PPP模式投資項目財務風險分析及應對策略探討

耿麗莉 中國十九冶集團有限公司

引言

所謂的PPP模式，是Public-Private Partnership的英文縮寫。具體是指在公共服務類基礎設施或者準公共服務類基礎設施建設領域，將政府相關職能部門與社會資本聯結在一起開展項目建設的融資模式，但是由于PPP模式中將社會資本引入了公共基礎設施建設領域，從而可以有效利用社會資本在項目管理、項目建設等方面比較成熟的管理經驗，有利于提高項目建設效率，因此也有研究認為，從廣義視角來看，PPP項目不僅是一種融資模式，也是一種綜合管理模式。我國自2014年起大力提倡PPP模式，為了配合PPP模式的健康發展，我國財政部在2014年5月成立了“政府和社會資本合作中心”，專門負責PPP模式的政策研究、政策引導、信息統計等職能。同時，隨著PPP模式的快速發展，為了更好地規范PPP模式服務基礎設施建設的功能，2015年4月國家發改委會同財政部等多部委聯合發布了《基礎設施和共用事業特許經營管理辦法》，為建立項目管理長效機制，四川省財政廳、四川省發展和改革委員會印發關于《四川省政府與社會資本合作項目庫管理辦法》的通知，川財金〔2017〕43號，切實保護社會資本參與PPP模式的合法權益。

與傳統的投融資模式相比，PPP模式具有十分明顯的特征：第一，具有良好的風險分配功能。因為PPP模式的框架內在地要求兼顧政府部門的職責履行以及社會資本的項目收益，從而使得PPP模式實現了政府與社會資本的風險共擔，有利于合理分配風險；第二，對于社會資本有著公平的機會。PPP模式的開展要求政府通過公開流程選擇社會資本方，從而為社會資本增值提供了平等的參與機會；第三，項目具有較高的建設效率。由于PPP模式合理吸收了社會資本參與公共基礎設施建設，有利于發揮社會資本在項目管理方面的效率優勢，從而推動項目建設的高效率推進。

基于PPP模式的諸多優勢，其在我國基礎設施建設領域得到了快速發展。在市場經濟條件下，企業參與市場經營具有效率高、市場導向性強等方面的優勢，同時企業也具備相對雄厚的資本實力，因此企業是參與PPP項目的重要社會資本方。雖然企業通過PPP模式增強了盈利能力，發揮了企業在項目管理方面的優勢，但不容忽視的問題在于，企業參與PPP項目也存在著一定的風險，比如企業主要依賴PPP項目的預期收益作為擔保實現融資，如果PPP項目的實際收益不足，則會對企業現金流造成較大的壓力，甚至誘發企業的財務風險。因此，本文的核心思想在于闡述企業在PPP模式下面臨的潛在財務風險，同時結合我國企業現狀，提出具有針對性的應對策略，為推動企業更加有效地參與PPP投資項目提供參考。

基于上述研究思路，筆者將在本文其他部分闡述以下內容：第一，企業參與PPP項目的動機分析；第二，企業參與PPP項目面臨的財務風險分析；第三，針對財務風險的應對策略分析。

一、企業參與PPP項目的動機分析

在我國政府大力推動PPP模式發展的同時，企業也在這一過程中表現出了較強的參與積極性，那么，企業參與PPP項目的主要動機何在？通過對這一問題的分析，不僅有利于為進一步研究企業在PPP模式下的財務風險提供基礎，而且有利于深化本文的研究主題。

（一）提高企業盈利能力

PPP模式是政府與社會資本共同參與的投融資模式，有政府相關部門的參與，使得PPP項目的推進具備有效的保障，同時基于財政支付能力的保障，企業在PPP模式下及時獲取相關收益也存在較強的保障性，這些優勢使得企業具有參與PPP項目的積極性。具體而言，一方面，PPP模式拓展了企業的投資機會，在市場競爭較為充分的環境下，投資機會也面臨著激烈的競爭，企業參與PPP項目則為企業提供了新的投資機會，因為在PPP模式推出之前，市場化的社會資本很難參與到基礎設施建設的投資與建設之中，PPP模式則為企業提供了合理的投資機會。另一方面，PPP模式有利于提高企業的資源周轉率，進而提升企業盈利能力。PPP模式下，政府部門可以為企業獲取相關資源以推進項目建設進展而提供一定的支持，在項目建設過程中，企業原有的相關資源也可以得以利用而擺脫冗余資源的狀態，因為項目建設需要投入多樣化的大量資源，以此可以帶動企業的冗余資源利用效率，從而提升企業的盈利能力。

（二）深化政企關系

與政府相關部門建立政企關系是企業在長期發展過程中的重要社會資本，因為PPP模式是將政府部門與社會資本納入統一的平臺中進行合作投融資的機制，在這一機制下，有利于為企業與政府部門的聯系提供有效的空間、有效的平臺，進而有利于深化政企關系，有利于企業在長期發展中獲取政策性資源的支持，從而有利于企業的長期發展。

（三）塑造社會形象

PPP模式在選擇社會資本時并不是盲目的，而是會選擇有實力、聲譽好的資本合作方參與其中，以保證PPP項目的順利開展。因此，企業能夠參與PPP項目，可以向外部傳遞出企業自身具有較強實力的有利信號，從而有利于塑造企業良好的社會形象。同時，企業能夠參與PPP項目，也可以向外界傳遞出企業得到政府支持的有效信號，不僅有利于企業獲取更多的資源，也有利于塑造企業的社會形象。

二、企業參與PPP項目的財務風險分析

由于PPP模式存在諸多優勢，加之我國政府的大力提倡，我國企業參與PPP項目的積極性相對較高。但值得關注的是，企業在參與PPP項目的過程中，也會面臨著企業內部生產經營狀況以及外部政策環境、行業環境等方面的變化，特別是在轉型階段，企業面臨的外部環境變化較大，由此容易引發企業在參與PPP項目過程中面臨的財務風險。本部分內容將對企業在PPP項目中面臨的財務風險類型及原因進行分析。

（一）融資不當引發的財務風險

雖然在PPP項目中，政府部門為了配合項目的推進，會提供一定的財政資金作為資金支持，同時也會為企業進行融資提供一定程度的政策性支持，但企業主要是通過融資活動為PPP項目的開展提供現金流保障，而融資策略不當就容易引發企業的財務風險。具體而言，PPP模式通常涉及的是基礎設施建設項目，項目具有建設周期較長、收益周期較長、前期投入成本較高等方面的特征，基于這些基本特征，企業在進行融資的過程中應當以長期性融資渠道作為企業融資結構的主要方面。具體而言，如果企業以較多的短期融資資源支持建設周期較長的投資項目，則容易使企業陷入短期的還本付息壓力之中，而此時投資項目產生的收益相對有限，容易使企業的現金流承受較大壓力，使企業陷入財務困境，引發財務風險。

企業在實際的PPP項目融資過程中，很容易因融資策略不當或融資能力不足產生上述問題。具體而言，一方面，企業在參與PPP項目之前，可能存在著對相關風險、建設周期、建設難度等方面估計不足的問題，導致企業對于融資策略的安排不當，其中比較突出的問題在于融資結構的安排不合理，導致企業的還本付息壓力與項目的盈利能力、企業的償債能力等方面的匹配程度出現脫節，最終使企業面臨較高的財務風險。另一方面，企業對于融資資源的利用不合理，導致企業的財務風險。在這種情況下，企業的融資結構可能符合PPP項目的周期，但由于在具體施工過程中，企業對融資資源的管理能力不足，導致對融資資源的利用效率不高，資源浪費問題使得既定的融資規模難以滿足PPP項目的需要，從而容易導致財務風險。

（二）政府財政支付引發的財務風險

從本質上來說，PPP模式屬于政府部門與社會資本合作下的模式，這是PPP模式區別于一般的市場化投融資行為的重要方面，也就是說，在PPP模式下，政府的財政支付是保證項目收益的直接因素。但在某些情況下，政府財政支付的變化也會成為企業參與PPP項目財務風險的誘發因素。“按效付費”是PPP模式的內在要求，獲取相應的績效是企業獲取政府財政支付的必要條件，但在項目的建設過程中，企業一方面可能是由于前期對政府預期的建設質量了解不清，導致項目未達到政府部門的要求，另一方面也可能是由于企業在項目建設過程中出現管理不足的問題，導致項目未滿足政府部門的要求，這些問題會導致企業的前期投資可能難以及時收回，從而對企業現金流產生壓力，造成企業的財務風險。

除了企業的潛在問題之外，政府部門支付能力的變化也是引發企業財務風險的重要原因。具體而言，一方面，新版《預算法》的實施進一步收縮了政府部門運用財政預算資金的空間，一旦PPP項目超過了地方政府財政預算的上限，會導致政府部門難以及時支付相關資金，從而可能導致企業面臨財務風險。另一方面，PPP項目的建設周期通常較長，在項目建設中，政府的財政收入可能會發生一定程度的變化，某些年度可能面臨著財政收入相對較少的情況，這也會約束政府財政的支付能力，進而增加企業陷入財務風險的可能性。

三、應對策略分析

針對企業參與PPP項目可能導致財務風險發生的原因，本部分內容試圖提出具有針對性的應對策略，為企業合理規避財務風險，更好地服務于項目建設提供參考和依據，同時也有利于為企業更有效地參與PPP模式提供借鑒。

（一）合理制定融資策略

通過分析，可以認識到融資策略不當是導致企業在PPP模式下面臨財務風險的主要原因，因此，為了克服上述風險因素，筆者認為企業的一個重要應對策略就是優化融資策略，并對此提出如下具體化建議：第一，做好融資籌劃的前期準備工作。這要求企業管理層或者治理層積極與政府相關部門進行對接，充分了解PPP項目的建設周期、建設要求等重點方面，從而為企業合理制定融資策略提供有效的參考。第二，圍繞PPP項目的特征開展融資活動。企業管理層應當緊緊圍繞PPP項目的特點實現融資結構的合理布局，具體而言，PPP項目通常具有建設周期長的特征，因此，企業在進行融資的過程中應選擇長期性融資渠道作為項目融資結構的主體，比如長期銀行貸款，盡可能規避過多地利用短期導向性較強的融資來源作為項目的資金支撐，同時考慮到商業信用利息難以在稅前抵扣，企業也應當盡可能規避運用商業信用。第三，企業應當注重運用多元化融資渠道實現融資結構的優化。銀行信貸雖然是主流融資渠道，但對于企業財務風險而言，銀行信貸的剛性還本付息壓力很容易使企業陷入財務困境，因此，有條件的企業可以借助股權融資、發行可轉債等途徑作為企業融資渠道的選擇，多樣化的融資渠道，有利于規避企業面臨的財務風險。

（二）與政府部門積極溝通

通過分析，企業財務風險主要來源于政府對于企業基礎設施建設效益的認可度，以及政府的財政收入狀況，針對這兩方面的潛在問題，筆者試圖提出以下有效的應對策略：第一，企業應當與政府相關部門進行分階段的積極溝通，以充分了解政府相關部門對于PPP建設項目的相關要求，以更好地在施工建設過程中圍繞政府相關要求進行改進與完善，從而消除因績效不足而導致的政府支出不及時所造成的財務風險。在與政府部門積極溝通的同時，了解并關注政府財政收入的變化情況，提前做好相關應對預案，比如提前做好現金流資源的額外儲備等，以有效應對政府部門財政收入的波動情況。第二，企業應當積極了解我國政府財政支出方面的政策變化，這有利于圍繞新的政策做好相應的調整工作，以規避因政府政策的變化而產生的支付問題，緩解由此造成的財務風險。綜合上述分析，企業通過與政府的積極溝通，可以充分了解政府部門對PPP項目的具體要求，同時了解到相關財政支付政策的變化，從而提前做好相應應對方案，降低財務風險。

結語

圍繞PPP模式下企業在投資項目中面臨的潛在財務風險，本文進行了比較系統的分析，重點關注了三個方面的問題：針對這三個問題，筆者進行了深入研究，首先，就企業參與PPP模式的動機而言，其次，提高企業的盈利能力，最后，增進與政府相關部門的聯系。具體到財務風險，筆者分析了融資不當引發的財務風險、政府財政支付引發的財務風險。同時，針對潛在的財務風險誘因，筆者歸納出如下具有針對性的策略：一是企業應當制定合理的融資策略，優化融資結構；二是企業應當積極與政府部門溝通，了解政府部門的項目要求，同時了解相關政策的變動。相比于既有研究，本文基于企業參與PPP模式的動機為邏輯起點進行分析，拓展了研究視角，而且構建了更加合理的研究框架，同時針對財務風險的主要方面及對策進行了說明，深化了研究主題。