借勢花海點狀供地農民走上“五金”增收路

■ 王 玨 胡曉濱 陳晶美 管旻君

金山區朱涇鎮待涇村在上級職能部門的指導下，依托“花開海上”生態園項目，在農用地轉用、點狀供地、土地證辦理等方面展開了一系列探索，成為了上海首例實現探索農村集體經營性建設用地作價入股的鄉村農旅產業項目。

一、基本情況

待涇村位于上海金山區朱涇鎮的西部，其“花開海上”生態園創辦于2015年，近年來成為市郊的一處鄉村旅游“網紅”打卡點，年接待游客量不斷攀升。為拉長鄉村旅游產業鏈，培育鎮域經濟新增長點，2019年7月，朱涇鎮與藍城花開集團簽訂了“花海小鎮”項目合作框架協議，規劃區域面積3800畝，對標法國格拉斯小鎮，在發展苗木花卉、家庭園藝和休閑農業的基礎上，拓展度假民宿、文旅零售、芳香產業等體驗式經濟新業態，建立景區度假村產業綜合體。綜合朱涇鎮郊野單元村莊規劃和項目策劃，最終“花海小鎮”確定橫跨待涇村12個自然組的99宗113.02畝土地作為開發對象。2020年7月，待涇村的99宗共113.02畝農村集體經營性建設用地以“點狀供地”的方式辦理出《不動產權證書》。在此基礎上，金山區精準評估集體土地的市場價格，由待涇村將土地的40年使用權作價入股“花海小鎮”項目，村民按照“保底+收益分配”模式獲得股權收益，可以長期分享項目發展帶來的多重紅利，實現了與國有土地同權同價。在“花開海上”生態園和“花海小鎮”的雙引擎驅動下，待涇村村民走上了“股金+租金+薪金+現金+保障金”的“五金”增收之路。

二、主要做法及經驗

（一）政府引導，“點狀供地”助力鄉村產業振興

為引進“花海小鎮”項目，推動鄉村產業振興，金山區、朱涇鎮兩級政府積極溝通創新，給予充分的政策和機制保障。為給“花海小鎮”項目預留足夠的發展空間，朱涇鎮會同區級相關部門統籌村莊規劃和項目規劃，以村為基本實施單元，綜合集體土地面積、區位、規劃用途以及人口等因素，通過劃片布局，將全鎮集體經營性建設用地指標集中，選址定位113.02畝土地作為儲備用地。同時，朱涇鎮在符合土地利用總體規劃的前提下，編制農用地轉用方案和補充耕地方案，報請市級相關部門確認，將土地性質調整為集體經營性建設用地并保證耕地不減少?；诰皡^度假村等鄉村旅游項目建筑設施小而散、資金回報周期長的特點，金山區加強統籌協調，區鎮兩級有關部門密切合作，以“點狀供地”的方式供給建設用地，并以散點測繪為切入口，用時半年多辦理出99本《不動產權證書》，開啟了上海農村集體經營性建設用地權證辦理的先河。

（二）企業參與，作價入股建立利益聯結機制

為在保護生態的前提下激活低效土地、給農民生活帶來切實改變，待涇村自2003年起，將亭楓公路以北的3000畝易淹水、收成差的低洼地流轉給杭州藍天園林生態科技股份有限公司（以下簡稱“藍天園林”）等兩家公司種植苗木。2015年待涇村與藍天園林合作，在原先種植的資源稟賦基礎上，以花為主題，由藍天園林出資成立上?；ㄩ_海上生態科技有限公司，對600畝低洼地進行規劃建設改造，打造“花開海上”生態園并進行管理。因共享村莊道路、綠化等基礎設施，雙方約定生態園每年門票收入的10%返還給待涇村，作為分紅收益；由藍天園林開發的土地，流轉費上浮5%；生態園招工優先面向待涇村村民，全年解決當地村民就業120人，花季可增加臨時用工80人；待涇村的4000多名村民免費游覽“花開海上”生態園。

為讓村集體獲得長效增收，朱涇鎮和待涇村積極探索與企業建立更深層次的利益聯結機制。待涇村經濟合作社、朱涇鎮經濟聯合社（以下簡稱朱涇經聯社）與藍城花開集團、木守公司、芽墨公司簽訂《股權合作協議》，確定由鎮、村兩家集體經濟組織將113.02畝集體經營性建設用地的40年使用權作價入股“花海小鎮”項目，由藍城花開集團、木守公司、芽墨公司分別按照約定的股權份額以增資擴股方式追加出資額，最終形成三個建設平臺。為確保農民既得收益不因初次試點而減少，可以長期分享土地所承載的產業項目發展帶來的多重紅利，三方還約定在項目建設期按央行同期發布的整存整取一年期存款利率進行保底分紅；建設期滿后按央行同期發布的整存整取三年期存款利率進行保底分紅；若實際分紅率超過保底分紅率時，即按實際分紅率執行。

（三）村民支持，“五金”增收實現共同富裕

待涇村通過集體土地作價入股探索出了鎮村集體經濟、農民個人增收新路徑，在此過程中，除政府的大力支持和企業的積極參與外，也離不開村民們的民主參與和大力配合。為盤活低效用地，待涇村以新修訂的《土地管理法》頒布實施為契機，經待涇村經濟合作社召開成員代表大會表決形成土地承包經營權補償決議，通過法定程序以8萬元/畝的補償價格收回農戶的承包經營權。在集體經營性建設用地入市過程中，作價入股土地經專業機構評估土地價值后，由待涇經濟合作社成員代表大會、朱涇經聯合社成員代表大會表決通過股權合作協議，并在協議中約定以保底分紅的形式保障村集體和村民的利益。此外，考慮到發展權鎮域內平衡及鎮域內農村集體發展紅利共享的問題，待涇村經民主決策及專家論證，將其持有的集體公司股權的25%無償轉讓給上海金山區朱涇經濟聯合社（以下簡稱朱涇經聯社）。

（四）“變廢為寶”，產業升級構建鄉村新景觀

從收成欠佳的低洼地到“花開海上”生態園，再到未來即將呈現的“花海小鎮”，隨著發展能級的提升，待涇村利用相對薄弱的資源稟賦，打造著全國唯一的“芳香之旅”田園綜合體。一方面，帶動了鄉村產業規?；l展?！盎êＰ℃偂表椖康某晒β涞?，發揮了“以商引商、以企引企”的蝴蝶效應，目前已經吸引木守、明月松間、訪溪上等10多家專業機構簽約入駐合作，并引進國企衡山飯店投資打造鄉村民宿，圍繞“芳香”產業和園區建設，不斷豐富全年各時段的旅游活動和產品，帶動景區“芳香經濟”新引擎，初步形成了農商文旅體融合發展的格局。另一方面，盤活了閑置農宅資源。待涇村共有1200多棟農宅，其中完全閑置的100多棟，宅基地盤活需求旺盛。依托“花海小鎮”與楓涇古鎮、樂高樂園同處一條農旅融合帶的地緣優勢，待涇村在征詢農民意見后計劃打造民宿集群。以閑置農宅打造特色民宿，不僅可以增加村民收入，讓其同時獲得出租自家閑置農宅的租金收入和為民宿提供保潔等服務獲得薪金收入，也可以幫助待涇村更好地為游客提供服務，滿足他們在美麗“花?！备浇燥垺⒆∷薜男枨?。目前，衡山集團和藍城集團已經參與特色民宿開發，已有7棟民宿正式對外營業。

三、取得的成效

待涇村在政府大力支持和村民鼎力配合下，引入社會資本，利用自身資源稟賦，通過農村集體經營性建設用地直接作價入股，實現了鄉村與社會資本的雙贏，為通過土地制度改革助力鄉村產業振興和村集體經濟可持續發展提供了可借鑒的樣板：村集體能夠得到長期收益，土地權益得到充分保障，農民也可以獲得一定收益；企業也從一次性繳納土地款，變為每年支付，緩解了資金壓力，雙方實現了利益的聯結與發展的共贏。

（一）盤活了存量土地

待涇村區別于常規“農地入股”的轉包、出租、互換的方式，采用集體經營經營性建設用地使用權作價入股的模式，與國有土地同權同價，推進了一、二、三產業融合發展，在集體土地上創造出了新的財富，探索出一條土地資源可持續反哺鄉村的路徑。與一般集體經營性建設用地入市方式不同，待涇村采用“點狀供地”的方式，有效避免了與村民的土地糾紛，確保了項目的可行性。

（二）構建了良好的集體與社會資本間利益聯結機制

涇村的集體建設用地作價入股“花海小鎮”項目后，鎮、村集體獲得的股權收益，按照保底加收益分配模式，持續為壯大鎮、村集體經濟賦能。這一方面有利于激活沉睡資源、助力產業發展，另一方面通過村集體經濟的壯大，讓失地農民有了長效的增收渠道，村民可以長期分享土地所承載的產業項目發展帶來的多重紅利。

（三）農民的幸福感和獲得感大幅提升

待“花海小鎮”正式運營后，按照股權分配約定，待涇村113.02畝地入股2021年可分紅200萬元（股金），加上門票收入的10%分紅（股金）、農用地流轉費（租金），村民在生態園打工的收入（薪金），以及農產品銷售收入（現金）和養老金（保障金），5100余名村民們實現了多元化的收入來源。

四、思考與建議

（一）關于集體經營性建設用地作價入股項目的可持續發展

首先，“花海芳香小鎮”建設需要具有創新性，注重能級、品質提升。項目臨近楓涇鎮，距離正在建設的樂高樂園約1公里，未來可與楓涇古鎮、樂高樂園串聯，形成特色旅游路線，共同打造“金山農旅融合產業片區”。目前，各區均大力發展農旅產業，要吸引游客、留住游客，不僅需要豐富的游玩項目，還需要形成自身特色、避免同質性?！盎ê７枷阈℃偂比绻麅H僅每年重復種植固定品種的花卉，幾年之后將難以吸引游客。建議“花海小鎮”要不斷進行品種創新，與周邊鎮村其他旅游項目抱團發展、打造精品旅游線路的同時，民宿、精品酒店間也要形成一定差異化，才能每次給游客不同體驗，留住游客。其次，政府需要提供支撐保障，進一步完善土地管理路徑。“點狀供地”是一種有效解決鄉村農旅項目零星用地布局，節約使用土地的做法，可以避免成片供地造成的土地浪費問題，對于部分產業項目發展具有較好的借鑒意義。但產業發展需要“面”上建設，如何在節約使用建設用地的前提下將分散的“點”連成“線”，需要在土地利用方式上靈活解決。建議相關部門在進行“點狀供地”時要綜合考慮項目發展特色，將道路等必要基礎設施配套統一規劃、統一設計。對于已經完成“點狀供地”的項目，要考慮項目建設現狀，在不涉及永久基本農田、部管儲備地塊、市管儲備地塊和生態公益林的前提下，建議允許進行郊野單元規劃調整，根據項目實際發展需要，對于寬度不超過8米的道路按照農村道路進行備案。

（二）關于保護鎮村集體和農民權益

一方面，土地制度改革要考慮集體和農民的長遠利益。待涇村從形成長效機制的角度將113.02畝集體經營性建設用地40年土地使用權作價入股花涇公司、馥香公司、鄉遇公司，作為股東的企業相關方及村集體應建立緊密合作機制，不斷完善和拓展合作內容。另一方面，產業發展構建緊密聯結村集體和村民的利益機制。待涇村從最初引入藍天園林到現在的藍城花開集團，均從門票收益分成、土地租金等方面與村集體、村民個人建立了相應的利益聯結機制。目前全市建立了69個市級鄉村振興示范村，多個示范村面臨后續可持續發展的問題，待涇村為此提供了有益借鑒。要鼓勵示范村產業發展引入社會資本，建立與村集體、農民的利益聯結機制，企業獲得經濟效益的同時，反哺鄉村，為村集體提供的環境、服務配套買單，給予村集體相應收益分成；為村民提供不同層次的就業崗位，讓村民在家門口能就業、好就業。村集體收益增加，集體經濟壯大，能更好地改善村內基礎設施和美化村容村貌，增加村民福利水平。村民收入增多，實現物質上的共同富裕，幸福感、獲得感將進一步提升，有助于凝聚人心，更好地實現鄉村治理有效和鄉風文明，進而實現精神上的共同富裕。企業也將獲得更好的配套服務，形成良性循環，實現多方共贏。□