產權制度改革后上海集體經濟發展模式研究
——以嘉定區“鄉悅華亭”項目為例

■ 王雨蓉 馬 佳 王麗媛 馬 瑩

我國高度重視農村集體產權制度改革，出臺了一系列政策，致力于發展和壯大集體經濟，保障集體經濟組織成員權利。2016年中共中央、國務院提出《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，該意見接續了農村改革的基本精神：一是重視集體經濟；二要將集體經營性資產確權到戶。黨的十九大進一步明確要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，把集體產權制度改革提升到政治高度，集體經濟發展和集體產權制度改革關系密切。黨的十九屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》具體指出“深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟”。可見，深化農村集體產權制度改革帶動發展集體經濟不僅已成共識，而且是國家十四五規劃中鄉村振興戰略實施的重要抓手。2014年集體資產股份權能試點改革在全國逐步推開，截至2019年底，村級集體經濟組織賬面資產總額6.5萬億元，其中東部地區資產為4.2萬億元，占總資產的64.7%。其中，上海的農村既是村集體資產總額最高的地區之一，也是產權制度改革的先行區。近年來，上海市持續深化農村集體產權制度改革，農村集體經濟在傳統做法上得到新發展，展現新亮點。通過改革，構建了歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，科學界定了農村集體經濟組織成員身份，明晰了集體所有產權關系，形成了有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系，充分保護和發展了農民的合法權益。截至2019年底，全市村級產權制度改革基本完成，鎮級改革已完成全市總數的86%。農村集體經濟改革調動了廣大農民的個人積極性，有利于增加農業農村發展的新動能，有利于激活農村各要素的發展潛力，對集體經濟發展產生積極的促進作用。集體產權改革的具體實踐、集體經濟發展以及集體資產的增值收益如何協調分配等等問題都交織在一起。因此，研究該地區農村集體產權制度改革后集體經濟發展問題，具有重要的研究意義和現實價值。

一、集體經濟發展傳統模式

（一）發展物業經濟，增加租金和服務收入

通過物業的租賃經營，大力發展物業經濟，引導村級集體組織通過自主開發、合資合作、產權租賃、物業回購、提供服務等形式，興建或購置物業房產，增加物業、服務收入。奉賢區新民村利用集體經濟資金購買兩個商鋪，投入300多萬，每年租金12萬。浦東新區北蔡鎮，由鎮級集體公司以成本價出資購置本鎮區域內區屬動遷安置房商業配套設施，累計購入4.7萬平方米，出資近5億元。青浦區練塘鎮共購置物業2萬平方米，2018年收取租金1370萬元。

（二）發展園區經濟，增加租金和稅收收入

通過改造園區、引進優勢產業調整產業機構，提高園區租金，增加集體租金、稅收收入。閔行區華漕鎮結合“美麗園區”建設，以友東路兩側為重點，落實產業結構調整，推動經濟持續發展。如：啟動并完成友東路237號莘東園區改造，引進偉昊汽車項目，租金由原來的0.94元/平方米提升到1.35元/平方米；完成莘瀝海天園區的升級改造，引進東闊實業項目，租金由原來的0.92元/平方米提升到2.58元/平方米；完成莘吳一期一標段新建樓宇招租，引進中閔集團，租金由原來的1.04元/平方米提升到2.3元/平方米。完成七莘路1366號園區改造置換，引進探能、越科等優質企業。目前入駐企業36戶，園區年租金收入1500萬元，企業產稅近3000萬元，租金較改造前增加200萬元，稅收增加400萬元。通過園區改造，實現了園區租金和稅收的大幅提升。

（三）發展特色農業，增加經營收入

通過推進都市現代綠色農業發展，利用自身及其周邊自然資源優勢，發展特色產業、精品農業，增加集體經營收入。崇明區港沿鎮園藝村轉變生產和經營理念，成立七家苗木種植專業合作社，開設黃楊課堂，提高種植戶生產能力。注冊黃楊商標和地理保護標志，與盆景藝術大師合作建立工作室，提升知名度。建立線上線下兩大交易平臺，拓展展銷渠道，全村造型黃楊2018年銷售收入達4000萬元。

集體經濟發展的傳統做法適合大多數村集體，也能一定程度上提高集體經濟發展水平，但長期來看還是存在一些不足。首先，村級集體要有購買發展載體資產的初始資金，較弱的村級集體經濟組織通常需要市、區、鎮財政的大力支持，財政投入壓力較大。其次，租金收入嚴重依賴于當地的經濟社會發展水平和地理區位，特別是當前經濟形勢普遍下行疊加疫情影響，可能會出現招商困難或資產租賃收入難以得到有效保障的情況。最后，產業園區的廠房面臨著不能“長高”不能“長胖”的限制，隨著產業的不斷升級，必然會倒逼產房改造，這又將成為集體經濟發展的制約因素。

二、嘉定區“鄉悅華亭”發展模式

（一）案例簡介及資料來源

嘉定區鄉悅華亭項目位于華亭鎮，是嘉定區北部典型的農業小鎮，也是上海市郊野鄉村的典型代表。項目范圍東至寶山區界、南至霜竹路、西至聯華村路、北至江蘇省界，啟動區整體占地約3.16平方公里。按規劃方案，該區域新增集體建設用地面積222.11畝。項目由區政府與上海地產集團合作，以“美麗鄉村”的大環境營造為背景，共同打造的融田園、文化、旅游、康養、鄉居與一身的農旅田園綜合體項目。將鄉悅華亭與華亭鎮的發展融為一體，貫穿生態與環保的理念。項目主要規劃有鄉村旅游項目集群、田園主題樂園、健康養生建筑群、農業產業項目集群、田園社區項目集群等。建設內容主要分兩部分：第一部分為動遷原住居民，統一規劃并建設安置房安置；第二部分按照整體規劃，建設擁有40年租賃使用權的長租農莊（低密度中式合院）、短租酒店及相關配套設施。該項目在土地整理、住房更新、農旅發展、政企合作、農民增收等方面進行了有益探索嘗試，力爭走出一條農業強、農村美、農民富的鄉村振興新路。為掌握項目的主要做法和成效，作者在2020年7月、2021年9月分別對鄉悅華亭項目開發負責人、聯一村村委會成員、鄉悅華亭項目貸款金融機構進行了訪談，并實地調研鄉悅華亭項目。收集的數據及其來源如下：

（1）鄉悅華亭項目的新聞報道和項目進展，數據來源是網站、報紙及上海聯頤建設發展有限公司；

（2）鄉悅華亭項目的具體工作、制度內容和利益相關者的態度，數據來源是相關工作人員的訪談。

（二）鄉悅華亭項目主要做法

1.盤活“三塊地”，不增加建設用地、不減少農用地。自2018年開始，項目圍繞“三塊地”開展一系列的策劃定位：宅基地平移歸并；承包地統一流轉經營；對歸并結余及存量低效的集體建設用地進行統一規劃。通過做好“三塊地”的文章，項目盤活了宅基地、承包地、集體建設用地資源，在建設用地不增加、農用地不減少的基礎上，發展現代農業，改善農村面貌，增加農民收入。

2.開展農民相對集中居住，節約宅基地。農民相對集中居住工作宅基地歸并后，戶均占地由0.82畝降至0.46以下（含宅基地及外圍配套設施），平均每戶節約節地率超過40%。節約的宅基地作為產業發展的資源，通過集體經營性用地的產業引入與運營，獲取收益平衡農民住宅建設資金，從而資金達到自平衡。農民以舊房換新房，政府除了承擔原先農村地區建設應完成的市政配套設施外，無需另行投入。

3.創新政企合作模式，實現多方合作的鄉村振興模式。鄉悅華亭項目打造了一個“政府引導、企業操盤、集體經濟參與”的創新模式，各個利益相關者明確且彼此之間有溝通平臺，有效創造了行動主體需要承擔的職責。嘉定區政府采取農村集體經濟組織出地、地產集團提供資金和專業支持的合作模式，合作載體是雙方共同設立的合資公司，農村集體組織以上位規劃確定功能的集體建設用地40年土地使用權作價入股，以40萬元/畝作價入股，占項目公司股權比例20%。地產集團現金增資，占項目公司總股本的80%。組建合資公司后，在40年作價入股的過程中，雙方同股同權、共同承擔項目開發建設的風險和收益。相比集體建設用地入市出讓后集體經濟組織一次性取得土地出讓金的收益方式，作價入股方式由集體經濟組織和投資企業分別通過土地使用權和資本投入，形成權屬清晰、利益共享、風險共擔的合作開發模式和經營管理方式，體現市場化運行規律。

4.創新集體經濟發展模式，打造長效造血機制。項目所打造的小鎮以農事體驗與健康康養為主題，包括長租農莊、休閑農旅、農業產業等。長租農莊主要為經營性長租頤養農莊，依托地產集團在休閑頤養的業務板塊，結合藍城的商業品牌以及農業合作方的渠道資源形成全齡頤養健康、田園度假體驗、農舍生活服務的田園綜合體；休閑農旅因地制宜，應用發展國內外農業生產新技術、新品種、新模式，打通科研、種植、加工、品牌化銷售整條產業鏈，在整條產業鏈中疊加田園度假、科普教育、農事體驗、田園創意等新興業態，走一、二、三產融合發展的新模式，建成上海都市田園休閑度假新去處，打造上海都市農業發展的“華亭樣板”“鄉悅模式”；農業產業落實嘉定區土地利用規劃中關于本項目近2000畝的農業用地的功能區劃，劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區，合理劃定養殖業適養、限養、禁養區域，提升農業產業附加值。

5.提高當地農民參與度，實現美麗鄉村善治格局。聯一村村委會及地產集團為了讓村民盡可能地理解項目的情況，在未獲取集體土地資源情況下，兩方先期投入，為聯一村村民訂制七種標準戶型及八個特殊戶型（滿足兄弟分戶需求），讓村民所見即所得，樣板房建設過程中村民經常去“現場監工”，協助“施工管理”。村委會負責村民動員工作，不僅積極解釋項目的來龍去脈和具體情況，而且幫助地產集團建立起與村民的溝通方式，減少信息不對稱，推進村莊歸并中，建立“鄉悅華亭”項目臨時黨支部，施行“樹下議事會”，完善村規民約，最大程度提高知情度和滿意度，凝聚起助力項目推進的強大合力。政府監督企業和農戶的資產投入以及運作，確保項目信息的透明度。

三、鄉悅華亭帶動集體經濟發展成效

（一）在全市鄉村振興工作推進上，打造鄉村振興可復制樣板

鄉悅華亭作為本市第一批鄉村振興試點項目，項目以增強集體經濟發展活力為著眼點，探索政企合作、市場化運作解決三農問題的鄉村振興新模式，獲得市委市政府高度肯定。2020年7月24日，市委書記李強同志帶隊調研鄉悅華亭項目，充分肯定了鄉悅華亭項目對上海鄉村振興方面做出的有益探索：“鄉悅華亭項目走通了上海鄉村振興的整套工作邏輯。地產集團作為國有功能性國企，與集體經濟捆綁發展，通過產業導入，帶動農民共同富裕，體現了國企的責任擔當，也體現了人民城市為人民建，人民城市為人民的內涵”。該項目通過對“三塊地”的盤活利用，土地資源要素轉化為了資本要素，沉睡的鄉村土地紅利被充分釋放，節約出來的集體建設用地通過產業導入獲得的收益來平衡村莊歸并、農民集中建房的資金，帶動鄉村產業發展和農村集體經濟發展，實現總體平衡。以產業收益平衡農民住房更新資金，具有可復制、可推廣的價值。

（二）在政企合作模式探索上，形成集體經營性建設用地作價入股的全路徑

鄉悅華亭是全市首個集體經營性建設用地使用權作價入股作價模式試點，以集體經濟長效增收為綱，為政府政策制定及推廣提供了理論與實踐。盡管集體土地出讓方式也能為集體經濟帶來收益，但在帶動集體經濟持續發展與長效增收方面，在調動農村村民群眾助力項目建設方面，存在一定的弊端。因此，嘉定區圍繞企業與集體合作及土地管理監管的需求，制定通過集體建設用地使用權作價入股合作開發的政策路徑，并利用規資系統平臺簡化審批流程，并聯審批程序，保證流程合規、操作合法，形成了集體經營性建設用地作價入股的全路徑。

（三）在鄉村水鄉風貌還原上，關注村落與自然的積極融合

鄉悅華亭的建筑設計通過提煉上海鄉村文化特色的符號和元素，形成村莊和農房的管控導則，體現江南特色。通過積極的街巷空間、白墻粉黛的色彩關系、豐富層疊的村落輪廓、多層次的村落空間序列、兼顧交往及私密的住戶單元、標準化與豐富性的結合，在符合國家政策法規的前提下，尋求與地方風貌協調融合的，既有傳統的詩意，又符合現代生活的農村新聚落形態。

（四）在產業結構上，推動新產業新業態的升級

鄉悅華亭項目構建多功能、精品化、融合型的休閑農業和鄉村旅游載體。一方面，項目通過承包地規模化經營，提升農業產業附加值。逐步流轉項目區內1500畝農用地，進行統一經營，以項目區內哈密瓜、葡萄等多種地產優質農產品為基礎，以規模化經營的無公害農產品、綠色食品、有機產品認證為核心，同時設計多樣化休閑農旅單元（農業展示中心、市民農園、GAP菜園、兒童樂園、田趣樂園等），延伸農業產業鏈，提升農產品價值。另一方面，高品質打造具有江南水鄉特色的民宿酒店與鄉居康養類產品，提升區域消費。經營上將采用長短租結合，服務定制的模式，市民可以根據需要，選擇短期酒店度假、長租及基礎服務、農業體驗與管家服務、健康管理及醫養服務。

（五）在城鄉融合上，重塑城鄉關系促進城市反哺農村

項目依托地產集團下屬各專業公司醫養結合和健康管理服務經驗，結合特色農業，促進三產聯動，以滿足市民對田園式美好生活向往為切入點，打造休閑農旅、醫養和鄉居康養板塊。產品不僅包含了建筑及庭院空間，還包括了整個“農、養、旅”生活服務運營體系。不僅吸引了市民下鄉體驗示范和特色農業，助推農業發展，留住他們到鄉村居住生活和消費，集聚人氣和活力，而且還吸引文創、醫療等專業人員駐留創業，參與產業培育和發展，促進城鄉融合。

四、鄉悅華亭項目對推動集體經濟發展的啟示

首先，多元化集體經濟發展的參與主體。目前農村集體經濟發展多是依靠集體或政府這一單一主體，通過鄉悅華亭這一案例發現，可以加入企業、金融機構和其他非政府組織共同合作，積極探索集體土地作價入股，建立利益聯結的責任機制。

其次，借助社會資本和市場化力量促進集體經濟發展是當下鄉村振興最重要的路徑之一。多數集體經濟發展面臨的問題是資金不足。借鑒鄉悅華庭的案例，以市場化手段運營項目，重點打造滿足市場需求的低層多樣類型建筑住宅，有利于參與占用房產市場競爭的高端產品，能夠迅速回籠資金、保障收益。

最后，確保農民積極參與能夠有效促進集體經濟發展。集體經濟發展必然是農民和農村的有機聯系，以鄉悅華庭為例，在村民收益方面以“安居、樂業”為主線，創新農業產業鏈組織形式和利益聯結機制，保障村民利益。“安居”方面，通過安置房的建設，村民獲得了可以居住的宅基地，保證了資產的穩定；“樂業”方面，推廣“土地流轉+優先雇用+社會保障”農業產業利益聯結方式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。而且鄉悅華庭在項目規劃、建設的不同階段都廣泛收集村民意愿，使村民有渠道表達意見，提高了村民的參與度，確保項目的公平、有效。□