生物安全視角下審計作用之研究

王新怡

一、引言

近年來,生物安全問題日益凸顯。動植物疫情、重大傳染病、生物入侵等逐漸威脅到公眾健康和國家國防安全,對社會穩定造成了破壞。2020年,面對突如其來的新冠肺炎疫情,中央緊急部署,為抗擊疫情制定了正確應對戰略。除了對財政資金和物資的使用進行監督,審計還可以對政策進行跟蹤,對領導干部的行為進行監管,對制度體系的建設提出意見。對生物安全審計的研究多集中于突發性公共安全事件,而從國家整體生物安全的角度研究較少,我國沒有專門的生物安全審計,現階段有關生物安全的審計以財政資金物資和社會捐贈物資的安全性審計為主。關于資金的審計還存在一些問題,監管不夠到位,同時對制度的監管還未起效。新冠肺炎疫情的爆發是提升國家生物安全監管能力的一個契機,本文將在國家生物安全審計的視角下,從財務監督、行為監督和制度監督三個方面論述財務審計、政策跟蹤審計以及資源環境審計等在維護生物安全中所發揮的作用。

二、文獻回顧

現階段對生物安全審計方面的研究多集中于公共安全事件的審計。郝莉莉總結了突發公共安全事件審計的特點,與常規審計有所不同的是,公共安全審計大多具有臨時性,成本難以控制,審計資源也不易整合。同時,對審計方法的創新有要求,對審計人員的專業素質要求更高,在審計目標、程序和審計理念方面都具有特殊性。金漢冊對新冠肺炎疫情物資經費跟蹤審計進行了研究,得出結論是資金的籌集接收、分配和使用管理環節需要重點關注,審計的難點在于風險控制、缺少相關的規范標準,與傳統審計形成沖突且評價體系不夠完善。畢秀玲總結了我國公共危機審計狀況和存在的問題,審計時點集中在災后,應逐步提前到災中,審計對象包括民政部、中華慈善總會,審計項目以救災款物為主。鄭小榮、董新認為,從出臺和實施的各項疫情防控政策來看,疫情防控政策跟蹤審計的審計客體包括各級財政部門、民政部門監督管理分配財政資金,慈善總會、紅十字會等各級政府及部門監督來自社會上的愛心捐款捐物,還包括獲得資金支持的疫情防控重點保障單位和企業等。

三、生物安全的概念

2020年10月17日通過的《中華人民共和國生物安全法》中對“生物安全”的定義為:國家等行為體有效防范由各類生物因子、生物技術誤用、濫用及相關活動引起的生物性危害,確保自身安全與利益相對處于沒有危險和不受內外威脅狀態以及保持持續安全的能力與行為。生物安全事件包括由于人類使用生物技術造成的生物風險所導致的生物事件以及細菌、病毒帶來的污染。現階段處于審計范圍的生物安全主要是人類健康安全和國家公共衛生兩個層面。

四、生物安全視角下審計的作用

（一）財務監督方面

對國家生物安全的財務監督需要以經費和物資為審計對象,審計重點主要體現在三個環節:經費物資的籌集接收環節、經費物資的撥付分配環節以及經費物資的管理使用環節。

在經費物資的籌集接收環節,審查經費物資籌集的渠道是否合規暢通,經費以及物資籌集的方式是否符合規定,被審計單位接收的物資經費是否賬實相符,針對被審計單位是醫院等一線防控單位,還需關注籌集接收的物資是否符合相應的國家標準。

在經費物資的撥付分配環節,需要關注的是撥付情況的效率性、公平性和合理性。審計時應當注意經費和物資的分配是否及時,分配得是否有效率;注意分配的結果是否合理,有無過多的囤積物資,分配的流程是否符合規定。

在經費物資的管理使用環節,主要關注相關經費物資使用的合規性、透明性、效益性。重點關注被審計單位的物資使用是否得當,是否用于維護國家生物安全,物資使用是否公開透明,經費是否專款專用,是否用于采購物資,物資使用管理是否符合單位物資管理規定,是否對經費物資使用建賬管理。

（二）行為監督方面

在生物安全相關政策審計中,領導干部的履責情況是需要重點關注的。領導干部在維護生物安全方面是否做到了正確執行政策,相關資金是否精準到位,政策實施安排是否恰當;是否存在嚴重的官僚主義和形式主義,是否存在消極應對的行為,以及貪污受賄行為。

當前,我國面臨諸多生物安全的問題,對生態環境的破壞也持續不斷。領導干部自然資源資產離任審計不僅需要審計領導干部在職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況,也需要審查領導干部在維護生物安全方面,以保障公眾健康、改善生態環境質量為目標的責任履行情況。審計的重點內容在兩個方面。

一是關注防范應對突發動植物疫情和重大傳染病的責任履行效率效果,以及推動公共衛生應急體系的建立。在本次疫情應對中,部分地方政府未能及時作出反應,制定有效的疫情防治規劃并組織執行。這也暴露出我國對應急體系建立的不完善。審計機關需要監督推動國家公共衛生應急體系的建立,分析醫療設備準備情況、救援網絡建立情況是否完備;關注相關部門在對疫情的監測、管理,物資儲備等能力建設情況;關注疫情防治情況、出入境疫情防控情況、對病死畜禽的處理情況等。

二是關注生物技術創新,維護生物實驗室安全責任履行情況。生物技術創新在推動經濟社會發展的同時,由于疏漏也會對公眾健康、食品安全或生態平衡造成隱患。審計需要了解相關領域的發展情況,關注生物技術實驗室所在地區領導干部在防范生物安全風險、保障企業健康發展方面的履職情況。現在正處于新冠疫苗的推廣接種階段,為了全民的生命安全和實現國家防控的要求,對疫苗的管理情況也需要進行領導干部責任審計。需要格外關注疫苗的采購過程,確保流程規范、質量安全;也需要注意疫苗的儲存管理,實地盤點疫苗對照賬實,觀察疫苗存放的條件、儲存疫苗的冷鏈設備運行狀況。過期疫苗的處理需要按照規定進行抽檢。最后是關注疫苗的接種情況,定時抽查鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心等疫苗接種單位人員資質、是否按照規定公示接種情況,檢查疫苗接種服務是否規范。

（三）制度監督方面

制度審計關注的主要是在維護生物安全過程中,各種機制制度是否存在缺陷,包括制度設計階段的缺陷和制度執行階段的缺陷。

一是完善生物應急制度和體系。生物安全的破壞對公共安全、國防安全等都具有威脅性,國家需要建設完善的生物安全防范體系以及突發事項應急體系,以應對疫情、重大感染病等突發的安全事件。審計的固有功能,能夠審查相關制度是否健全。對制度實行過程中暴露出的問題加以關注和調查,由于制度缺陷導致的未能有效解決的問題,需要提請有關部門進行整改,在審計和整改過程中不斷完善制度,推動制度的有效執行。

二是監督生物安全風險管控制度建立。2020年2月召開的中央深改委會議上,習近平總書記提出將生物安全體系納入國家安全體系,系統規劃生物安全風險防控和治理體系的建設。我國已初步建立了生物安全風險管控體系,由于制度的建立處于初始階段,在實際落實過程中,風險預防機制是否能夠有效貫徹,各類風險的評價、分級分類制度等實踐過程可能存在瑕疵,公眾參與和相關法律制度也需要不斷改進完善。

三是建立完善的基因資源保護制度。按照規定,未經許可,任何單位和個人不得擅自采集、收集、買賣、出口、出境或以其他形式對外提供我國病人采集的樣本,包括全血、血漿、組織、唾液等,都屬于基因樣本,屬于遺傳資源。國家規定有外方參與的新藥研發需要有正規程序的審批,新藥研發的跨國合作逐年增加,國家在藥物或者疫苗的研發上也需要私營藥企的合作,這些合作推廣都會給我國遺傳資源和生物技術泄密增加可能的途徑,遺傳資源的泄露在一定程度上增加了國家遭受生物威脅的風險。新冠肺炎疫情的爆發提醒人們需要繼續加強對遺傳資源的保護,防止惡意泄露,防范因遺傳資源泄露引起各種生物安全事件。現階段這方面的法律層次不夠高,也不是非常完善,審計在遺傳資源維護方面可以監督現有的法律執行情況,評價法律的有效性,找出可以改善的方向。

五、結語

生物安全是現階段全人類都在面臨的問題,生物安全維護得到了國家重點關注,我國對防范生物風險、解決生物安全問題、生物安全事件災后修復等,都投入了大量的資金。財務審計方面,主要關注的是財務信息的真實性、合法性、效益性,發現財務信息中存在的虛假問題,提高資金使用效率。行為審計方面,通過對領導干部經濟責任審計以及自然資源資產離任審計,審查領導干部在職期間對生物安全維護是否有作為,審計行為的合規性和效率效果性。在制度審計方面,重點關注制度是否存在缺陷,及時查漏補缺,審計可以協助應急制度及風險防控制度和保護遺傳資源制度體系有序建立,完善應對國家生物安全保護體系,推動生物安全體系的有效建立。生物安全法律體系處于初始階段,還需要積累大量實踐經驗,通過審計反饋更好地給制度體系帶來補充,加以完善。