社會資本投資開發EOD模式項目的實施策略研究

文/翁祥健 郭偉 陳巍

一、引言

（一）EOD模式概述

EOD模式（Ecology-Oriented-Development）即生態環境導向開發模式，是一種創新性的項目組織實施方式，其模式是將生態環境治理和保護作為基礎要義，以生態環境可持續性產業經營作為驅動力，帶動生態環境導向的特色區域綜合開發，將可經營性產業與綜合開發進行結合，形成產業、經營、開發一體化的組合方式，解決生態環境治理項目公益性強但收益性差的實施困境。在當前國家“雙碳”目標下，EOD模式的提出是促進生態經濟發展的一種有效手段[1]，通過生態環境修復、基礎設施配套建設等措施，為產業引入和人口流入提供良好的生態保障，促使區域土地增值，形成生態成果與經濟效益的融合發展局面[2]。

（二）EOD模式特點

EOD模式核心要素是生態，但生態僅能起到引領區域開發方向的作用，實現區域的整體性開發則必須重視“規劃”的作用[3]。要實現生態環境資源向經濟優勢的轉化，平衡經濟發展與生態環境兩者的關系，則必須將生態導向的規劃理念整合到區域開發的全過程當中，產生多方面共同作用的良性成果[4]。經過對多個已實施EOD項目調研，總結出EOD模式項目主要有以下幾個特點：

1.專業化水平要求高。EOD項目不僅要求在生態治理方面具備較高的專業化水平，還要具備片區綜合開發能力，能滿足從理念、規劃、設計、施工、運營等開發全周期的一體化實施要求，確保項目高質量建成落地。

2.投資回報周期長。生態環境是EOD模式項目的基礎條件，以此作為產業導入的基礎條件，但良好的生態環境需要一定的時間去培育，短期內區域土地不會出現理想中的溢價增值。產業導入及人口集聚更是需要生態環境、產業配套、生活保障、公共服務等多方面共同作用的長期結果。

3.投資收益存在風險。為進一步控制地方政府隱性債務增加，國家層面嚴格控制地方政府違規舉債，且當前國家房地產市場收緊，堅持“房住不炒”政策不動搖，在經歷房地產業黃金十年后，各地方土地價格基本位居高位，增值溢價空間有限。而EOD模式項目價值來源就是土地，單靠土地溢價的增值部分來彌補項目投資，獲得投資回報存在一定風險。

（三）EOD模式項目開發內容

在當前地方政府倡導綠色高質量發展需求下，EOD模式是平衡收益性差的生態治理項目與收益較好的關聯產業的有效途徑[5]。通過對已實踐的EOD項目進行歸納總結，目前EOD模式項目只要合作開發內容有如下幾類：

1.市政配套。主要包括市政道路、橋梁、地下管網等基礎設施。

2.河域生態治理。內容主要包括河道工程、蓄水工程、水源工程、河道壩頂道路、景觀工程等建設內容。

3.征遷安置。針對區域內征地拆遷住戶，遵循就地安置的原則，根據前期規劃，按照征地拆遷安置補償政策配套建設安置用房，保障被征遷戶權益。

4.公共服務設施。作為片區內的生產生活重要保障性工程，主要內容包括學校、醫院、公園、商貿綜合體、文體設施等生活服務保障類配套內容。

5.土地整理。主要指土地一級開發，對被征地農民、企業的安置補償，土地附著物拆遷，達到凈地交付條件。

6.礦山修復。內容包括礦山邊坡治理、污染土壤無害化處理及再利用、尾礦治理、植被修復等合作內容。

7.耕地修復及增減掛鉤。主要是對未利用地進行的開發整治，將未利用地改造為耕地。對區域內原宅基地、工礦用地等建設用地進行復墾，盤活農村的存量建設用地，緩解城市發展對建設用地指標的供需矛盾。

8.生態治理。主要涵蓋水環境治理、濕地修復、沙漠治理等生態環境提升內容。

二、EOD模式項目開發模式及收益來源

EOD模式作為一種創新的項目實施組織形式，不同項目類型采取的投融資模式也不盡相同[6]，目前已實施的EOD模式項目開發模式主要有以下幾種：

（一）EOD模式項目開發模式

1.PPP+EOD模式

此種模式適用于已納入國家PPP項目管理庫、政府財政支出承受能力在財政部規定范圍內、項目建設完成后所提供的服務長期且穩定、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類EOD模式項目。PPP模式是將EOD理念進行推廣實施的有效載體，兩者在本質上契合，都具備長期合作，可持續發展特性。PPP+EOD模式可充分發揮社會投資人的資金、技術、運營等方面優勢，解決政府方項目建設開發期間資金問題，形成片區綜合開發的規模性效益，有利于產業導入、培育、集聚。

2.社會投資人+EPC模式

“社會投資人+EPC”開發方式在目前EOD模式項目當中應用最廣，適用以政府資金為主要來源、不宜采用PPP模式、項目經營收入不足以涵蓋成本的EOD項目。該模式靈活性強，不需要地方政府在與企業合作時考慮合規性、政府負債等問題，為地方政府授權平臺公司與社會投資人間的合作。該模式下政府方將資產歸屬、管理、考核等職能全權委托到授權平臺公司，成為企業的義務責任，而政府將從具體建設管理責任當中脫離，轉向履行行政監督職能。授權企業按照政府授權范圍，整合資源，選定合適的社會資本方,社會資本方與授權企業按合作協議約定，合資組建SPV公司，負責籌措建設期資金，通過“成本返還+投資收益”方式的獲得投資收益。

3.TBT模式

TBT模式就是將TOT模式與BOT模式進行組合，是一種以BOT為主、TOT模式為輔的融資開發模式。在TBT模式中，政府將已投入運營項目和未來若干年的經營權進行轉讓，本質上是將已建項目和待建項目進行打包,獲取資金后投入待開發的BOT項目。EOD模式項目采用TBT模式開發是“存量換增量”思想的實踐，核心目的是去解決新建BOT項目的融資難題。

（二）EOD模式項目收益來源

對目前已實施的EOD項目進行歸納，EOD模式項目的收益途徑主要有以下幾種：

1.土地增值收益。以區域內生態環境的提升吸引產業集聚及人口聚集，繼而使土地價值增值，從而獲得土地溢價部分收益。

2.土地指標性收益。結合國家現有政策，對區域內土地進行整治，實現未利用地轉為耕地，獲得“占補平衡”指標，通過轉讓耕地“占補平衡”指標獲得收益。

3.產業運營收益。項目建成后，社會資本方（投資人）通過特許經營或政策允許范圍內進行產業導入，培育商業綜合體、康養、文旅等產業，獲得運營收入。

4.專項補貼資金。國家和地方政府對生態環保項目設有專項補貼資金，對符合生態環保專項資金支持的項目給予一定比例的資金支持。生態環保部、國家發改委、國家開發銀行《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》中明確，國家開發銀行對符合條件的試點項目，發揮開發性金融大額中長期資金優勢，統籌考慮經濟效益和環境效益，在資源配置上予以傾斜。

5.碳匯交易。EOD項目與國家“雙碳”戰略相契合，是綠色高質量發展方式，目前我國碳交易市場已上線交易。通過生態環境治理與林業碳匯項目結合方式，林業碳匯CCER獲得國家發展改革委備案簽發后在交易所上市交易，獲得收益。

6.政府購買服務收益。EOD模式項目具有公益屬性，項目當中部分公共服務事項，由社會投資人負責經營、維護，政府方依據協議約定，定期支付相關費用。

7.資源再利用。泛指項目建設治理過程當中產生的可再利用資源，通過市場化的方式進行交易，獲得合理收益。

三、社會資本投資開發EOD模式項目實施策略

社會資本參與EOD項目與政府形成的是一種長期合作關系[7]，通過對流域治理類、片區開發類、礦山修復類EOD模式項目進行調研歸納。本文從社會資本方角度出發，提出了社會資本投資開發EOD模式項目實施策略。

（一）建立風險識別及責任分配機制

風險識別是項目管理的基礎，更是穩定合作體系的基礎。EOD模式項目風險可大致劃分為以下幾類：

1.政策風險。主要包括因合作期間內政策變化造成協議所約定的內容不能完全履行，多見于因項目審批程序復雜，造成項目審批延誤，進而延誤建設；少數政策風險產生于社會公共利益需要，經政府批準后的提前終止合作。

2.征地拆遷與補償風險。被征遷人（單位）對征地拆遷安置補償標準有異議，從而導致的工期延誤和與相應成本增加的風險。

3.法律風險。包括由于地方政府立法和變更法律造成的風險。

4.設計風險。主要是設計工程當中技術等級選擇不當和規劃設計質量缺陷等因素造成的風險。

5.建設風險。項目建設期可能發生的工期延誤、成本增加、工程質量、第三方責任等風險，建設風險形成因素眾多，影響最直接，需要引起高度關注。

6.融資風險。融資風險主要來自兩個方面，一是融資方案的不確定性，二是資金到位情況的不確定性。

7.不可抗力風險。由不能預見、不能避免、不能克服的客觀因素導致的項目損失風險，包括自然災害和社會異常事件。

8.經濟風險。經濟風險主要包括通貨膨脹風險和利率風險。

綜合考慮政府、平臺公司、社會資本方的風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，按照最優風險分配原則、風險收益對等原則和風險可控原則進行風險分配，能夠較為合理的將風險損失降至各方接受范圍內，保障項目成功。

（二）完善項目交易結構

交易結構作為社會資本與政府方合作的基礎框架，是EOD模式項目的核心內容，不同項目間存在一定差別。本文從共性角度出發，對EOD模式項目交易結構核心內容進行構建，提出實施策略。

1.土地取得方式。土地權屬不發生變更，項目建設用地的審批及臨時用地的責任由SPV公司承擔，基礎設施服務類土地使用權通過劃撥方式取得。

2.項目資產形成及權屬。涉及實體類不動產、技術資料、管理制度及財務賬目等資產，資產權屬一般按照社會資本是否擁有項目土地使用權原則來確定。

3.股東回報機制。社會資本股東按照股權比例參與分紅，還可參與施工總承包的方式獲取利潤。SPV公司首先需確定項目開發成本構成，測算出綜合成本。按照項目建設成本確定合作期內成本返還金額。社會資本方投資收益則依據事先約定收益率計算。

4.調價機制。涉及調價的投資主要發生在建安工程費、工程建設其他費和前期工作費，社會資本方在參與項目初期必須與政府方明確調價機制，將發生變更費用計入總成本。

5.退出機制。項目合作期滿，社會資本需在收回項目建設成本及收益后，SPV公司無償向政府方指定平臺公司移交資產。

6.合同提前終止機制。合作期尚未完成，一方或雙方提前終止合作，需明確約定提前終止補償情形及補償標準，約定股權的轉讓及受讓條件。

（三）發揮監管的基礎保障性職能

監管職能的建立是基于不同主體間的授權關系，社會資本方發揮監管職能的策略主要體現在以下幾個方面：

1.履約監管。履約監管的核心在于合同制定和合同履約兩個部分，合同制定應當制定履約擔保機制保障合約履行，通常采用建設期履約保函和移交履約保函。

2.行政監管。項目全生命周期的不同階段，各行政監管部門的具體職責和監管側重內容不同。項目前期行政監管側重方案、報告、資質、合約等方面的合規性監管。項目建設期側重對工程質量、安全、進度等方面進行監管。項目移交監管主要體現在項目移交階段合同執行情況的監管及移交的工程質量監管。

3.公眾監管。公眾監管是項目監管的重要一環，貫穿于項目實施的各個階段。在整個項目周期內，群眾及社會群體通過各種渠道向政府進行意見反饋。項目績效評價結果應適度對外公開，保證績效評價的公開透明。

（四）生態產業關聯一體化實施

就政府方而言，生態環境質量的整體提升是EOD模式項目的重點治理目標；社會資本則更注重生態環境對經濟價值的溢出效應，對產業具有較強吸引力，為投資收益提供保障。基于目標價值的不同，社會資本在參與EOD項目開發時應充分考慮項目的外部經濟屬性，明確項目開發后的收益來源及邊界。此外，社會資本在開發項目初期應對項目特色與項目所在地經濟社會需求進行調研，在生態環保整體提升前提下，綜合經濟社會需求與產業開發，實現有機結合，即項目開發建設與后續的產業導入一體化規劃、設計，合理確定建設內容，將成本、收益率、開發周期、政策保障等先決條件與產業開發一體化實施，平衡項目投入與收益。

（五）統籌規劃系統開發

EOD模式項目的開發是一項集合多門類的綜合性開發項目，需對項目開發過程當中的各項子工程進行統籌規劃，建立項目全過程系統性開發理念。在項目開發建設方面，規劃設計階段即量化各項建設內容的評價指標體系，將規劃設計理念與實體工程融合貫通，提升項目整體生態化、信息化和智能化水平，吸引產業進駐。在組織管理方面，社會資本作為項目投資建設的主體，應與政府方建立“友誼”型合作機制，確保項目的有序開發，實現生態、經濟、社會的綜合效益最大。在政策支持方面，社會資本在項目前期可研階段，與地方政府對項目開發建設進行談判，政府方的配套性政策服務于項目開發的全周期，政策性支持既是項目順利實施的先決條件，又能充分發揮政府方在項目實施當中的促進作用，保障社會資本方的權益。

四、結束語

本文系統性調研了目前已實施的EOD模式項目，總結出模式特點、開發內容及當前項目收益來源方，在此基礎上提出社會資本參與EOD模式項目開發的實施策略。需要說明的是，生態環境需求下的市場因素是決定項目投資后產業培育是否成功的關鍵性因素之一，只有充分發揮出市場對資源的配置作用，以市場需求為導向的生態產業開發，才能增強社會資本參與EOD模式項目開發的信心，實現生態環境投資的可持續發展。