全面實施預算績效管理的實踐與思考

馮雪芹

一、全面實施預算績效管理的發展路徑

自20世紀50年代,美國等西方發達國家就開始了績效預算改革的探索,它們嘗試推行績效預算的時間較早,改革較為徹底,取得了明顯的效果,為我國進一步推進預算績效管理提供了良好的經驗借鑒。

（一）國外發展路徑——以美國為例

20世紀初至今,從線性預算、項目預算、績效預算、零基預算最終又回歸到績效預算,經過百余年的探索與實踐,美國建立了一套以健全的法律體系為支撐、以科學的績效評估方法為保障的預算制度,被稱為世界上最早提出“績效預算”理念的國家,其改革過程的特點大致如下。

一是通過立法為績效預算的主要框架提供支撐。1993年美國國會通過的《政府績效與成果法案》,明確規定了聯邦政府機構在績效預算改革中的具體責任,被譽為“世界上第一部專為政府績效制定的法律”。

二是通過創新績效評估方法完善立體化績效評估體系。該體系分為項目績效評估、部門績效評估和跨部門績效評估三個維度,逐步形成了較為立體的層級式績效評估體系,營造了良好的政府績效評估氛圍,有力地推動了其預算改革進程。

三是通過內外監督相結合推動預算透明度建設。美國憲法第一條中對財政預算公開作出了明確規定,加之美國“三權分立”的政治制度、政府信息較為透明的社會環境,為其預算透明度建設奠定了良好的基礎。《法案》的實施以及PART評價工具的應用,也提高了預算績效信息的可獲得性。通過不同層級人員之間相互監督,形成了一套體系健全、權責明確的監督制度。

（二）國內發展路徑

我國自20世紀90年代初開始重視對項目驗收、項目后評價及效益考核等類似于績效評價工作,主要發展改革路徑如下。

·2003年10月 黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。

·2003年12月 財政部在全國財政工作會議上提出要“研究科學的績效預算評價體系,促進財政支出效益的最大化”。

·2005年 財政部制定出臺了《中央部門預算支出績效評價管理辦法（試行）》,我國績效評價工作獲得了實質性推進。

·2009年 財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》,對績效目標、主要內容和確定績效目標的原則進行了較詳細規定。

·2011年 財政部重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》,對財政支出績效評價原則、方法等提出具體指導意見。

·2015年 財政部頒布《中央部門預算績效目標管理辦法》,對績效目標的設定、績效目標的審核、績效目標的批復、調整與應用等方面予以全方位規范。

·2018年9月 中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）,對全面實施預算績效管理做出了頂層設計,進一步深化了預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化。《意見》圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點,創新預算管理模式,更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束。

·2020年 財政部研究制定了《項目支出績效評價管理辦法》,進一步明確了績效評價的原則和標準。

截至目前,中央部門已經初步構建了以項目支出為主,以績效目標設定、績效監控、績效評價和結果應用“四位一體”的全過程預算績效管理體系。

二、預算績效管理中存在的主要問題及原因分析

黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,財稅體制改革加快推進,預算管理制度持續完善,財政資金使用效益不斷提升,對我國經濟社會發展起到了重要支持作用。2020年12月-2021年3月,審計署對43個中央部門單位2020年度預算執行等情況進行了審計,并延伸審計了439家所屬單位。從審計結果來看,預算績效管理方面仍存在17個部門和245家所屬單位的587個項目績效目標不完整,未細化或脫離實際以及7個部門和57家所屬單位的153個項目未按規定開展績效評價或自評結果不真實不準確等問題。具體原因分析如下。

（一）預算績效管理意識不強

審計報告中發現的問題說明,一些部門預算績效管理意識不強,仍存在著重投入輕管理、重預算輕評價、重支出輕績效的問題;在預算編制、預算執行和績效評價等各個環節把關不嚴,特別是在預算編制時沒有將預算安排與績效目標掛鉤,或者即使掛鉤,績效目標也是概括性的、粗曠型的,無法考核評判,標準科學無從體現;績效目標設置不科學,沒有量化,沒有將績效目標分解為產出、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標,績效目標與指標不匹配情況較為嚴重,為有效開展績效評價造成了一定阻力。

（二）預算績效評價機制不健全

2020年,為貫徹落實《意見》,財政部研究制定了《項目支出績效評價管理辦法》,明確了績效評價原則、依據、對象、內容、標準和方法,為有效開展績效評價提供了制度依據。實際工作中仍有一些部門重視項目申請、立項,而對項目的全過程績效評價重視不夠,未建立較為科學完善有效的預算績效評價體系,也未建立動態評價調整機制及績效跟蹤機制,不利于及時發現問題,糾正政策執行偏差,對績效低下的項目不能及時反饋、終止,造成財政資金使用效益低下,出現資金閑置沉淀和損失浪費的現象。

（三）預算績效評價結果應用不充分

《意見》明確指出,要健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制,加強績效評價結果應用。但一些部門沒有將績效評價結果與預算安排、問題整改和政策調整掛鉤,獎勵、處罰機制不健全,導致績效評價結果真實性、準確性和有效性不足,未充分實現財政資金配置效率和實用效益。

三、完善預算績效管理的措施建議

當前,我國經濟已由高速增長極轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和經濟社會發展的戰略目標。發揮好財政職能作用,必須按照全面深化改革的要求,加快建立現代財政制度,建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,以全面實施績效管理為關鍵點和突破口,解決好績效管理中存在的突出問題,推動財政資金聚力增效,提高公共服務供給質量,增強政府公信力和執行力。

（一）提高認識，牢固樹立績效意識

全面實施預算績效管理,提高財政資源配置效率和使用效益,關鍵是各級領導干部,不僅是計財部門同志,業務部門同志也要認識到位,努力做到領導干部要熟悉、計財干部要掌握、其他干部要了解,通過深入學習、廣泛研討和實地調研,將“花錢必問效、無效必問責”的績效理念逐步深入人心,營造“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍。

（二）建章立制，健全預算績效管理體系

體系是制度的集合,是預算事業執行的保證。各部門各單位財務管理的各環節都應該建立制度,預算績效管理方面也是如此。只有各方合力有效健全制度,才能夠形成完整的體系機制。為了確保全面預算績效管理的順利實施,必須構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,進一步完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的機制,搭建績效目標設定、績效監控、績效評價、結果反饋、問題整改“五位一體”的全過程績效管理鏈條,實現預算和績效管理一體化,著力提高財政資源配置效率和使用效益,改變預算資金分配的固化格局,提高預算水平和政策實施效果,為經濟社會發展提供有力保障。

（三）夯實基礎，科學設置績效目標

在項目立項環節或預算申報環節,以“完整性、適當性、相關性、可測算性、可監督性”作為績效目標設定的基本原則,結合相關調研論證及歷史數據,科學合理地設置績效目標及指標。同時,績效目標的設置、調整,應與單位業務人員廣泛溝通,確保他們知悉了解目標的制定過程和目標的主要內容,明確項目相關業務部門績效職責,保障績效執行監控、績效評價等績效管理工作高效開展,確保預算績效管理工作落到實處。

（四）科學評價，強化績效評價結果應用

將評價關口前移,從“事后處理”向“事前規范、事中控制、事后評價”轉變,建立動態評價長效機制,有效進行績效評價監控,不斷創新評價方法,優化評價手段,提高評價質量。強化評價結果的有效利用,切實做到“花錢必問效、無效必問責”。對績效評價結果反饋好的項目,確保后續項目申報及預算下發上給予傾斜。對績效評價結果差的項目,要通過目標差距分析,探尋績效不合格的原因,追究相關責任,同時要制定績效改進計劃,即時進行問題整改。

綜上,各部門及所屬單位應建立屬于自己的預算項目支出績效管理體系,并貫徹落實到位。這不僅能夠提高部門單位的經濟實力、信譽,更能夠推動整個國家乃至經濟社會全面發展。