對“創新型國家建設”背景下基層農研單位科研經費管理的思考

王 芬

科學技術是第一生產力。國家為了國防建設和人民生活水平提高的需要,把一些尚未解決的科學問題和技術問題委托給科研人員來完成。科研人員本身是國家公職人員,已經享受了工資待遇,就應該按政府的要求解決指派的科學問題或技術問題。實際上,作為承擔一定“解決問題”任務的科研人員或科研單位,不可能具備親自解決問題所需要的全部人力、物力、條件等,難免要借助他人的條件才能完成既定工作,所以爭取科研經費的目的就是實現科研人員對外力的借助。這樣,科研經費的管理就自然成為科研活動的組成部分,換句話說,針對“科研經費管理”的財務行為也屬于科研活動的范圍。

由于各自的崗位職責不同,在科研經費開支和報銷活動中難免產生矛盾。在機構設置比較大的農業科研單位,財務屬于機關職能部門,科研屬于業務部門,科研人員感到很委屈,甚至有些科研人員向財務人員發火“你們不是在審單據,而是在侮辱我們人格。”相反,在一些機構設置相對較小的農業科研單位,沒有設置單獨的財務部門,財務工作在科研活動中顯得無足輕重,財務人員感到低人一等,很委屈。筆者認為,這兩種極端行為都不利于科研工作的正常開展,應該是“你中有我,我中有你;一榮俱榮,一損俱損”。

筆者在國有大型企業從事財務工作9年,又在基層農業科研單位財務副科長和科長崗位上連續工作21年,在此期間碰到了很多經費報銷的問題,其中有來自不同部門的文件不一致、預算與開支不一致、科研人員與財務人員對同一文件理解不一致,等等。在“建設創新型國家”的大背景下,為了更好地解決矛盾,促使科研工作有序推進,筆者通過交流、調研、文件學習和經驗總結,分析了科研經費管理中的一些問題,提出一些膚淺想法,以供分享。但要說明的是,在“全額預算”管理模式下,依托單位制定的經費管理辦法“從嚴從細”,其目的是“堵漏洞、避腐敗”,然而無論多么“嚴密”的管理辦法都有“漏洞”。以“堵漏洞”為目的的管理辦法可能已不適合今天以人為本、對“人”支持的需要。本文的思考基于“相信科研人員清白”為前提,只為經費管理更加有利于科研活動的有效開展,暫不考慮腐敗問題在內。

一、科研經費管理相關政策回顧

過往25年,我國科研經費管理大致經過了“放—收—放管服”的改革過程。20世紀90年代后期,國家對科研經費管理總體上是“放”,表現為“包干制”,超支不補,結余留用,依托單位對經費的使用統籌空間較大。2000年左右,國家開始逐漸推行“全額預算”管理,實行全過程監控,專款專用,限制勞務費比率,收回結余經費,加大財務審計力度等措施,經費使用以項目為單位進行審計,沒有統籌空間,依托單位則實行“嚴格審批,多層把關”。從2016年起,國家推行“放管服”改革,探索分類管理,總體趨勢表現為“小放—試點—再放”,由于政策措施沒有定型,依托單位也不敢“放”,為“保險”起見,仍然保持“嚴審批”的慣性。政策在執行過程中總體表現為:國家要求“放”,地方上“放”得慢;國家要求“收”,地方上“收”得快。基層科研單位直接受地方財政和科技部門管理,實際執行與國家政策存在一定差距。

二、全額預算管理模式下農業科研活動遇到的困境

“全額預算”管理從理論上說來最為正確,因為經費屬于國家所有,科研人員受國家委托開支經費,這種管理模式下科研人員最辛苦,繁雜的財務表格占用了科研人員大量時間。科研人員并非財務專業出身,填報財務表格顯得力不從心。同時,由于財務審計甚嚴,財務人員只能根據預算“按部就班”,“不敢越雷池半步”。實際上科研活動本身存在諸多不確定性,再退一步講,項目的一般執行期為3～5年,社會在進步,市場在變化,幾年前的預算根本不可能在幾年后還能保持不變。這就歸咎于科研人員“預算不認真,不細致,要做什么工作心中無數”,因而一再要求經費預算“細化再細化”,而且要證明經費預算的“必要性、合法性、真實性”。實際上,一些探索性的課題,科研人員僅有一個思路而已。

農業在一定程度上是“靠天吃飯”,在實施過程中難免碰到自然災害,還有諸多不可控的因素影響科研活動進行,當初設計好的方案可能要調整,或者重新再做一遍,所以最終的決算與預算會存在較大差異。為了保證審計安全和項目驗收順利,只能“調整”或“犧牲”科研活動來滿足“經費安全”,這實際是本末倒置。在全額預算管理模式下,項目驗收的前提是財務驗收,對于大項目先進行財務驗收合格后,再進行科研業務驗收,對于小項目二者可同時驗收,由一位財務專家對經費進行驗收。往往項目驗收過程中一些邏輯性錯誤令科研人員十分惱火。例如,筆者參加過一個項目驗收活動,有些科目的決算與預算相同,財務專家提出質疑“你是神仙”,懷疑造假;有些科目進行了預算調整,決算與調整后的額度也不一致,財務專家又提出“預算調整了還不按預算開支”,須知調整預算也還是預算（按規定預算調整需提前審批）;有些科目的決算與調整后的預算相同,財務專家又提出“這明顯就是先開支后調整審批”。結論就是“決算=預算”屬于造假,“決算≠預算”屬于違規。另外,還有一項目驗收時有些預算科目超支了,項目委托方批評“叫你們不要超支,還要超支”。大家都知道,在項目總預算不變的條件下,部分科目超支,部分科目結余,“總決算=總預算”應該合情合理;如果科目預算允許結余,不允許超支,還要求“總決算=總預算”,這不是自相矛盾嗎?

每次科研人員來報銷經費都有一大堆理由支持自己的“正確性,合理性”,往往責怪財務人員“死板”“不信任”“不靈活”,財務人員既要“靈活”,還要“合法合規合預算”,真是苦不堪言。財務人員與科研人員矛盾重重,每次經費報銷都可能“唇槍舌劍”,每個項目驗收時都是如履薄冰。

三、“放管服”改革正在進行時

為了滿足創新型國家建設的需要,2016年起,國家推行“放管服”改革,從“重物輕人”向“尊重人才”轉變,探索分類管理,總體趨勢表現為“小放—試點—再放”。國務院在《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》（國發〔2018〕4號）中提出“尊重科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點”;李克強總理在2019年政府工作報告中提出“科技創新本質上是人的創造性活動。要充分尊重和信任科研人員,賦予創新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權。進一步提高基礎研究項目間接經費占比,開展項目經費使用‘包干制’改革試點,不設科目比例限制,由科研團隊自主決定使用”“大力簡除煩苛,使科研人員潛心向學、創新突破”。國家自然科學基金委于2019年對杰出青年基金項目實行“包干制”試點,對面上項目和地區項目仍然實行“定額補助”,但明確“直接費用中除設備費外,其他科目預算調劑權全部下放給依托單位”;農業農村部于2019年對熱作種質資源保護項目實行“政府購買服務”,也可以認為是“包干”;科技部針對不同的項目類型制訂不同的管理制度,總體上是“適當放權”給項目承擔單位和科研人員,同時對一些同類科目進行合并,實行分類總額控制,明確指出材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費等合四為一,勞務費、專家咨詢費、會議費/差旅費/國際合作交流費、其他支出等合四為一,可以理解為小范圍內的包干。根據云南省科技廳和財政廳2020年5月19日下發的《關于開展部分省級科技計劃項目經費使用“包干制”試點工作的通知》,在部分定額資助省級科技計劃項目中開展科研項目經費“包干制”改革試點工作,實現預算包干、目標包干、責任包干。

習近平總書記2020年9月在科學家座談會上的講話時指出“要加快科技管理職能轉變,把更多精力從分錢、分物、定項目轉到定戰略、定方針、定政策和創造環境、搞好服務上來。要加快推進科研院所改革,賦予高校、科研機構更大自主權,給予創新領軍人才更大技術路線決定權和經費使用權”;習近平總書記于2021年5月28日召開的“院士大會”上再次指出,科技管理改革不能只做“加法”,要善于做“減法”。要拿出更大的勇氣推動科技管理職能轉變,按照抓戰略、抓改革、抓規劃、抓服務的定位,轉變作風,提升能力,減少分錢、分物、定項目等直接干預,強化規劃政策引導,給予科研單位更多自主權,賦予科學家更大技術路線決定權和經費使用權,讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來。

科技部、財政部、教育部、中科院、工程院、自然科學基金委于2020年共同制定發布了《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》（國科辦基〔2020〕38號）特別說明:“完善適應基礎研究特點和規律的經費管理制度,堅持以人為本,增加對‘人’的支持”,“落實科研人員在立項選題、經費使用以及資源配置的自主權”,“加快推進經費使用‘包干制’的落實落地”。

國家政策改革的方向是明確的,但具體細節還在不斷優化,甚至出現反復,各省區市要求地方根據實際制定相應的“實施細則”,所以各地會存在一些差異。由于當今信息傳播網絡發達,習近平總書記的講話全國人民都能聽到,國家政策剛剛發布就直接進入科研人員的心里,地方的“實施細則”往往具有“滯后性”,依托單位的報銷程序就更“滯后”了。在這一背景下,新的矛盾又產生了。科研人員會理直氣壯地指出“國家政策都改革了,你們卻故意為難人”。實際上,財務人員直接接受上級財務、科技、財政和審計部門的監督,也別無選擇。

四、優化科研經費管理的思考

首先,要明確科研經費本身是一項專項經費,主要用于科研事業發展、科研事業創新之中。那么,“專項經費”到底“專”到什么程度是合適的呢?每個人把握的程度有所不同。國家自然科學基金委明確規定,“定額補助式”的項目經費若有結余,繼續用于該項目的后續研究或其它基礎研究。參考這個規定,筆者與科研人員進行交流得知,農業科研工作具有“長期性、連續性和系統性”的特點,然而課題設置受資助領域、資助額度和資助期限等制約,每一個課題申請只能針對其中一個專題或者一個階段,運行較好的研究團隊往往會同時執行來自不同渠道的多個課題,在一定程度上實現經費統籌。國家自然科學基金委員會在“十三五”學科發展戰略報告中提出,缺乏與林業研究特點相配套的長效科研資助機制,許多研究因得不到長期支持而中斷,研究缺乏繼承性和持續性,導致科研資源浪費嚴重,這說明在缺乏長期資助的條件下,專項經費管理“專”得過分了,導致事與愿違。筆者認為,科研經費只要是與本項目相關的科研活動都屬于“專項經費”的開支范圍,應依據當時的政策和預算規定報銷。

其次,財務人員要理解科研人員的實際需要。一般來說,財務人員賬務處理按規定執行,但是理解“規定”難免有偏差。例如,關于使用公務卡結算,國家規定能使用公務卡結算的盡量使用公務卡結算。實際上在一些偏遠的地區,可能網絡條件不好或者遇到其他偶然因素臨時斷網。中石化加油站至今仍然不接受公務卡支付,在某些路段連續幾百公里卻只有中石化加油站。再如,關于勞務費轉賬支付,一般情況下是由財務通過銀行直接轉給提供勞務的人員,但是科研人員在下鄉過程中臨時需要請人幫忙,理應支付勞務費,要想通過銀行轉賬就不現實,因為彼此不認識或者對方根本沒有銀行賬戶。有些依托單位未經課題負責人同意直接把水電費從材料費中扣除。還有更荒唐的是,先扣留30%的經費,美其名曰“保證金”,待項目驗收后再返還。形形色色的問題不一一列舉。筆者認為,財務人員要充分理解文件精神并結合科研工作實際處理問題,多與科研人員溝通,相互理解,提高科研服務意識,真正把自己作為科研活動的成員來看待。

再次,科研人員要理解財務人員的難處。財務人員的職責是管錢,要求賬目清楚,合法合規,否則會被追究責任。有人甚至說會計是個“高危”的職業,接受審計是財務人員最“觸頭”的事情。自2016年以來,國家把一些權限逐步下放到依托單位,擴大了依托單位和科研人員的自主權,審計問題相對較少,但也有報道說審計部門在財務審計時把握尺度不一,依托單位的預算調整審批不被認可,所以有財務“不敢支、不能支”的現象發生。現舉一個關于“論文發表費”的例子,也許能說明彼此的無奈。審計部門發現有單位報銷了論文發表費,實際上該論文未發表,上級主管部門便要求財務人員以發表論文的頁面復印件為依據轉賬支付報銷,編輯部卻要求“先交費后發表”,而且先后跨度比較長,這是一對不可調和的矛盾;同時發表論文也是科研項目的“剛性”指標。經過一段時間的“磨合”,以及多次的“討價還價”,財務只好妥協,為了彼此兼顧,便實行財務依據版面費交費通知先匯款,然后再沖賬,然而有些科研人員就把“沖賬”這件事徹底忘記了,導致財務不能“平賬”,而后續彌補卻非易事。

最后,科研人員與財務人員的良好配合。科研人員持有項目經費支配權和技術選用決定權。國家實行“放管服”和“包干制”,那么科研單位要“接得下,管得住”,這是一個系統工程。經費開支的主體是科研人員,一般由項目負責人掌握,根據科研任務統籌使用;財務人員可以看作是科研團隊的組成部分,充當“管家”的角色,職責是管錢。科研人員和財務人員都是為了一個共同的目標而工作,僅是分工不同而已。筆者建議,財務人員在“管錢”過程中,要多替科研人員著想,協助科研人員專業地有效地用好每一分錢;遇到問題時要勇敢面對,力戒只用“不能”二字將工作拒之門外,而是要彼此尋求如何“能”的解決辦法。同時筆者也建議,科研人員在作經費預算時,認真學習項目委托方的預算說明書,盡量減少“經費預算”與“實際需要”的差異;經費開支過程中,適當進行“開支記錄”,做到心中有數;如果碰到自己拿不定主意的額外開支需求時,則提前與財務人員溝通,達成共識后再實施。