新常態下公共投資項目績效審計要點及路徑探析

張仰梅 山東省濟寧市汶上縣審計局

引言

績效提升是當前市場經濟背景下政府公共管理工作中的重要目標，同時也是國家法治建設和治理體系完善、治理能力提升的基本要求。隨著我國公共投資渠道和方式的日益多元，公共投資的規模也越來越大，然而有的問題也逐漸凸顯，尤其在一些地區，因為對公共投資項目績效審計缺少足夠的重視，導致重復建設以及浪費等問題層出不窮，與工程建設程序相違背的“三邊工程”以及與地方實際相脫離的“形象工程”都不同程度上存在，這不但讓政府的信用被嚴重透支，同時還從負面影響了社會經濟發展。新常態背景下，我國經濟結構得到了更好的調整和優化，呈現出高質量增長與創新驅動等特點。怎樣在新常態下充分發揮績效審計的功能，促進公共投資項目效益的提升是迫切需要解決的現實問題，具有重要的實踐價值。

一、新常態下公共投資項目績效審計的要點和目標

（一）新常態下公共投資項目績效審計的要點

基于公共投資項目的實際特征，其績效審計的要點應該集中在以下四個方面。首先，就投資項目決策審計方面而言，要重點關注其是否合理與科學。合理科學的決策是確保投資項目得以成功的基礎和基本條件。為此，新常態下公共投資項目績效審計當中，不但要對項目資料的真實性、決策的規范程度進行審查，同時還應該嚴格查驗項目投資的來源與相應的職責。其次，就投資項目審計方面而言，除了要審查投資項目法人執行責任的實際狀況，還應該對被審計單位創建的內控制度及執行狀況進行審查，這是保證投資項目能夠取得成效的主要內容。此外，還要審計投資項目的合同管理以及招投標等方面的狀況。再次，就工程造價的真實程度審計方面而言，要重視審查工程的全部過程，從而確保工程造價所有的手續和材料都完備真實。最后，就項目綜合效益審計方面而言，重點審查投資項目各方面效益的綜合績效。就公共投資項目而言，不但應該確保其公益價值的實現，還要確保其經濟效率與效益。

（二）新常態下公共投資項目績效審計的目標

1.達到經濟性的目標

新常態下公共投資項目績效審計，要對所投資的項目加以檢查，看其是否實現了既定的最小化成本目標，在整個工程的所有環節當中，是否實現了優化配置現有資源、防止出現資源浪費，達到最小資源消耗的經濟性目標。

2.實現效率性

新常態下公共投資項目績效審計，不但要對項目資金使用情況加以堅持，對整個項目開展當中是否存在大量占用資金，但資金使用效率不高等方面的問題進行檢查；同時還要對項目管理的效率狀況加以檢查，看整個項目開展當中，是否具有工作效率不高、工程進度受到影響等狀況，從而實現資金管理效率的最大化。

3.具有良好的效果性

公共投資項目績效審計，不但要從經濟、生態和社會等多個層面，看其是否達成了預期的目標。同時，還應該在對各種綜合收益進行判斷的同時，不局限在經濟目標，還應該實現公益性等方面的目標，從而具有經濟和公益的綜合效果。

二、新常態下公共投資項目績效審計可采取的路徑

新常態下公共投資項目績效審計，要重視相關法制和準則體系的構建；正確區分管理和監督職能，明確定位；強化推進績效審計的職業化發展；創新審計方法，強化績效審計價值的凸顯，從而推動公共投資項目績效審計效果和質量的提高。

（一）推動和完善績效審計的法治建設

1.對相關法律法規體系加以健全

首先，要強化立法建設，在法律法規里對公共投資績效審計的內涵加以明確。當前，我國的《審計法》在績效審計方面的認知依然處于效益審計階段，未明確地闡明績效審計的相關內涵。而在《審計法實施條例》里所界定的投資審計對象也主要是基于財政資金比例方面，并未將投資的公共性呈現出來。盡管當前在相關的審計準則和相關地方性規定當中從不同程度探討了投資績效審計問題，然而至今為止，在較高法律效力的法規中依然未直接對公共投資績效審計做出界定，也未明確闡述投資績效審計的范疇、方法以及內容等，而在很大程度上導致公共投資績效審計發展受到制約。

其次，要構建健全的投資績效審計準則體系。新常態下公共投資項目績效法治建設的完善，除了要強化立法，還應該基于現有的《審計法》，構建涵蓋通用準則、報告準則以及現場作業準則等方面的準則體系，從而促進準則體系規范化和科學化水平的提高。為此，要詳細規定績效審計項目選取，以及現場作業應該注意的相關事項、審計文書的書寫和底稿取證等諸多方面的細節問題，同時相應的開展審計實踐指導，進而為提高審計法治建設的規范化奠定良好的基礎。

2.強化審計問責和執法力度

首先，要強化審計問責力度。利用有關法律法規的完善和健全，明確和細化審計問責的方式、內容和主體，使向誰問責、怎樣問責等問題得到解決。同時通過審計問責力度的強化，推動制度的完善，使權力尋租空間最大限度地減少。其次，要促進審計工作合作協調機制的建立。通過住建、交通、水務等投資項目主管部門和監察、檢察以及公安等部門間的協調合作，創建問題通報、線索取證以及結果反饋等專門制度。最后，要對審計結果公告制度進行完善。審計公告制度是審計信息發布的平臺，通過公眾對審計結果的監督，可以更好地推進審計工作開展的規范化。審計結果公示不但能夠讓審計的監督作用得到強化，推動審計整改，還能夠對違法違紀行為起到震懾的目的。為此，應該秉持公開常態化理念，對審計結果公示的范圍和內容進行逐步擴大，通過信息反饋機制的不斷完善和健全，讓公眾的疑慮逐漸消除，增強審計的監督職能。

（二）明確績效審計的職能和定位

1.對管理與監督職能進行正確區分

公共投資績效審計是行政監督工作實施的重要手段，作為審計人員來說，只有在實踐中明確自身的定位和職能，筑牢監督意識，才能對項目管理的職能和審計職能進行正確區分和處理，做到不混淆和越位，從而使審計風險降低。

2.對公共投資審計與績效審計間的關系加以明確

在審計實踐當中，對公共投資審計與績效審計間關系的明確是審計機關必須解決的重要問題。首先，要明確績效審計思想。績效是投資績效審計當中的核心，故而在項目的開展上也要基于審計對象進行相應的績效評價，將是否樹立了明確的績效審計思想作為投資績效審計工作實施中的主要考核指標。其次，作為審計人員而言，應該強化實踐中意識的轉變，通過不斷學習和績效審計觀念的樹立，基于績效視角查找問題，對合規審計與績效審計進行區分。再次，要重視探索公共投資績效審計。從現實工作來看，一些地區的審計工作所采取的依然是傳統的投資審計，而公共投資績效審計所占比例則較低。針對這樣的現實狀況，各級審計機關應該對其他單位的經驗加以學習和借鑒，敢于嘗試和探索，推進本區域公共投資績效審計工作的實施。而作為上級審計機關來說，應該通過規定明確下級單位投資績效審計開展的最低比例，同時通過監督檢查和通報，推動審計機關公共投資績效審計的轉型。

（三）強化推進績效審計的職業化發展

績效審計的職業化發展和建設不是一朝一夕就能夠實現的，而是一項系統性的長期工程，也是審計監督權依法獨立實施的必要選擇，為此可以基于以下層面加以推進。

首先，構建審計職業準入制度。績效審計的職業化發展首先就要對職業準入制度進行構建，由此來優化調整審計人員的職業資質。為此，作為審計機關來說，第一，可以通過政策文件的方式規定審計人員的任職資格，并在招錄和評職晉升時采用考核的方式來測試其專業化水平。第二，針對具有較強專業性的崗位，可通過對社會服務購買等方式對有關人員進行聘任，從薪資待遇和職業發展上相應的給予支持。第三，可通過統一招錄審計人員的方式，增加公務員考試當中審計職業測試的比例，逐層篩選出具有較強動手水平、較高業務能力的審計干部。

其次，對審計職業培訓制度加以完善。一方面要不斷完善當前審計職業培訓制，促進審計職業培訓方案制定和管理水平的提高，對投資績效審計的現狀及趨向進行分析，基于現實需要制定與中長期審計相符的培訓計劃。另一方面要通過審計培訓的強化，構建常態化的審計職業培訓體系，并把培訓結果列入職稱評定考核的指標當中，和職級評定掛鉤。

最后，構建審計職業等級制度。應該對審計人員的自覺和主動性進行充分調動，通過對項目實施專業審計人才的培養，推動專業技術資格體系的完善，并明確規定特殊審計項目的主審資格。通過審計機關職級與職務并行的探索，對審計人員加以鼓勵，促進其業務能力的提高。

（四）創新審計方法，強化績效審計價值的凸顯

就公共投資項目而言，以往的績效審計方法已然無法與公共投資項目審計的多元化需求相滿足，為此在績效審計的方法和模式上要做到與時俱進，重視創新審計方法，從而適應不斷變化的審計環境，推動績效審計目標的實現，彰顯績效審計的價值。

首先，要重視公共投資審計項目管理平臺的建設。構建審計項目管理平臺是公共投資項目績效審計高質量實施的保障，也是促進績效審計持續發展的重要環節。通過在信息平臺中錄入公共投資項目的相關數據，能夠讓審計機關在對審計項目進行選取，審計工作開展的過程中，可以對項目的基本情況進行直觀的了解，隨時能夠介入到投資項目的重要環節中，對其開展“點穴式”審計。由此可見，構建項目管理平臺對公共投資項目的有序運行和監督，以及績效審計工作的實施等都具有重要的價值。

其次，強化審計信息化建設。重視數據收集水平的提升和力度的拓展，推動公共投資項目審計數據系統建設，從而實現審計機關和其他相關部門之間的信息和數據共享。基于此，一方面要重視審計技術中大數據技術的運用。通過大數據搜索引擎的構建，強化投資審計數據庫的發展，與審計項目管理平臺相對接，進而對智能分析以及數據挖掘等技術進行充分運用，使審計的深度得以擴展。另一方面，要通過對聯網審計的積極推進，強化信息關聯分析，促進智能化分析水平的提高、經濟風險預判和宏觀經濟感知能力的提升。同時，還要重視儀器設備輔助審計技術的深化和投資數據的整合。不但要通過審計工作中GPS和GIS系統的應用，與自身實際相結合搭建無人機數據分析平臺，同時還要對投資數據的收集和管理機制進行完善，運用投資數據標準化建設，推動對投資數據的統一收集和管理，進而通過各單位實施的投資項目信息和數據的共享，凸顯數據的功能和價值。

（五）重視績效審計的獨立性

在公共投資項目績效審計整個過程當中，最為首要的就是要遵循獨立性的原則。這是因為公共項目績效審計本身即屬于獨立的審查內容。為更好地增強公共投資項目績效審計的獨立性，一定要保證審計機關具有獨立性。就審計機關來看，只有具備獨立決策才可以在審計報告出具時，不因為審計對象等方面的影響而給出客觀的結果。而就有關審計人員來說，也要和時代步伐同步，端正工作態度。通過有關調查能夠看出，公共投資項目最大的優勢即可以讓廣大社會公眾都可以獲得與其所需相符的利益。總而言之，作為有關審計人員來說，必須重視自身責任意識的強化，對項目中存在的問題進行妥善處理，從而實現良好的項目效果。

結語

伴隨公共支出數量的增多，公共投資項目整體效益的提升就成了政府重點關注的方面。績效審計工作的開展可以有效監督公共投資項目的開展，確保公共投資項目效率、效果和經濟性。基于當前公共投資項目績效考核的實際，在新常態背景下，應該重點把握績效考核要點的基礎上，重視從推動和完善績效審計的法治建設；明確績效審計的職能和定位；強化推進績效審計的職業化發展；創新審計方法，強化績效審計價值的凸顯；重視績效審計的獨立性等路徑促進公共投資項目績效審計效率和效果的提升。