新《政府會計制度》改革與事業單位財務管理

陳麗娜 廈門市食品藥品質量檢驗研究院

引言

新《政府會計制度》站在會計改革與發展全局高度上，對事業單位財務管理中存貨、投資、固定資產、負債等財務會計元素進行重新梳理與界定，構建預算會計與財務會計適度分離且相互銜接的會計核算體系，統一事業單位會計確認、記錄、計量和報告的標準，改變了財務報表、會計要素核算模式、財務報告報表等元素，為新階段事業單位財務管理改革指明了方向。然而，在事業單位財務管理過程中，諸如財務預算缺乏戰略性、財務管理信息化進程緩慢、核算工作存在缺陷、平行記賬概念模糊與實踐匱乏等問題，以及對財務會計和預算會計如何適度分離并相互銜接，又該如何實現雙功能、雙基礎、雙報告的問題處于一知半解的狀態，影響著事業單位財務管理改革成效[1]。因此，應準確把握新《政府會計制度》改革思路與要求，推進事業單位財務管理科學發展。

一、新《政府會計制度》改革背景對事業單位財務管理的影響

（一）科學界定政府會計要素

過去，事業單位財務會計要素較為籠統，部分會計要素屬性與劃分相對模糊。新制度依據新時代事業單位財務會計要素新特征新科目，更清晰地設置資產、凈資產、收入和支出等，有利于確保會計核算的準確性。比如，在資產類會計要素上，將累計攤銷變更為無形資產累計攤銷，預付賬款和在建工程合并為預付賬款，保持應收票據、短期投資、應收賬款等項目的不變，將累計折舊精細劃分，分為固定資產、保障性住房、公共基礎設施累計折舊三大類；在負債類會計要素上，保持短期借款、長期應付款、長期借款項目的不變，將應繳國庫款、應繳財政專戶款合并為應繳財政款，將其他應付款分為受托代理負債、其他應付款；在預算結余類會計要素上，將財政補助結余、專用基金、事業基金、財政補助結轉分別改為財政撥款結余、專用結余、非財政撥款結余、財政撥款結轉，將專用基金、財政補助結轉、事業基金等統一合并為資金結存；在凈資產類會計要素上，將事業基金、經營結余、財政補助結轉等項目統一為累計盈余。顯然，新制度的事業單位會計要素，準確反映單位各項收入、支出、運作、成本，便于新會計核算方式的記賬處理，精準控制管理事業單位的固定資產、流動資金，促使事業單位財務管理更加科學、詳細。

（二）創新會計核算模式

舊制度下，以收付實現制為主導的核算模式，雖然能夠反映預算收支執行情況，但卻無法準確反映事業單位的預算執行信息、運行成本、負債家底等情況。新《政府會計制度》提出將財務會計、預算會計的核算系統適度分離，但也要對多種要素的財務預算互相銜接，這使得政府會計核算模式按照“雙基礎、雙分錄、雙報告”的方案進行重構。其中“適度分離”關注到業務內容和經濟實質的不同，主要是將事業單位經濟財務活動分為預算會計和財務會計，二者分別對應預算執行信息和財務信息。其中前者采取收付實現制，面向對象是預算收入類和支出類會計科目，功能在于反映資金來源、預算支出狀況，通過對預算收入、支出、結余等項目進行核算，如財政撥款預算收入、預算結余，生成決算報告；后者采取權責發生制，面向收入類和費用類會計科目，功能在于監督與核算事業單位的實際收入與支出，通過對資產、凈資產、投資、捐贈、租金、借款、負債、支出等項目進行核算，如對附屬單位補助費用、本年盈余、存貸款、流動現金、零余額用款，生成餅狀結構的財務報告。“相互銜接”貫徹數據集成財務管理系統觀，依照《政府收支分類科目》文件，通過使用“平行記賬”的會計核算，實現財務數據信息相互流動、協調以及補充，促使兩種核算模式更具系統性和邏輯性。

（三）強化財務會計功能

新《政府會計制度》是舊《政府會計制度》的升級版，其以《基本建設財務規則》《預算法》《事業單位會計制度》等為依據，通過整合基建會計核算、明確資產負債計量屬性、全面實行折舊攤銷等措施，有利于從不同方面實現政府財務會計功能轉型升級，解決舊《政府會計制度》下存在的成本與收益不符、政府資產負債“家底”反映不準確、政府財務報告信息質量較低等問題。具體而言，引入平行記賬統一會計核算體系，運用“3+5”要素會計核算模式、雙報表模式，打通不同部門信息傳輸通道，提高會計信息的透明度，為事業單位的資金來源、項目或服務方向提供更為周到的財務管理服務，有利于事業單位資金、資產的精細化規劃與控制，降低單位內部運行成本。細化資產類、負債類、凈資產類、收入類、費用類等會計核算內容，關注固定資產的后續計量，對單位基建不再單獨建賬，并不斷擴大資產負債的核算范圍，建立由會計報表和附注構成，會計報表由資產負債表、收入費用表、凈資產變動表和現金流量表構成的財務報表，有助于事業單位掌握資產負債與收支情況，把控內部資金運作情況，促進對自身資產優化配置[2]。

二、新《政府會計制度》改革背景下的事業單位財務管理問題

（一）平行記賬的平衡問題

預算會計、財務會計相互分離且相互補充，適用于新時期事業單位編制會計。然而，在具體實踐過程中，并非所有核算業務都需要平行記賬，有些核算業務只需要財務會計，比如，庫存現金提現業務、捐贈物品、預提費用業務，即使符合收付實現制的標準規定也不需要預算會計，有些核算業務只需要預算會計，比如債務預算收入、財政撥款結轉、經營結余的期末結轉等，即使符合權責發生制的標準規定也不需要財務會計[3]。因此，在一些特殊的核算業務情況下，二者不同的確認時點和核算口徑，會導致平行記賬模式在核算項目和內容上產生差異。比如，某一事業單位在收到政府財政部門的撥款后，財務會計會將該資金貸記為“預收賬款”、借記為“零余額用款”；預算會計將其貸記為“撥款預算收入”、借記為“資金結存”，并確認收入。再如，固定資產在預算會計中屬于支出，但在財務會計內卻不屬于當期費用。

（二）資產管理水平相對較弱

在新制度中，固定資產的確認、驗收、儲存、核算以及計量發生了較大調整。比如，暫估入賬的價值，是指在辦理竣工財務決算前，單位在建的建設項目工程的實際成本，應當根據“在建工程”科目相關明細科目的賬面余額確定。單位對于租入等不由本單位入賬核算但實際使用的固定資產，發生的符合資產確認條件的后續支出，應當按照“長期待攤費用”相關規定進行會計處理。然而，在具體實務操作過程中，仍舊會發生資產核算信息不準確、固定資產產權歸屬與管理職責不清晰、固定資產未及時清查入賬、執行隨意流于形式等問題。究其原因，一方面，是由于固定資產投資主體多、建設資金來源豐富、種類分類科目眾多、部分核算標準難以適用；另一方面，是各事業單位對固定資產缺乏核算管理意識，沒有獨立預算管理機構，且部門間缺乏高效順暢的溝通，無動力進行固定資產評估、清查等工作，往往只管建設和接受，不管后續管理，影響資產管理的有序性。

（三）一體化信息系統建設意識薄弱

數字化時代，事業單位財務管理信息化建設成為重要趨勢，特別是新《政府會計制度》的實施，增加了事業單位財務管理信息化緊迫性。雙分錄模式的會計憑證錄入，雙會計基礎的事業單位財務報告體系，權責發生制的核算方式，既增加了事業單位財務管理工作量，創新傳統財務管理流程，同時也要求事業單位盡可能實現數據統一與信息系統建設，以便更好地進行業財融合。現實情況是，部分事業單位存在軟件多、效率低的問題，尚未完成一體化財務管理系統建設，未完成財務數據信息的共享，會計記賬、決算、資產管理等財務管理業務采用不同軟件平臺操作，不具備平行記賬的功能；再加上部門溝通機制、信息化管理意識等因素的影響，導致事業單位內部財務信息形成信息壁壘，效率低下。

三、新《政府會計制度》改革背景下的事業單位財務管理策略

（一）加強平行記賬法學習和運用

事業單位財務管理具有業務邏輯復雜、系統接口繁多、項目數量龐大等特征，為進一步適應新《政府會計制度》，事業單位財務管理既需要加強理論學習，對新《政府會計制度》進行研讀，通過在線學習、外出學習、內部討論等方式，開展會計核算培訓，立足于交易、憑證、報表等環節，準確掌握和靈活應用新出臺的財務管理方法，學習關于無形資產、固定資產、投資、存貨的會計處理方法，知道平行記賬的基本原理、出臺背景、財務意義，規范會計核算和財務會計的執行流程；比如，提壞賬準備時，按照計算確定的壞賬準備金額，借記“其他費用”科目，貸記“壞賬準備”科目；沖減壞賬準備時，按照應當沖減的壞賬準備金額，借記“壞賬準備”科目，貸記“其他費用”科目。也需要加強實務操作，把握需要與不需要平行記賬的具體項目，明確兩大系統轉賬流程，依照兩大系統的科目順序，圍繞資產負債核算、計提壞賬準備等開展財務實踐，規范核算報告編制程序，設計盈余與預算結余差異表，改進預算會計功能[4]。

（二）強化資產核算與常態化控制

首先，需要出臺專項清查方案。依據《政府會計準則制度解釋第4號》，對尚未計提折舊的各類固定資產、尚未實施專門攤銷的各類無形資產，配備專門財務管理人員、統一固定資產核算方法、構建資產清查相關制度，采用行業定額標準以及新《政府會計制度》中固定資產管理措施，做好有序分類以及規范管理，進行正確的歸屬處理，提交盤點存貨明細表，并按照新《政府會計制度》中關于資產折舊和資產攤銷的相關核算方法，細化資本化和費用化界定與核算細則，直觀呈現固定資產的真實情況；其次，需要加強資產流轉管理。嚴格執行新制度資產類會計科目管理標準，以當前合同為依據，對單位融資引入的儀器設備、建設完成的項目工程等固定資產，從事業單位固定資產的數量、規格、品種以及技術等進行驗收。也要依據固定資產當前的狀況（未建成、已建成、未驗收、已驗收），編寫相應的驗收報告，進行動態化的財務核算管理，依據實際情況選擇“在建工程”“預付賬款”，按照有關憑據的金額注明，以及固定資產的受益年限、服務潛力或經濟利益，確定固定資產的入賬價值和成本。

（三）建立高效智能信息管理系統

對于新制度下事業單位而言，面對標準化、規則明確、大批量數據傳輸和審計業務的財務管理工作，一體化事業單位財務管理系統建設，有利于縮短財務信息收集與錄入周期，減少人工環節的舞弊，實現內部操作的閉環，防止出現信息不對稱。因此，應秉持業財融合的理念，立足于雙會計核算體系，建立高效智能信息管理系統，完善財務管理制度。需要依據新《政府會計制度》中會計核算內容、方式以及標準，以“數據驅動”作為主線，在理清收付實現制、權責發生制兩種財務管理機制內涵與區別的情況下，利用計算機技術建立相應的財務管理算法，融合事業單位的業務循環與價值鏈，設立相對應的財務管理功能，加入數字化展示工具、分析報告、預警風險等新興財務管理應用，并統一不同會計核算類型的數據接口與標準，將績效管理、資產管理、支付管理等納入一體化事業單位財務管理系統，分解為諸多業務場景疊加，實現對事業單位內外部海量、多維度財務數據信息進行數據化處理，繼而確保平行記賬方式的有序實施，準確獲取現金流去向、資產核算成本等財務數據；需要建立與一體化財務系統相配合的財務管理制度與工作流程，以“價值創造型”財務系統為目標，圍繞記錄、反應、創造價值，利用大數據技術、AI技術、人工智能技術，完善會計核算監管制度，擴展一體化財務管理系統在支撐戰略、輔助決策、賦能業務、防控風險、精益管理、合規監管等方面的功能，進一步推動報表編制自動化、完善數據質量，促進高質量的內控工作。[5]

結語

新《政府會計制度》改革是事業單位強化財務會計功能、提升會計核算客觀準確性、加強資金使用效率與效益的重要抓手，對于事業單位財務管理具有劃時代的重要意義，有利于推動事業單位的資源配置實現最優化、提高部門決算編報質量、提升會計信息完整性和合規性、摸清政府資產負債家底，進而規范會計行為，滿足事業單位各項事業長足發展的資金需求。因此，結合當前事業單位財務管理現狀，應在平行記賬、資產核算、信息化建設三個維度下大功夫，融合新會計準則要求，確保財務管理工作適應新的需求。