體制相近。由于財政體制頻繁變動,這時期財政收入很不穩定,是新中國成立后最困難的時期。

（三）改革開放后至今的財政政策演變。 黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放偉大進程,財政改革率先突破,為經濟體制改革和社會整體改革全面推進提供支撐和保障。大體分三個時間節點。

1.“分灶吃飯”的“包干制”財政體制（1978-1993年）。1978年,黨的十一屆三中全會召開,決定全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來,實行改革開放,實現了新中國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折,開啟了改革開放和社會主義現代化建設新時期。1979年,中央提出了“調整、改革、整頓、提高”國民經濟調整“八字”方針,在貫徹執行這一宏觀政策后,國家財政情況得到改善,財政收入和支出都有較大增長。這個時期,財政的主要任務是支持改革開放,主要手段是發揮物質利益的激勵作用,調動各方面發展經濟的積極性。財政領域率先打破高度集中的計劃經濟體制,為市場化改革奠基鋪路。代表性改革措施主要有兩個方面:在國企方面,1983、1984年進行兩步“利改稅”改革,第一步是改國營企業原來上繳國家的財政收入為分別按11個稅種向國家納稅,第二步利改稅形成了多環節征收的復合稅制,通過改革規范國家和企業分配關系,解決企業吃國家“大鍋飯”問題;在中央和地方財政體制方面,1980年起,中央政府下放財權,重點劃分中央和地方的財政收支范圍,實行了“劃分收支、分級包干”的財政管理體制,即“分灶吃飯”,提高了中央和地方兩級積極性。

2.公共財政導向的“分稅制”財政體制（1994-2012年）。1994年是經濟改革之年,從此我國開啟了建設社會主義市場經濟體制的偉大征程。特別是為構建公共財政體系,在稅收制度、財政體制、預算管理等方面進行了一系列重大改革。一是簡并稅制,改革稅種。1994年我國稅收制度進行了大幅度改革,主旋律是“統一稅制、公平稅負”,當時共出臺了25個稅種,形成了以流轉稅為主、所得稅為輔的稅收體系。二是推進預算制度改革,加強財政支出管理。1994年我國頒布實施首部《預算法》,規定在編制預算過程中,應當統籌兼顧、確保重點,在保證政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各類預算,以法的形式推動財政回歸“公共性”軌道。2003年10月,黨的十六屆三中全會召開并通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,提出了進一步健全和完善公共財政體制的戰略目標。三是建立分級分稅財政體制,調動兩級積極性。1994年以來,為適應市場經濟體制建設的需要,我國進行了影響深遠的分稅制體制改革,其核心是在中央與地方政府之間劃分事權、財權,同時建立轉移支付制度。這一制度對于構建中國市場經濟體制、處理好中央與地方關系起到了積極重要的作用。

3.國家治理現代化的財政體制（2013年以來）。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。全面深化改革的總目標是,完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。會議的召開為新一輪財稅體制改革作出了戰略部署,重點建立以“法制財政、民生財政、穩固財政、陽光財政、效率財政”為特征的現代財政制度。2013年至今,在加快建立現代財政體制過程中,在最新一輪全面深化改革中,財稅被提升到國家治理的基礎和支柱的新高度,財稅體制改革也擺脫了單一經濟體制改革的范疇,成為全面覆蓋國家治理全過程、各領域綜合性制度安排的抓手。

二、黨領導財政工作的偉大成就

100年來,黨領導中國財政工作取得了舉世矚目成就。國家財政實力明顯增強、宏觀調控體系不斷完善、財政黨規制度不斷健全、科學管理水平不斷提高,為中華民族從站起來、富起來到強起來提供了重要財力支撐。

（一）國家財政實力顯著增強。 在經濟發展的基礎上,通過持續推進財稅改革,健全完善財政收入穩定增長機制,依法加強稅收征管,全國財政收入規模不斷躍上新臺階,財政實力得到明顯增強。1950-1978年,全國財政收入增長17倍,年均增長10.9%;1978-2013年,全國財政收入增長了113倍,年均增長14.5%。新中國成立后的短短63年,我國從“一窮二白”躍升到經濟總量世界第二位。2020年,我國財政收入達18.29萬億元,全年國內生產總值為101.6萬億元。國家財政整體實力的不斷壯大,為貫徹落實黨中央、國務院的重大決策部署,維護改革發展穩定大局,全面建成小康社會提供了堅實財力保障。

（二）宏觀調控體系日趨健全。新中國成立以來,財政宏觀調控適應不同時期經濟社會發展和宏觀形勢需要,圍繞中心、服務大局,堅持總量平衡與結構優化并重,在黨和國家事業取得歷史性成就的偉大進程中發揮了積極作用。在計劃經濟體制時期,國家對經濟的調控主要依靠計劃手段,宏觀上通過財政投資支出調節和影響經濟波動,微觀上財政直接調控到企業,并通過“平衡預算”實現國民經濟綜合平衡。改革開放以來,伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變,財政宏觀調控逐步實現了直接調控向間接調控、被動調控向主動調控的轉變,由單一手段調控向運用組合工具調控的轉變。2017年以來,為配合我國經濟增速注重高質量發展要求,財政政策從側重宏觀調控轉向公共風險管理。這些轉變標志著我國社會主義市場經濟條件下的財政宏觀調控體系正在不斷健全完善。

（三）財政支出結構與時俱進。 不同歷史發展階段,財政活動、功能范圍和作用方式的變化,始終是在黨和國家現代化建設及民族復興的歷史大局中展開的。民主革命和解放戰爭時期,財政支出以支持戰爭為主,是戰時財政。以經濟建設為中心時期,財政支出以支持經濟建設為主,是建設財政。退出對一般性、競爭性經營領域的投入,持續加大對公共服務領域的支出,向社會主義新農村建設傾斜,向社會事業發展等薄弱環節傾斜,是公共財政。黨的十八大以來,民生支出逐漸增加,重點保障鄉村振興、教育、社會保障和就業、健康中國、環境保護等薄弱環節,打造以民生福祉為中心的現代財政。

（四）財政稅收改革深入推進。 穩步建立了以流轉稅和所得稅為主體,其它稅種配合,多稅種、多環節、多層次調節具有中國特色的稅制體系,強化了稅收調節經濟和收入分配的職能作用。實施了分稅分級財政管理體制改革,調動了各方面積極性,增強了中央財政的宏觀調控能力,促進了區域協調發展。部門預算、國庫集中收付、政府采購、“收支兩條線”等預算管理制度改革深入開展。農業稅、牧業稅和農業特產稅全面取消。收入分配制度改革、減費降稅改革等穩步推進實施。適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制,已初步建立并不斷完善。

（五）財政管理水平不斷提高。《預算法》《會計法》《企業所得稅法》等財政法律頒布實施,《政府會計準則》《事業單位財務規則》等部門規章頒布執行,“中央八項規定”、《中國共產黨廉潔自律準則》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等財政黨規貫徹落實,構成了財政法律法規、部門規章和黨紀黨規相互協調互補的財政科學管理的法律體系。不斷強化巡視、審計、專項檢查等監督檢查,逐步建立了實時監控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問效的財政監督機制。預算管理不斷規范,預算編制與執行管理不斷加強,會計、支出標準等基礎工作不斷強化,財政管理信息化建設加快推進。這些措施逐步將公平、公正、公開、規范、透明、效益等公共管理原則,貫穿于財政運行的全過程,大大提高了財政管理水平。

三、黨的財政政策演變的現實啟示

歷史是最好的教科書。回望百年來在黨的堅強領導下,財政理論創新和探索實踐,會給我們許多現實啟示。

（一）堅持黨的領導。財政既是經濟范疇,更是政治范疇,加強黨對財政工作的領導,不僅要“有財有政”,而且要更加突出“政”,將“政”作為“財”的出發點和落腳點。黨對財政工作的領導,自革命年代就已形成并一以貫之,黨始終是財政政策的直接決策者、實施者。1927年南昌起義以后,中國共產黨領導下的財政已構筑雛形。新中國成立以后逐漸探索、調整與完善,建立了全國規范的財政規制,又在改革開放以后逐漸改革、創新與發展,開創了社會主義市場經濟體制下跨世紀的財政。100年來,我們經歷了艱難曲折的發展道路,在黨的堅強領導下,走過了革命戰爭、新民主主義革命、社會主義革命和建設、改革開放、中國特色社會主義等不同歷史階段,實現了從戰時財政、建設財政、公共財政到現代財政四次制度躍遷。在幾代人的共同努力下,克服了無數困難,使財政理論與實踐取得了巨大發展和空前成就。特別是黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的論斷,將財政工作提升到了更高的認識和更重要的位置。

（二）堅持人民至上。人既是最寶貴的資源和資本,也是一切發展的目的和落腳點,只有以人為本的財政,才是可持續的財政、穩固的財政。以人民為中心是黨領導財政工作的根本宗旨。中國共產黨取得革命勝利和經濟奇跡源于諸多因素,而最根本的一條就是始終堅持“以人民為中心”。革命時期,根據地必然要取之于民,但共產黨人深知,革命是為了人民,黨的財政經濟政策必須時刻注意維護人民利益,做到“取之于民而民不傷”。黨領導下的革命事業取得勝利的過程,也是財政支持解救民生困苦的過程,財政正確處理了革命戰爭與民生解困的關系,充分體現了共產黨人理財的“人民性”特征。新中國成立后,在發展生產的基礎上,提高人民的物質和文化生活水平,一直是財政的重要任務,也是改革開放的最初動力,更是黨執政為民的不懈追求。黨的十八大閉幕之際,習近平總書記同中外記者見面時強調:“人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標。”始終堅持“以人民為中心”,是黨領導財政工作百年不易的宗旨,為我們迎來了共享共富的新時代。

（三）堅持改革創新。 堅持不斷創新,是我們黨的成功之路、勝利之路,是極其寶貴的經驗。100年來,各個時期的財政政策制度適時調整、創新,以不斷適應并服務于經濟社會發展要求。從總體看,財政制度與當時經濟體制和發展要求是密切相關的。在計劃經濟體制下,強調“統”字。在社會主義市場經濟體制下,為了激發各方活力,財政強調放權和分權,在放權和分權的過程中,又在一定程度上保持集中度,確保國家能夠系統地化解各個方面面臨的公共風險。從方法論看,財政發展和改革始終堅持“先試點、后改革”穩步推進原則,避免由于激進式的改革措施出現意想不到的后果而為國家發展留下隱患。從實踐看,財政發展和改革在強調學習國外先進經驗的同時,特別重視與中國具體國情相結合,同時依據國情的變化及時采取變化性措施,而不是死抱教條主義不放。從體制看,“制度上的集權、行為上的分權”,即體制上強調在國家制度上實行中央統一集權,但在實際運行上地方可在很多方面有自主權,與一般的單制國家相比,這帶有明顯的中國特色,可以充分調動中央和地方兩方面積極性。

（四）堅持防范風險。從國家發展角度看,財政事關整體和全局,在國家發展面臨風險的時候,不斷防范和化解其面臨的各種風險,是發展和改革的重要目標。財政是利益和風險的調節中樞,任何財政的變化,實際上都是利益關系和風險分配的調整。客觀來說,100年來,黨的建設和國家的發展過程是一個“摸著石頭過河”的過程,是從不確定性中構建確定性、防范化解風險的過程。一方面,財政要防范化解自身領域中因各種不確定因素的綜合影響而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性;另一方面,財政通過占有、使用、分配一定的社會資源,調整利益關系和風險分配,進而影響個人、組織乃至整個社會的行為,不斷防范和化解其面臨的公共風險。財政在化解公共風險過程中構建國家持續發展的確定性,使得我們的各項事業不斷推進,同時也推動著制度不斷完善和創新。

（五）堅持勤儉節約。艱苦奮斗、勤儉節約,是我們黨的優良傳統和作風,也是財政工作必須堅持的基本方針。延安時期,為應對“魚大水小”的矛盾,邊區政府不僅制定了《簡政實施綱要》,還嚴格落實黨中央“厲行節約”的方針。林伯渠曾講:“邊區的財政是‘取之有道,用之得當’的。在數量上講,全世界沒有這樣窮這樣廉的政府。在內容上講,全世界又沒有這樣有理有節的財政。”今天,我們身處錯綜復雜、風險迭出的現代社會,面對世界百年未有之大變局,財力依然是相對不足的,尤其是在新冠肺炎疫情尚未消退的當下,需要用政府的“過緊日子”換得人民群眾的“過好日子”,沉著應對隨時可能出現的各種風險挑戰。

（六）堅持以農為本。 重視“三農”是中國共產黨在馬克思主義中國化過程中,立足中國國情、面向未來對“以農為本”思想的創造性發展,并在財政政策制訂和實施中得到具體體現。在新民主主義革命時期,黨就認識到農民問題是中國革命的基本問題,黨的六大召開,決定將工作重心轉移到農村,提出“農村包圍城市、武裝奪取政權”的重大論斷。新中國成立以來,黨領導“三農”工作從戰爭廢墟上起步,在曲折探索中前行,不斷解放和發展農村社會生產力,統籌城鄉經濟社會發展,推進農業農村現代化。特別是改革開放后的20世紀80年代至今,黨中央聚焦“三農”問題先后印發了23個“中央一號文件”,持續加大財政支持“三農”力度。黨的十八大以來,中央把“三農”作為全黨工作的重中之重,作為經濟社會發展的“壓艙石”,關系全局的“國之大者”。進入新發展階段,財政將在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化建設、實現中華民族偉大復興的中國夢新征程上彰顯其壯美風采和澎湃活力。