農村集體經營性建設用地入市創新路
——奧園“上海雅園”項目的實踐探索

■ 蓋慶恩 吳方衛 康姣姣

一、松江區集體建設用地入市基本情況

松江區是全國集體經營性建設用地入市試點33縣（區）之一。在確定為試點之后，松江區積極探索，在符合城市發展、土地用途規劃等的基礎上銳意改革，積累了豐富的經驗，試點期間已經推動了不少項目落地，同時也為上海推動城鄉一體化高質量發展提供“松江經驗”。松江區當前已入市的地塊分布于松江的永豐街道、泗涇鎮、小昆山、車墩鎮、九亭鎮、新浜鎮等區域，用于商業、辦公、農旅等。在集體建設行用地入市的同時，松江區積極探索“土地入市+創業園區”發展模式，助力鄉村振興。新浜鎮南楊村積極引進民營上市企業上海奧園旅游發展有限公司，利用農村集體建設用地入市發展農創、農旅產業和精品客棧等，依托園區林、田、水的生態資源，以現代農業科技展示、健康功能食品生產、生態鄉村休閑、家庭健康度假為亮點，打造集農業科創、鄉村旅游、休閑娛樂、科普研學、健康養生等多功能于一體的都市農業休閑度假綜合體，即“上海雅園”項目。松江區新浜鎮南楊村“上海奧園”項目的實踐不僅是集體建設用地入市的有益探索，而且還將打造上海乃至長三角都市農業休閑度假高質量發展的排頭兵和創新發展先行區，為鄉村振興和共同富裕貢獻新思路、新智慧。

二、奧園“上海雅園”項目的實踐

奧園“上海雅園”項目坐落于松江區新浜鎮南楊村。南楊村于2019年4月獲批為本市第二批鄉村振興示范村創建村，按照上海市委、市政府推進鄉村振戰略的總體要求，南楊村在推進農民相對集中居住、產業造血、鄉村振興示范村規劃建設等進行了有益探索和廣泛嘗試。奧園“上海雅園”項目是新浜鎮探索“上海松江農旅科創園”的重點項目，也是實施“土地入市+創業園區”的主體之一。

（一）項目基本情況

南楊村位于松江區新浜鎮西北角，與青浦區、金山區交界，位于浦南綠色發展實踐區中心區域，村域面積4.92平方公里，現有村民小組29個，劃分為5個網格片區。南楊村原村民總戶數930戶，村落區域內現村民總戶數430戶，戶籍人口1513人。南楊村于2017年入選住建部第四批全國美麗宜居村莊示范名單；2018年成功創建為上海市美麗鄉村示范村。近年來，還先后獲“中國美麗田園”、上海市十大“我喜愛的鄉村”、市文明村、市衛生村、市整潔村、市村務公開民主管理示范村、市民主法治村、市平安小區、市健康村等榮譽稱號。

鄉村振興，產業興旺是根本。本著這樣的創建思路和理念，在松江區委、區政府及新浜鎮黨委、政府全面支持下，南楊村積極圍繞促進產業發展，在松江區最早通過農村集體經營性建設用地入市的方式，引入中國奧園文旅集團，圍繞“綠色、創新、融合”三大方向，在南楊村區域實施規劃建設。2020年1月，中國奧園文旅集團（以下簡稱“奧園”）成功摘得南楊村農村集體建設用地77畝，這是松江首個探索農村集體建設用地入市的創新案例，也標志著奧園集團正式啟動參與松江農旅產業開發建設。中國奧園文旅集團是一家以地產開發為主，集健康生活、文旅產業、奧買家電子商務、商業等企業。奧園全面接手和規劃的項目覆蓋南楊村區域面積達903畝。除了通過上市摘得的77畝農村集體建設用地之外，還包括村集體流轉土地826畝，涉及一般農用地、林地、水域等。其中，上市摘牌的77畝土地，地處黃浦江上游水資源緩沖區，是“198”地塊，受環境和土地政策制約，引入項目重在發展生態優化型產業。根據規劃，奧園將項目定位為“上海松江農旅科創園”，該項目是奧園集團首個參與鄉村振興規劃建設的案例。項目總投資約20億。奧園集團期待以此案例入手，積極探索城鄉資源融合和農旅三產融合，通過對后期運營和推廣的全面接管，打造在全國范圍可復制、可推廣的樣板。

目前，77畝建設用地共6個板塊，分區進行規劃建設。其中，2、3、4號地塊分別是農產品體驗中心、農產品展示中心和農產品會務中心已啟動建設，面積12000㎡，1號地塊“上海松江農旅科創園”項目正在深化設計方案。該項目圍繞“農創+農旅”主題，突出特色農業、功能農業和都市農業特征，將呈現“糧創田園”“花創田園”“牧創田園”“果創田園”和“漁創田園”五個農業功能區。圍繞該五大主題，打造以“盈利”為核心，以科研、論壇、電商、產業孵化、研學等為組成的“農業科創”和以農創基地、餐飲、住宿、購物、展示體驗等為組成的“田園文旅”為“兩翼”的“一核兩翼”多業態產業布局。5號地塊將配套商業服務版塊聚焦于中高端消費群和享受鄉村休閑的城市人群。該版塊規劃包含農業科創小鎮“米扈集市”、三座高端中式園林的別院式酒店和一個江南田園風格的五星級度假酒店及游客服務區。該項目旨在打造農旅產業鏈，實現三產融合，形成多元化盈利模式。

（二）項目特色和經驗

1.農村集體建設用地入市的有益探索

松江區是全國集體經營性建設用地直接入市的試點地區之一，奧園“中國雅園”項目是松江區探索集體建設用地入市的重點項目。通過本項目的探索和運作，積累相關經驗，為全市進一步深化農村集體建設用地入市提供松江視角，為全國提供上海經驗。

首先，集體經營性建設用地直接入市顯著提高農戶收入，壯大了集體經濟。由于集體土地采用市場化交易，與國有土地同權、同價，不必通過先征收后出讓的方式，土地價值得到最大化。若采用國有土地出讓方式，村民集體按照最新的征地補償標準，補償費用約為7萬元每畝，項目總計可獲補償539萬元；當前按照集體建設用地方式出讓土地，出讓價格約為240萬元每畝，是前者的近35倍，項目整體價格共1.8億元，遠超通過國有土地方式進行出讓。在資金分配方面，根據當前政策安排，集體建設用地出讓收益的50%留歸村集體所有，35%歸鎮一級所有，15%歸縣或區一級。本項目中，村民集體在扣除土地前期開放成本的基礎上獲得約5000萬元收入。集體土地入市的方式，極大地提高了集體經濟和村民的利益。

其次，通過集體土地入市，土地所有權仍為集體經濟組織所有，避免了集體土地的一次性出讓，實現集體資產的盤活，有利于村集體經濟的長期可持續發展。集體建設用地入市通過有選擇地吸引產業和企業，還將帶動農村就業，間接提高農戶收入。本項目建成后預計每年可吸引游客200萬人次，游客大量進入新浜還將帶來配套服務的爆發式增長，如觀光、采摘、交通等，從而極大促進新浜鎮鄉村旅游發展，打響新浜鎮生態宜居、人文鄉旅小鎮品牌，對新浜鎮一、二、三次產業發展起到積極促進作用。同時，現在正在推進的南楊村農民集中歸并點項目最終也將受益于該項目實施，村集體經濟組織和村民可以進一步結合項目進展，推動民宿、采摘、農家樂等發展，壯大農村經濟實力，拉動農戶就業，增加農民收入。

最后，集體建設用地不僅有利于集體和農戶，企業同樣收益。截至2021年5月，松江區共出讓10幅集體經營性建設用地，出讓面積共計385畝，涉及出讓金合計12.3億元，農民集體收益2.8億元，目前建立了以入市管理辦法為主的“1+5”政策體系。在新的入市管理體系下，相比于以往國有土地入市的方式，集體建設用地的管理和上市流程都進一步簡化。整體而言，集體建設用地直接入市出讓周期較傳統國有土地入市縮短半年左右，大大降低了企業的資金成本和項目建設周期，對企業提高經營效率等具有非常重要的意義。另一方面，盡管集體土地于國有土地同權、同價，但整體來看，考慮到土地出讓成本等多個方面，集體土地入市的低價約為國有出讓方式的80%左右，企業能以更低的價格獲得相應的土地，企業競爭力得到增強。

2.深耕鄉土文化，突出農旅創意

鄉村要振興，產業是關鍵。本項目立足于上海特色，融入和呈現松江具有代表性的鄉土文化元素和符合，打造會展會議、主題購物、特色餐飲、娛樂體驗、主題演藝等業態為一體的農創文旅集群；同時將高端度假酒店作為特色商服配套，建設具有松江特色的米扈集市，開發獨特創意，提升項目體驗。另一方面，項目還依托園區豐富的水網、園林景觀等設計“上海之根”夜游項目，激活松江夜游經濟發展活力。“上海之根”鄉村夜游的情景演繹，通過對水系規劃設計，將園內水域與南楊村域河道貫通串聯，同時邀請中國山水實景創始人、著名導演梅帥元參與，作鄉村夜游景觀創作，提升項目特色和文化內涵。上述圍繞“松江”“農業”進行的立體開發不僅為游客創造了獨特的游覽體驗，而且凸顯了松江獨特的文化底蘊，有望打造新的區域文化品牌，擴大松江農業的影響力。

3.與時俱進，拓展科技前沿

創新是項目成功的關鍵。農創研發和農業科創在上海松江農旅科創園項目中具有獨特的核心價值和意義。依托上海豐富的科研、高校資源，本項目將打造系列科研基地，進一步延展產業鏈，提升產品質量。目前，項目已與上海交通大學、上海農科院等國內知名科研單位達成合作，聯合打造高科技農業設施展示示范基地，建立博士專家站，開展“博士大講堂”“水稻研學課題”等。同時，擬承辦中國鄉村振興高峰論壇、全國智慧農業論壇等高端論壇、沙龍及講座，搭建農業創新及科技農業交流平臺，整合當地農業產業資源，通過品種及技術輸出，指導農業創業項目孵化。

另一方面，成立“九品香蓮”荷蓮研究所，拓展農產品產業鏈。新浜鎮種植荷花、蓮花歷史悠久，素有滬上“芙蓉小鎮”之稱。奧園在新浜鎮已有種植經驗的基礎上，引入臺灣品種“九品香蓮”，成立“九品香蓮”荷蓮研究所，從事功能性蓮花研發，通過烘干、萃取、提取等技術，進行食品、化妝品等衍生產品開發。南楊村作為原生產基地，將結合其產業發展實現配套規模種植，未來有望形成多品類荷蓮研發、生產、加工、銷售一體化，延展荷蓮產業鏈。為了擴大客戶群體，項目還將在豐富產品線的基礎上，運用互聯網技術，注重農創電商發展，借助奧園集團奧買家跨境電商、農村淘寶平臺等，打造線上農產品電子商務平臺，結合線下農產品展示銷售，建立農產品產銷平臺體系，實現線上、線下融合。同時，帶動當地農產品聯動銷售，實現規模化經營。

4.注重利益共享，帶動鄉村振興

該項目計劃于2023年對外開放，年收入可達2.1億元，預計年游客接待量逾100萬人次，將較大程度帶動當地的稅收、就業和經濟發展。鄉村振興的關鍵因素是“人”，農民生活好、干勁足，農業農村的發展就會生機勃勃。“上海松江農旅科創園”項目將通過“多形式”提高村民創業就業能力，最終實現共同富裕。項目建成后，一方面得益于項目本身的運營、維護等，這本身將創造大量的就業機會，如可通過酒店服務等釋放“新浜阿姨”品牌價值，吸收本村、本地“50后”“60后”阿姨成為酒店、集市“服務大軍”，充分解決中低檔勞動力就業問題，直接提高當地農戶收入；另一方面，項目還將大大帶動周邊產業的發展，如可以在農民相對集中居住區域統籌引入鄉村民宿新業態，為上海松江農旅科創園發展提供多元化配套服務，創造新增收點；以農創研發帶動農業產業提質增效，鼓勵本村、本鎮乃至更大范圍農業向具有高附加值衍生產品領域拓展，與農業電商、創業平臺等實現多元經營銷售聯動發展；鼓勵本地、本村優秀人才返鄉，引入國內外優勢資源，帶動新的就業創業；推進鄉村旅游配套服務向更高標準、更好水平方向發展，打造鄉村商業管理服務龍頭，樹立鄉村領域行業標準，提升品牌價值。

三、進一步完善奧園“上海雅園”項目的思考

得益于集體經營性建設用地入市，奧園“上海雅園”項目目前已取得實質性進展，在帶動農村產業發展、促進農民增收、助力鄉村振興等方面發揮重要作用。同時本項目在進行中，也凸顯出當前土地制度、農旅項目等存在的不足，需要政府、企業、村集體和農戶多方面共同努力，協同推進，在不斷改革中發揮企業的帶動作用，從而實現鄉村振興和共同富裕。

（一）統籌規劃，協調發展

農旅項目或者田園綜合體往往需要較大的土地規模進行系統開發，建設游客中心，配套娛樂、住宿等設施，同時還需營造一定景觀，開發農產品體驗場所等，各系統需彼此協調，共同作用，以此提高游客體驗。因此，農旅項目一般占地面積較高，同時容積率較低，而且由于各功能設施配套的用途涉及商業、住宅、農業等多個方面，土地使用規劃較為復雜。但是，從當前農村現實來看，農村土地情況較為復雜，既有耕地、宅基地，也有集體建設用地等，對不同的土地類型，國家有不同的使用和規劃要求，比如對于基本農田我們實行最嚴格的保護制度，《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》要求“從嚴管控非農建設占用永久基本農田。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批，嚴禁未經審批違法違規占用。”而且，由于農村土地較散，不同類型土地交叉分布，各利益主體同時存在，提高了企業協調和統一規劃的難度，不利于企業整體開發和規劃。另一方面，企業經營是一個動態的過程，農旅項目的邊界和建設內容也將隨著企業經營狀況的改變而發生變化。因此，企業對土地的需求和空間功能配置是一個動態調整的過程。項目立項中要動態考慮企業的發展情況，尤其是集體建設用地入市的大背景下，更需要合理統籌土地規劃與產業發展、兼顧企業短期與長期目標，在土地審批、產業規劃等方面進行調整和改革，降低企業經營成本，提高土地利用效率。

（二）厘清邊界，差異化競爭

農旅融合項目是發展農村產業的重要組成部分，也是城市消費需求的熱點所在。通過發展旅游，培育生態游、鄉村游、觀光游、休閑游、農業體驗游等農旅融合產業，開發農業農村生態資源和鄉村民俗文化，促進農業產業鏈延伸、價值鏈提升、增收鏈拓寬，可以帶動農民增收、農村發展、農業升級，從而很好地解決“三農”問題。農旅項目成功的核心在于創意，而創意的實現需要一系列高質量的輔助性服務來切實提高顧客體驗，創意與服務相符相成，缺一不可。但是，當前知識產權保護不足導致項目開發嚴重同質化，容易導致惡性競爭和無序發展，損害企業創新的積極性。同時，農旅項目中的部分環節，如餐飲、采摘、住宿、特色農產品等進入門檻較低。但是，受自身管理能力、資本投入等條件的限制，新進入者往往進行低層次、重復性建設，滿足中低端消費市場的需求，降低項目整體體驗，不利于品牌提升和管理。因此，農旅項目中需要厘清企業邊界，保護企業創新積極性，同時進行系統規劃，鼓勵企業進行差異化競爭，形成優勢互補，共同促進地區經濟發展。

（三）深化村企關系，提高治理水平

農旅項目依托鄉村特色進行開發，但是企業與村莊的利益往往并不一致，需要深化進一步深化村企關系，密切二者的利益聯系，提高治理水平，實現以企帶村，以村促企，二者共同發展。一方面，企業在就業安排與創業機會上更多地讓原住民參與，讓其在農旅融合發展中真正得到實惠；通過產業組織形式創新，發揮開發企業對農戶的帶動作用，協調產業部門之間、上下游之間的利益關系，對基礎產業和弱勢群體進行適度補償，實現企業、農戶的深度融合。創新農旅融合發展的組織模式，發揮村集體經濟組織、合作社在組織農戶方面的重要作用。另一方面，通過制度安排鼓勵村集體企業以土地入股、資本入股等方式參與企業經營，共享企業發展成果，同時在村莊的日常治理中加強與企業的合作協調，強化企業的社會責任，在公共設施建設、人員培訓、土地流轉等方面積極發揮企業作用，鼓勵工商資本開展特色農產品生產、加工、流通、銷售，以及相關技術研發和旅游項目開發等。通過多渠道、多措施實現企業與村集體、農戶的深度融合，實現村企長期健康發展。

（四）搭建平臺，資源共享，提升競爭優勢

當前農旅項目往往“點”狀發展，尚未形成規模優勢。一方面，政府要通過制定規劃，引導、促進產業聚集，樹立品牌效應。建立集農產品生產、加工、休閑觀光、特色產品銷售等為一體的產業集群，打造地方特色農耕文化名片，在品牌推介、市場開拓、資金支持等方面給予企業一定的優惠和扶持政策。促進農產品變旅游產品，鼓勵企業面向市場，提高科技水平和研發能力，開發差異化產品和功能性產品，提高市場競爭力。另一方面，政府要與企業密切合作，創新農旅融合發展的市場運作模式，充分利用互聯網、物聯網等新技術，完善旅游基礎設施，提升旅游道路、旅游接待、旅游服務等建設水平，同時創新旅游產品開發，完善項目內容，營造良好的營商環境，鼓勵企業向高質量、品牌化發展。

（五）多方面入手，降低企業經營風險

從農旅融合的產業鏈條看，由于農業的季節性特點，農旅融合容易出現“潮汐”現象，即短時間內游客的過量進入，同時顧客消費主要以觀光為主，產業鏈條短，為當地創造的價值有限。而且，由于農旅融合項目游客體驗集中在線下進行，食品安全、疫情防控等不確定性較強。尤其是在新冠疫情沖擊下，人員流動受到很大限制，游客引流不足，農旅項目的產能長期閑置，企業經營風險極速上升。這需要地方政府發揮引導作用，科學制定產業融合發展規劃，建立健全產業融合發展的管理體系和管理制度，整合分散于農業產業化、農產品加工、農產品流通、休閑農業開發等領域的扶持政策，發揮資金合力的作用，鼓勵企業延伸產業鏈，分散風險。同時政府還可以通過稅收、補貼信貸等在財政、金融等適當傾斜，為相關企業提供一定優惠措施。通過產業政策和金融政策的適當傾斜，降低企業經營風險，提高經營質量。□