數字化背景下鄉村治理的基本原則與實踐導向

王康源

（鄭州大學 政治與公共管理學院，鄭州 450001）

中共中央國務院在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確指出，“基層治理要以改革創新和制度建設為抓手，建立健全基層治理體制機制。”隨著數字化時代的到來，數字治理、智慧治理逐漸成為鄉村治理的主要方向，在推動鄉村治理能力現代化建設的過程中發揮了重要作用，數字化背景下鄉村治理體系與治理能力的重塑已成為一個熱門話題。基于此，本文在分析數字化背景下鄉村治理基本原則的基礎上，進一步探討數字化背景下鄉村治理現代化建設的實踐導向。

1 數字化背景下鄉村治理的基本原則

農村作為基層治理的主戰場，特別是隨著數字化時代的到來，基層治理日趨復雜，矛盾更加凸顯，如何有效地調整利益格局，注重初次分配和再分配的公平，人們如何參與公共事務的管理和決策，以及如何縮小城鄉差距實現共同富裕等政治、經濟與民生多方面的問題制約著基層治理效能的提升。歸根到底，提升基層治理效能，要充分發揮中國特色社會主義制度的優越性，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一[1]，因地制宜、因時制宜不斷完善和發展鄉村治理體制，確保鄉村治理始終沿著正確的道路前進。

1.1 堅持黨的領導是數字化背景下鄉村治理的堅實保障

堅持黨的領導。黨領導鄉村治理是一個長期的歷史使命。作為我國根本政治制度，黨的領導貫穿鄉村治理的全過程，為鄉村治理提供頂層設計，發揮著總攬全局的作用。堅持黨領導基層鄉村治理，這是當代中國基層鄉村治理最鮮明的特征。鄉村治理體系和制度建設都需要接受黨和政府的統一領導和指揮。這既是我國政治制度的基本要求，也是國家治理的基本要求。黨的十九屆六中全會強調，堅定中國特色社會主義制度自信首先要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信。我國社會主義政治制度優越性的突出特點就是堅持黨的領導。數字化背景下提升鄉村治理效能，從根本上說是以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，積極構建系統完備、科學規范和運行有效的鄉村治理體制，從而達到有效運行治權的目標。一方面，黨的領導是集中力量辦大事的這一顯著制度優勢的根本保證。數字化背景下，推動鄉村治理能力現代化建設要在黨的集中統一領導下，從提升國家治理效能著眼，統一規劃鄉村治理，圍繞鄉村治理形成合力，確保中央到地方政令暢通，充分發揮集中力量辦大事的顯著優勢。應當通過制度建設規范黨對鄉村治理的領導，充分利用制度優勢釋放政策活力，讓黨組織的服務管理職能延伸到鄉村治理一線，為探索形成集中力量辦大事的最優實現路徑提供政治保障。另一方面，黨的領導具有總攬全局、協調各方的組織優勢。鄉村治理體系是由眾多治理機制構成的治理體系，是一個綜合、全面的治理系統，處在這個系統核心地位的是中國共產黨。黨組織對數字應用的具體方向、制度和組織工作進行指導和協調，以思想引領力、行動感召力、決策執行力和統籌協調力保障鄉村治理效能的長效性和實效性，確保鄉村治理始終沿著正確的道路發展。數字化背景下，在推動鄉村治理能力現代化建設的過程中，各級黨委要切實擔負起領導職責，這樣才能保證數字化轉型過程及轉型之后的數字時代鄉村治理形態能夠做到價值上正確、制度上有機和組織上有效。

1.2 堅持以人民為中心，為數字化背景下鄉村治理提供合法性依據

人民性決定著數字化時代制度建設的法屬性和政治屬性，是現代化建設過程中國家治理和鄉村治理所遵循的重要原則。村民自治制度作為恰適性的制度供給，體現了村民意志、保障了村民合法權利、激發了參與美麗鄉村建設的活力，獲得了村民的廣泛認同。無論是以協商議事會和民主懇談會為主要特征的農村基層協商民主形式，還是打造“最多跑一次”“一站式服務”的綜合性數字化便民服務平臺，都凝聚了村民對鄉村治理的共識。數字技術發展與應用將人民群眾的生產生活需要轉化為數字治理資源，通過完善制度保證人民在鄉村治理中的主體地位，充分尊重人民群眾的意見，優化人民群眾參與鄉村治理的制度渠道，把匯聚民智、凝聚民力和改善民生貫穿鄉村治理的全部工作中，推動鄉村治理的科學化、民主化。如浙江多地探索“數字化＋鄉村治理”新模式，將數字技術納入民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的全過程，增強村民利用數字技術平臺獲取與分析鄉村治理的制度資源、拓寬村民議事協商參與鄉村治理的渠道、精準提供治理意見與利益表達和發揮民主監督的效力，打破了“數據孤島”和“信息囚籠”，極大拓寬了村民參與鄉村治理的途徑，調動了村民管理公共事務、參與鄉村治理的積極性，真正實現數字文明造福村民。此外，數字化背景下鄉村治理體系的制度性和組織性建設建立在數字技術體系基礎之上，需要加快推進鄉村新型基礎設施的建設，把數字服務納入鄉村治理的數字生態，充分調研村民對美好生活的向往和需求，打造數字服務平臺。比如，聚焦教育、醫療、養老、扶幼和助殘等領域，搭建遠程公共服務平臺、推動數字化服務普惠應用，提升鄉村治理的精細化、專業化水平，打造人人有責、人人盡責和人人享有的鄉村治理共同體。

1.3 強化法治保障作用，為數字化背景下鄉村治理提供正當性依據

經邦有術，持之以理。作為治國理政的基本方式，法治要求運用既定的法律規則和制度來處理國家和社會各方面事務[2]。小智治事，中智治人，大智治制。數字化背景下鄉村社會治理主體呈現多元化特征，不同治理主體有著不同的利益訴求，使得鄉村社會矛盾呈現復雜化、碎片化的特點。此外，數字技術并非萬能鑰匙，本身并不具備價值符號，沒有明確的目標指向與價值傾向，需要搭建適配的規則進行規范和約束。要保證鄉村社會有序運行，必須秉持法律這一準繩，用法治為鄉村治理保駕護航。法治對鄉村治理體系起著規范、協調和保障作用。法治在鄉村治理中不僅指遵守法律條文，而且包括遵守村規民約、公共秩序等一整套規則體系，還包括在做群眾工作和解決矛盾糾紛時樹立法治觀念[3]，用好法治思維和法治手段。實踐證明，鄉村社會已經形成了符合司法規律、實踐要求和鄉村特點的法律規范體系，并在此基礎上綜合多方力量精準施治，切實推動各類矛盾的實質性化解。因此，新一代數字信息技術參與鄉村治理需要為其打造適配的制度框架，為其參與鄉村治理的程序、方式等設立規則，錨定邊界。數字化背景下鄉黨委和政府作為鄉村治理體系的設計者和執行者，順應治理主體多元化的新趨勢，依法治村、依法治鄉，統籌優化公共資源配置，通過數字技術平臺進行責任劃分與合理分工，利用技術創新填補數字時代鄉村相關治理規則的空缺，整合制度執行要素資源，完善制度執行的監督與評估機制，充分發揮制度的權威性和有效性。

因此，數字化背景下鄉村治理要遵循一定的基本原則，以基層黨建為引領，基層政府要合理利用現代信息技術、新媒體和人工智能等數字化平臺，創新發展民事民議、民事民辦與民事民管的鄉村治理機制，通過有效的“賦權”，暢通政策傳遞和信息反饋通道，綜合平衡協調多方利益，提高多元治理主體參與鄉村治理的積極性和主動性；同時數字技術為強化法治保障作用提供了技術支撐，進一步規范治理資源準入條件，推動各行為主體沿著合法途徑釋放治理能量，強化治理主體的制度權威，實現政府、市場、社會組織和村民的良性合作與互動，讓鄉村社會充滿活力、安定有序，有利于數字化背景下鄉村治理形成正確的價值導向。

2 數字化背景下鄉村治理的實踐導向

數字化背景下運用信息技術提高鄉村治理效能要具有系統性思維，各項舉措要兼具科學性、可行性和協調性。基于政治、經濟、文化和生態4個維度，數字化背景下鄉村治理要強化黨在鄉村治理中的領導核心作用，構建簡約高效的基層管理體制、提高基層政府服務效能，促進鄉村經濟發展、產業振興，以“三治”融合發展為手段，推動美麗鄉村建設，打造現代版“富春山居圖”。

2.1 強化黨在鄉村治理中的領導核心作用

中國之治，重在基層，基層之基，魂在黨建。堅持黨建引領基層治理，是把黨的領導貫徹落實到基層的必然要求。黨的十九大報告提出要“把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”。數字化時代，黨建+數據平臺，借助現代科技手段開展黨建工作，實現把“支部建在網格上”，特別是在此次疫情防控期間，一些農村地區借助大數據平臺，形成了鄉、鎮、村三級網格，并將黨員干部納入網格，宣傳黨對基層鄉村防疫工作的方針政策，落實黨對基層鄉村防疫工作的決策部署，形成基層鄉村的聯防聯控機制。實現了依靠群眾，有效號令群眾并獲得群眾認可與追隨；科學防疫、精準施策與保障民生，使得政治引領更加突出，基層黨支部建設更加規范。又如有的地方利用“智慧黨建”，推進基礎黨務信息化，加大黨員和黨組織管理信息系統體制機制的建設力度，推進黨員電子身份認證，對黨員進行全程監管，逐步建立黨員電子檔案，根據黨員信息綜合管理系統發現真正為群眾辦實事的村干部，有效“完善擔當作為的激勵機制”；通過調整不合格、不勝任和不稱職黨支部書記，全面清理受過刑事處罰、涉惡等問題的村干部，有效實現全面從嚴治黨在基層鄉村的落實。

2.2 構建簡約高效的基層管理體制，推動鄉村經濟發展與產業振興

在健全農村基層服務體系，創新基層管理體制機制方面，根據互聯網大數據資源，一方面將鄉鎮政府體制性障礙和結構性矛盾統一起來，明確不同行政部門職責范圍，科學設置鄉鎮機構，減少職能重復，可以為鄉鎮政府機構改革提供技術支撐，使地方機構改革與中央機構改革步調一致，通過數據共享，實現基層治理中頂層設計與制度執行的高效精準對接，深化以還權賦權和效率提升為特征的基層管理體制改革。隨著我國農村數字基礎設施建設加快推進，推動政府組織再造、政社關系重塑、決策機制優化、政務流程簡化，加快政府治理體系和治理能力現代化步伐[4]。基層政府可以用數字技術平臺對政策制定與執行進行即時監督和評估，充分運用信息技術的精準性、智能化等特點，系統分析并實時評估政府決策制定的科學性、政策運行的有效性，建立起相關工作的激勵約束機制、鄉村治理效果的定期跟蹤評估機制等，科學分析經濟社會發展過程中存在的問題，有效降低主觀因素帶來的不利影響，使相關政策的制定更加精準、及時與合理，為鄉村治理機制的貫徹落實提供保障。此外，現代信息技術與農業生產發展相結合促進農業生產方式的變革，實現科學種養和農業精細化生產，促進農業生產制度現代化轉型。伴隨著新一代數字技術在我國農業農村經濟社會發展應用傳統農業轉型升級，特別是產權制度改革和土地制度改革，賦能農業科技創新，培育創新主體，有的地方在實踐探索中除了院士工作站、科技小院和農業創新驛站等，逐步形成了以企業為主體、產學研協同的創新機制，推動農業農村創新驅動發展；另一方面，數字化時代的“智慧教育”新模式，推動干部教育培訓向基層一線傾斜，提高農村基層政務人員的數字素養，推動基層政府職能由注重權力配置的單軌式管理向注重制度化、網絡化與智能化的系統管理，更好地深化基層行政體制改革，提升基層政府應用數字技術的效能，調整政府、市場和社會的職能邊界，完善和優化基層政府的公共服務職能，預防數字鴻溝加劇，提高社會公平正義。

2.3 促進自治、法治和德治融合發展，建設美麗鄉村

數字時代，通過線上共享治理資源的形式依托數字技術搭建的共享治理平臺，廣泛開展民主協商，逐步實現農村基層協商智能化、制度化，夯實村民自治的基礎。具體而言，寧波市鄞州區的“掌上治村”平臺，麗水市蓮都區麗心畬族鄉的“麗碼辦”平臺，是政府利用數據平臺對涉及村情民意工作的項目建設、政務服務等資源進行搜集、開發和管理，在此基礎上構建鄉級民情數據庫以及與既有的便民數據庫連接，可以動態監測制度執行情況，隨時查閱制度運行中的難題，精準識別執行對象對制度的需求，實現對制度建構、運行和創新的閉環管理，進一步提升鄉村治理體系的數字化水平。數字服務納入鄉村治理的數字生態，激發了村民在鄉村治理中的主體作用，逐步培養農民作為鄉村治理主體的責任意識。特別是河南鄧州的“4+2”工作法被納入《中國共產黨農村基層組織工作條例》。“4+2”工作法在針對外出務工黨員群眾增多，會議組織難的問題方面，借助微信、視頻通話等數字化手段創新表決形式，增強村民信息獲取與分析、議事協商參與、意見與利益表達和民主監督等能力，這種“移動議事廳”突破了必須“面對面”開會的傳統模式，解決了“距離”問題，提高了議事效率，降低了協商成本，規范了協商程序。有的地方利用數字信息平臺，推動基本公共服務下沉，推進涉農服務事項“最多跑一次”，可以有效解決涉及村級組織證明的“萬能公章”問題，最大限度地方便村民辦事，降低村民辦事的成本。

此外，數字化時代的數據資源和數字技術平臺使鄉村智治成為可能，推動自治、法治、德治和智治的融合發展，綜合賦能鄉村治理效能的提升。以數字化背景下新鄉賢參與鄉村治理為例，首先，在鄉村自治方面，數字化背景下營造新鄉賢參與家鄉建設的技術氛圍，依托互聯網，把鄉情鄉愁轉化為參與鄉村治理的動力，凝聚新鄉賢的治理智慧，通過移動議事會、鄉賢理事會、參事會和評議會相融合，拓寬村民利益表達訴求機制，建設鄉村共同體，匯聚治理合力。其次，在德治方面，新鄉賢以其自身優勢，拓展了村民自治的渠道，緩解了數字技術嵌入鄉村治理與傳統鄉村治理方式的摩擦。數字化背景下，作為自上而下的政府治理軌道與自下而上的村民自治軌道的交匯點，新鄉賢群體以鄉情為紐帶，以自身能力、資源和威望為依托，在提高村民之間互動水平、強化信任基礎、降低交易成本、消解不良競爭和加強鄉村文明建設等方面發揮著積極作用[5]。借助數字平臺，發揮新鄉賢的榜樣教育和示范引領作用，宣傳文明鄉風，使其內化為村民參與鄉村治理的價值導向和行為規范，真正實現“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”[6]的氛圍。最后，在法治方面，數字化背景下的新鄉賢利用自身影響力并通過數字信息平臺向農村群眾傳遞法律知識和國家政策，一方面引導民眾對法律制度的遵守和堅持，激發民眾對法律精神的信仰和敬畏，更能促進民眾對規則意識的凝聚和傳遞[7]。另一方面新鄉賢可以作為“法治人物”的代表為法制政策自上而下地貫徹、落實并發揮橋梁和中介作用，為推動鄉村治理實現制度權威為主，精英權威為輔的法治秩序貢獻力量。

可見，數字化時代新鄉賢參與鄉村治理促進了自治、法治、德治和智治的融合發展，助務鄉村治理效能的提升。鄉村治理數字化背景下，要著眼未來鄉村發展愿景，推動建設美麗鄉村。數字化背景下要以數字要素優化鄉村整體生態為目標，運用數字信息技術，在農業生產方面，精準靶向農田施肥和廢棄物的循環利用處理，實現智能灌溉、動態監測作物生長及提高全要素生產率；在人居環境治理方面，依托技術手段在村鎮規劃與村落布局、畜禽糞便無害化處理與秸稈綜合利用和清潔能源開發使用等涉及鄉村生產生活各環節方面大有可為，遵循鄉村發展規律，增加優質生態產品供給，加大農業污染防治力度，深入推進“廁所革命”，落實鄉村治理的“最后一公里”，提升鄉村治理的數字化、智能化水平，還原鄉村自然和諧、綠色生態面貌，打造現代版“富春山居圖”。