中央、地方與社會：中國治理研究的一種理論視角

曹正漢

引 言

何謂“中國治理”？《漢書》記載了一則故事：西漢初年，“（陸）賈時時前說稱詩書。高帝罵之曰：‘乃公居馬上得之，安事詩書！’賈曰：‘馬上得之，寧可以馬上治乎？且湯武抑取而以順守之，文武并用，長久之術也。昔者吳王夫差、智伯極武而亡，秦任刑法不變，卒滅趙氏。鄉使秦以并天下，行仁義，法先圣，陛下安得而有之？’”①班固撰，顏師古注：《漢書》卷四十三《酈陸朱劉叔孫傳第十三》，北京：中華書局1962 年，第2113 頁。

《貞觀政要》記載了類似的故事：“貞觀十五年，太宗謂侍臣曰：‘守天下難易？’侍中魏徵對曰：‘甚難。’太宗曰：‘任賢能、受諫諍，即可，何謂為難？’魏徵曰：‘觀自古帝王，在于憂危之間則任賢受諫，及至安樂，必懷寬怠，言事者惟令兢懼，日陵月替，以至危亡。圣人所以居安思危，正為此也。安而能懼，豈不為難？’”②吳兢撰，駢宇騫譯注：《貞觀政要》卷一《君道第一》，北京：中華書局2011 年，第24 頁。類似的故事還有許多。如黃炎培《延安歸來》：“有一回，毛澤東問我感想怎樣？我答：‘我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也浡焉，其亡也忽焉’，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期率的支配力。……一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之沒有能跳出這周期率。’毛澤東答：‘我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。’”引自黃炎培：《延安歸來》，北京：國家行政管理出版社2021 年，第60—61 頁。

兩則故事說的是同一個事實：天下打下來了，中央政權和郡縣制的基本架構建立起來了，但是，中國實在太大了，從中央權力中心出發，如何管理遼闊的疆域和龐大的人口，如何安定社會，如何解決民生問題，如何維持政權穩定，如何實現長治久安等等，這些問題是橫亙在中央政府面前的巨大難題。本文所指的“中國治理”，首先是指中央政府和地方政府圍繞這些問題所進行的探索和所開展的實踐活動；其次，也是指由這些探索和實踐活動逐漸積累起來的國家治理經驗，以及逐漸形成的國家治理體制的特征和運作方式。

上述意義的“中國治理”，涉及到多種復雜關系，包括中央與地方關系、國家與社會關系、政權與治權關系等等。因此，研究“中國治理”，需要明確的首要問題是，在諸多復雜關系中，以何種關系作為理論分析的主線，即是本文所指的“理論視角”。此種理論視角，通常來自西方學術文獻，如學者們采用的國家與社會關系視角、中央與地方關系視角，均以西方學術理論為基礎。①參見Zhao Dingxin, The Confucian-Legalist State: A New Theory of Chinese History, New York: Oxford University Press, 2015;周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社2017 年。

本文所要論述的是，有一種理論視角，起源于中國歷史上的學術傳統，而且，在當代也具有影響力，那就是以中央、地方、社會三者關系作為研究主線，建立理論分析框架，發展解釋理論或提出國家體制改革方案。事實上，這種理論視角已成為中國治理研究的一種傳統方法，甚至可以說，在一定程度上形成了一種理論流派，從歷史上一直延續到當代。在當代，榮敬本和崔之元把這種理論視角稱為“三分法”，并作了初步分析。②榮敬本：《讀柳宗元的〈封建論〉》，《經濟社會體制比較》1995 年第6 期；崔之元：《“混合憲法”與對中國政治的三層分析》，《戰略與管理》1998 年第3 期。但是，迄今為止，我們對這種理論視角的認識仍然是初步的，缺乏系統性梳理和提煉；對于此種理論視角所蘊含的思想傳統，認識仍然是模糊的，未能給予清晰的闡述。

本文的目的是，梳理歷史文獻和當代學術文獻，嘗試提煉這種理論視角，探討這種理論視角的展開方式及其形成的思想傳統，以期拋磚引玉，得到學界同仁的批評指正。

一、“中央、地方與社會關系”的視角

論述中央、地方、社會關系的視角，需要從中西傳統的一大差別說起。

在國家建構和國家治理上，西方傳統重權力橫向分立，如立法權、司法權、行政權的分立。從亞里士多德的混合政體論到孟德斯鳩的三權分立學說，為此種思想傳統的歷史演變過程。③參見亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館1965 年；孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務印書館1961 年；薩拜因：《政治學說史》，托馬斯· 索爾森修訂，鄧正來譯，上海：上海人民出版社2008 年。然而，中國傳統重中央、地方、社會三者關系，柳宗元的《封建論》和顧炎武的《郡縣論》為歷史上有代表性的文獻。此種中國傳統之形成，與歷史上早期中國的規模就已非常巨大有關，因國家規模巨大，在治理上不得不分出中央、地方與社會三個層面，因此，不得不重中央、地方與社會關系。這一個特點決定了中國治理有一條主線，那就是處理和協調中央、地方、社會三者關系，應對三者之間的沖突問題，力求在三者之間形成良性互動和保持相對平衡。在這種治理傳統之下，學者們把中央、地方與社會關系作為理論分析的主線，建立理論分析框架，當然是很自然的想法，而且也有其必要性。

榮敬本和崔之元曾明確地提出過上述觀點。榮敬本指出：“秦制（即郡縣制）的最大特點是分中央、地方、人民三個層次，一句話說是‘三分法’；至于如何從制度上解決這三者的矛盾……在中國歷史上沒有解決，柳宗元的文章也不可能提供答案。”④榮敬本：《讀柳宗元的〈封建論〉》，《經濟社會體制比較》1995 年第6 期。崔之元《“混合憲法”與對中國政治的三層分析》一文，開篇即言：“本文試圖提供一個分析中國政治的新視角。這一新的視角可以稱為‘三層’分析，與時下流行的‘國家—市民社會’的兩層分析相對而言。所謂‘三層’，即上層（中央政府）、中層（地方政府等）、下層（百姓）。……以唐代柳宗元《封建論》為代表的中國傳統政治智慧，對于皇帝、地方官員和大戶、與廣大小農三者的關系，頗多精辟考慮。”⑤崔之元：《“混合憲法”與對中國政治的三層分析》，《戰略與管理》1998 年第3 期。

蘇力也有類似的觀點。他認為，“中外學術界談論分權問題似乎更多集中于橫向分權，即所謂三權分立的問題。但在我看來，縱向分權，至少在現代中國，也許是一個更重要的問題。……解決具體政治問題不僅需要一般的、抽象的知識和原則，而且需要大量的具體的判斷和地方性知識。在這樣的條件下，如果治理都由中央政府統起來，不僅不可能有效，甚至完全不可能。”蘇力主要是討論中央與地方關系，但是他并未忽略“社會”這個層面。他接著說：“（地方）分權不僅可以分擔治理責任，而且有收益。由于各地制度的差異會帶來不同的制度收益和成本，從而形成一個制度市場，使人們有更多的制度選擇，包括‘用腳投票’……從這個角度來看，允許地方自治或在治理上有一定的自主權，實際上具有一種激勵制度創新的功能和制度競爭的功能。”①蘇力：《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》，《中國社會科學》2004 年第2 期。在這里，地方自治或地方自主權，賦予了人民“用腳投票”的空間，成為人民行使“社會問責”的一種方式，這也意味著形成了某種特定的中央、地方、社會三者的互動關系。

此外，有一部分當代學術文獻，雖未明言以“中央、地方與社會關系”為分析框架，但實際上采用了這種理論視角，用于揭示中國治理體制的特征，或者，提出理想化的治理模式。一種有代表性的理想化模型，是錢穎一等學者提出的“中國特色的經濟聯邦制”（Preserving-Market Federalism,Chinese Style），用來描述中國20 世紀80 年代和90 年代，在經濟發展上中央、地方與社會三者的關系。②Montinola G., QIan Yingyi, Berry Weingast, “Federalism, Chinese Style: the Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, Vol.48, No.1, 1995, pp.50-81. Blanchard Oliver, Andrei Shleifer, “Federalism with and without Political Centralization:China vs. Russia”, IMF Staff Papers, Vol.48, pp.171-179.“中國特色的經濟聯邦制”的核心，是在一定條件下，在中央、地方與社會之間引入一種機制，以約束中央政府和地方政府，解決對投資者的產權保護問題。這種機制是以地方分權、地區競爭和投資者“用腳投票”等制度條件為基礎，在經濟領域形成的、產權保護的“可信承諾機制”（Credible Commitment）。③Qian Yingyi, Barry Weingast, “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”, Journal of Economic Perspectives,Vol.11, No.4, 1997, pp.83-92.此種“可信承諾機制”屬于“縱向約束機制”（Vertical Restraint）的一種類型,它是在郡縣制的框架內有可能建立起來的、用于協調中央、地方、社會三者關系的一種主要機制。④曹正漢、馮國強：《地方分權層級與產權保護程度——一項“產權的社會視角”的考察》，《社會學研究》2016 年第5 期。

曹正漢、赫斯（Steve Hess）等提出中國治理的風險控制模型，用來分析在人事管理和社會控制上（所謂“管人的維度”），所形成的中央、地方與社會關系。他們指出，在這個領域，中央、地方與社會關系的基本特征是“中央治官，地方治民”，同時民有投訴之權；這種特征有利于中央政府同時控制社會風險和代理風險，使得民眾的抗爭地方化和碎片化，提高了中央政權的穩定性。⑤曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011 年第1 期；曹正漢：《中國的集權與分權：風險論與歷史證據》，《社會》2017 年第3 期；Hess Steven, Authoritarian Landscapes, New York: Springer, 2013。在此基礎上，曹正漢與合作者考察了管人的維度所形成的原則和結構，對管事的維度——即公共事務治理——的影響，發現在公共事務治理上，“管人的原則”與“管事的原則”可能存在沖突，這種沖突塑造了公共事務治理領域的中央、地方與社會關系，使得三者關系具有“中央監督、地方治理、社會問責”的某些特點。⑥曹正漢、聶晶、張曉鳴：《中國公共事務的集權與分權：與國家治理的關系》，《學術月刊》2020 年第4 期；曹正漢、鐘珮、聶晶：《郡縣制國家現代化：中央政府如何擴大公共事務治理職能》，《學術月刊》2021 年第9 期。

總之，在當代學術文獻上，關于中國治理研究，學者們已經指出了或者事實上采用了一種理論視角，即中央、地方與社會關系的視角，用來分析中國治理體制的特征，探討中國治理的理想化模式。接下來，我再考察中國歷史文獻，指出中央、地方與社會關系的視角也是歷史上學者們思考中國治理問題、探索解決方案的基本框架。

二、一項思想史的考察

在中國思想史上，“中央、地方與社會關系”的視角，首先體現在關于政權合法性的建構之中，所謂“稱天以制君”；其次，也體現在關于國家體制的爭論之中，即封建與郡縣之爭。

（一）“稱天以制君”與“中央、地方與社會關系”的視角

“稱天以制君”是儒家的一種思想傳統。這種思想傳統以“天命觀”為基礎，設想以最高權威“天”為中介，建構君民關系，再擴展為中央、地方與社會之間的相互約束關系。①曹正漢：《縱向約束體制——論中國歷史上一種思想模式》，《社會》2021 年第4 期。

在天命觀中，君主被視為天之代理人，受命于天，管理人間事務，也受天之監督。同時，天命觀又把民提到與天同等地位，視民心即“天心”，民意即“天意”。這樣一來，在君與民之間，以“天”為中介，在理念上就有著相互約束關系。對于此種政治理念，古人已有理性的認識，并非完全出于對“天”的盲目崇拜。《孟子·萬章上》討論了天命觀中一個重大問題：天子之有天下（政權），是來自天，還是來自民？孟子的觀點是，既來自天，也來自民，所謂“天與之，民受之”。孟子首先否定了天子有直接指定后任天子之權，即“天子不能與天下與人”。萬章遂問：“然則舜有天下也，孰與之？”孟子答：“天與之。……昔者堯薦舜于天而天受之，暴之于民而民受之，故曰：天不言，以行與事示之而已。”關于“天與之，人受之”之含意，朱熹釋為“舜為天人所受”；②朱熹：《四書章句集注》，北京：商務印書館1983 年，第312—313 頁。蕭公權進一步解釋為，“雖由‘天與’，實賴‘人歸’。若以今語釋之，則孟子殆認人民為最后主權之所寄”。③蕭公權：《中國政治思想史》上冊，北京：商務印書館2011 年，第96 頁。

馮友蘭釋孟子“天與之，人受之”，指出兩個層面的涵義。第一，“天子”不是“天下”政權的最高所有者，只是執掌政權的一個職位。所以，“‘天’選一個人做‘天子’，并不是給他對于‘天下’的政治上、經濟上的所有權，而只是給他一個職位。”第二，天子可薦人于天，但是，“‘天’不能直接表示是否接受這個推薦，這就要看民是不是擁護他，歸順他。如果老百姓擁護他，這就意味著‘天’接受了這個推薦。‘天與’是由‘人歸’決定的。這實際上就是以‘人歸’代替了‘天與’，以民意代替了天意。”④馮友蘭：《中國哲學史新編》上冊，北京：商務印書館2020 年，第247 頁。

清末之時，學者把這種思想傳統概括為“稱天以制君”。⑤“稱天以制君”這種說法，也許受荀子所說的“制天命而用之”的啟發。荀子主張“明于天人之分”，強調人的主體性，人對于“天”，應“制天命而用之”：“大天而思之，孰與物蓄而制之？從天而頌之，孰與制天命而用之？……故錯人而思天，則失萬物之情。”荀況撰，楊倞注，耿蕓標校：《荀子》卷第十一《天論篇第十七》，上海：上海古籍出版社2014 年，第198、205 頁。“蓋古人之立君，所以保民也，君而賢，民受其益，君而不賢，又無勢力以抗之，民將轉受其害。古人恐君之虐民，無以節制之也，又恐人畏君之威，不敢進諫也，于是稱天以制之。故奉天以即位，稱天以謚君。而《春秋》一書，以元統天，以天統君。夫所謂元者，即黎元之謂也，即人民也。既曰以元統天，則君當受民間接裁制矣。”⑥佚名：《中國古代限抑君權之法》，張枬、王忍之編：《辛亥革命前十年間時論選集》第一卷下冊，北京：生活· 讀書· 新知三聯書店1960 年，第731—735 頁。梁啟超用現代政治概念詮釋“稱天以制君”：“其所謂天者，恰如立憲國之無責任之君主；所謂天子者，則當其責任內閣之領袖。天子對于天負責任，而實際上課其責任者則人民也。”⑦梁啟超：《先秦政治思想史》，北京：中華書局2016 年，第44—45 頁。

當然，中國幅員遼闊，中央政府之下必須設立地方政府，相應地，君民關系也就擴展為中央、地方與社會關系。其擴展方式仍然以天命觀為基礎，但是，天子及其中央政府的職能有所變化，由原來直接處理民眾事務變為主要擔當民意的代表者監督地方政府為民辦事，同時，也由地方政府管理和控制地方民眾。這種擴展后的“稱天以制君”，雖然天子之職位仍然是“天與之，人受之”，但是，在中央、地方與社會關系上，中央政府是監督主體，地方政府是治理主體，社會是問責主體，因而無需以“天”為中介，三者之間就可形成一定程度的相互約束關系。⑧曹正漢：《縱向約束體制——論中國歷史上一種思想模式》，《社會》2021 年第4 期。

因此，“稱天以制君”的思想傳統，包含著對“中央、地方與社會關系”的建構，其理想化的模式可以概括為“中央監督，地方治理，社會問責”。然而，關于何種國家體制——封建制，抑或郡縣制——有利于形成此種理想化的模式，在歷史上曾引起長期爭論，這就是“封建與郡縣之爭”。透過封建與郡縣之爭，我們更清楚地看到，爭論雙方都采用了“中央、地方與社會關系”的視角；而且，爭論的結果，逐漸形成折中方案，也仍然是以“中央、地方與社會關系”為分析框架。

（二）封建與郡縣之爭所蘊含的“中央、地方與社會關系”視角

封建與郡縣之爭是國家體制之爭。爭論的原因是，在國家治理上，封建制和郡縣制各有利弊。相對而言，封建制有利于地方治理和地方控制，所謂“私其土，子其人，適其俗，修其理，施化易也”，但是，削弱了中央統治權，不利于中央政府統治各個地區。反之，郡縣制有利于中央統治，“朝廷一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，天下之勢一矣”，但是，削弱了地方治理權，不利于地方治理和地方控制。①馬端臨：《文獻通考》卷一百八十《經籍七》，卷二百五十六《封建考六》，北京：中華書局1986 年，第1554、2095—2096 頁。因此，何種體制有利于國家治理，遂長期爭執不下。

主張封建制的觀點，以三國時期曹冏《六代論》和西晉陸機《五等論》為代表。《六代論》：“昔夏殷周之歷世數十，而秦二世而亡。何則？三代之君，與天下共其民，故天下同其憂；秦王獨制其民，故傾危而莫救。……先王知獨治之不能久也，故與人共治之；知獨守之不能固也，故與人共守之”。②曹冏：《六代論》，蕭統編，李善注：《昭明文選》卷五十二《論二》，北京：華夏出版社2000 年，第337—343 頁。在此，曹冏比較封建制與郡縣制的利弊，所用的分析框架就是中央、地方與社會關系。曹冏認為在封建制之下，君王（中央）與諸侯（地方）共治天下之民，共守天下之民，同其憂患，且“士有常君，民有定主”，故易于安定天下之民。反之，在郡縣制之下，君王獨有天下之民，也獨制天下之民，地方官只是君王臨時差遣的代理人，與地方之民沒有共同利益，故難以安定天下之民，中央政權易于崩潰。

《五等論》曰：“五等之君（即封建諸侯），為己思治；郡縣之長，為利圖物。何以征之？蓋企及進取，仕子之常志；修己安民，良士之所希及。夫進取之情銳，而安民之譽遲。是故侵百姓以利己者，在位所不憚；損實事以養名者，官長所夙夜也。……五等則不然，知國為己土，眾皆我民，民安己受其利，國傷家嬰其病。故前人欲以垂后，后嗣思其堂構，為上無茍且之心，群下知膠固之義。”③陸機：《五等論》，蕭統編，李善注：《昭明文選》卷五十四《論四》，第376—385 頁。陸機所用的比較分析框架，也是中央、地方與社會關系，不過，他側重于比較封建諸侯與臣民、郡縣長官與地方民眾這兩種關系之差別。郡縣長官與地方民眾痛癢不相關，只求升遷圖利，無意于地方治理；封建諸侯則不然，他們與臣民有著“私土子人”的關系和共同利益，痛癢相關，所以能致力于地方治理。

曹冏和陸機的觀點在唐代遭到柳宗元等人批判。柳宗元著《封建論》，詳論封建制難以在中央、地方與社會之間形成協調和平衡關系，其原因是中央政府難以控制地方諸侯的不法行為。“列侯驕盈，黷貨事戎，大凡亂國多，理國寡。侯伯不得變其政，天子不得變其君，私土子人者，百不得一。”所以，柳宗元認為，周之瓦解，“失在其制，不在其政”。然后，他又分析秦二世而亡的原因，指出秦始皇過于專斷和集權，破壞了郡縣制之下應有的中央、地方與社會關系，“有理人之制，而不委郡縣是矣；有理人之臣，而不使守宰是矣”。因此，柳宗元認為，秦速亡的原因，不在郡縣制而在于秦始皇的執政方式，故謂“失在其政，不在其制”。④柳宗元：《封建論》，《柳河東集》上，上海：上海古籍出版社2008 年，第43—48 頁。柳宗元的觀點是否成立姑且不論，我們僅指出他所用的分析方法與曹冏和陸機是相同的，同樣是采用中央、地方與社會關系作為分析框架。

宋之后，關于封建與郡縣之爭，學者們逐漸形成一種共識，認為封建制與郡縣制各有利弊，都難以在中央、地方與社會之間建立協調和平衡關系。金趙秉文作《侯守論》：“或問建侯置守孰為得？曰：皆是也，抑皆非也。何以言之？曰：三代封建，則守在四夷，而其蔽也，有尾大不掉之患；秦罷侯置守，則制在一人，而其衰也，有天下土崩之勢。”⑤趙秉文：《侯守論》，《閑閑老人滏水文集》，北京：科學出版社2016 年。此種觀點后來被顧炎武概括為：“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。”⑥顧炎武：《郡縣論九篇》，顧炎武撰，華忱之點校：《顧亭林詩文集》卷一，北京：中華書局1983 年，第12—17 頁。元代馬端臨著《文獻通考》，總結封建與郡縣之爭。他指出，支持封建者，只看到封建制有利于地方治理，有利于地方諸侯與地方社會融為一體，“既為一體，則奸弊無由生，良法可以世守矣”，但是，忽略了封建制不利于中央統治，以至于“治（諸侯）一人之罪，而至于興師”，導致天下大亂。反之，支持郡縣者，只看到郡縣制有利于中央統治，卻忽略了不利于地方治理的一面，郡縣守令“率三歲而終更”，以致于“視其官如逆旅傳舍，視其民如飛鴻土埂”。馬端臨遂問：“然則后之立論者宜何從？”①馬端臨：《文獻通考》卷一百八十《經籍七》、卷二百五十六《封建考六》，第1554、2095—2096 頁。這種設問也是從中央、地方與社會關系的視角，提出國家體制的建構問題。

（三）顧炎武的“混合體制論”——“寓封建之意于郡縣之中”

趙秉文和馬端臨都有折中封建與郡縣兩種體制之意，但是，未能提出令人信服的折中之論。明末清初，此種折中之論才由以顧炎武為代表的一批學者所完成。

顧炎武《郡縣論九篇》是折中封建與郡縣兩種體制、提出新的混合體制的代表之作。顧炎武指出，在處理中央、地方、社會關系上，封建制和郡縣制都有弊端，為此，他提出在郡縣制的框架內，引入封建制的因素，把兩種體制結合起來，所謂“寓封建之意于郡縣之中”。這種“混合體制”，既保留郡縣制有利于中央統治的特點，同時，在縣的治理上，又引入封建制的原則，如縣令經考核合格可終身任職，縣令擁有完整的地方治理權，縣令及其子孫須世代定居于任職之縣，與縣民形成長期共同利益關系等等，從而實現中央統治與地方治理的平衡。②顧炎武：《郡縣論九篇》，顧炎武撰，華忱之點校：《顧亭林詩文集》卷一，第12—17 頁。

此種新的混合體制蘊含著國家治理的一種新的模式，我們可以概括為“中央監督，地方治理，社會問責”。其中，中央政府是監督主體，它通過郡政府監督各縣，但是，不干預地方事務；縣政府為治理主體，擁有一縣的治理權，同時，受中央和郡監督；縣民是社會問責的主體，對縣政府有監督和約束作用。因此，新的混合體制仍然是在中央、地方與社會關系的框架內，探索中國治理之道。

明末清初，折中郡縣制與封建制的設想，不只是顧炎武一人提出，而是一種逐漸興起的思想潮流。與顧炎武同時期的陸世儀，提出“循今郡縣之制，復古諸侯之爵”，與顧炎武提出的“寓封建之意于郡縣之中”是相似的。陸世儀說：“今之州縣，大者方百里，小者不下五十里，此古諸侯之地也。……當仿古五等之爵，凡治一州者為子爵，治一縣者為男爵，此則有分土有分民，權位爵祿一如古諸侯制。”所謂“有分土有分民”，是指州縣長官有完整的地方治理權，且可終身任職。至于州縣之上的郡守、督撫，則按郡縣制的原則，由中央政府定期任免，有督察州縣之責，但是，“有分土無分民”。③陸世儀：《陸桴亭思辨錄輯要》卷十八，上海：商務印書館1936 年，第183—184 頁。顧炎武讀過陸世儀的《思辨錄》，大為贊賞，曾致書陸世儀：“昨歲于薊門得讀《思辨錄》，乃知當吾世而有真儒如先生者。”參見顧炎武：《與陸桴亭札》，《顧亭林文集》之《亭林余集》，北京：中華書局1983 年，第170 頁。在顧炎武和陸世儀之后，李塨提出“絕封建之害兼郡縣之利”“去郡縣之害兼封建之利”的設想，也是折中封建制與郡縣制，建構新的混合體制。④參見李塨：《平訂書》卷二《分土第二》，北京：中華書局1985 年，第11—12 頁。

清末，康有為對“封建”一詞作出新的解釋：“夫地方自治，即古之封建也。但古者亂世，封建其一人，則有世及自私爭戰之患，此所以不可行也。今者升平，封建其眾人，聽民自治，聽眾公議。”⑤康有為：《官制議》，國家清史編撰委員會編：《康有為全集》第七集，北京：中國人民大學出版社2007 年，第274 頁。按康有為的解釋所謂“寓封建之意于郡縣之中”，就是在郡縣制的框架內，引入地方自治，相應地，中央、地方與社會關系也變成“中央監督，地方自治，民眾選舉”的關系。

三、“中央、地方與社會關系”的視角：理論展開的一種方式

在梳理當代學術文獻和歷史文獻之后，我們需要繼續討論，如何運用這種理論視角分析現實的中國治理問題？如何建立解釋理論？對這一問題的探討，即是探討理論視角的展開方式。當然，在同一種理論視角之下，學者們可以有多種不同的理論展開方式，可以建立和發展不同的解釋理論。因此，以下我討論的理論展開方式，只是多種可能的展開方式之一，這是需要特別說明之處。

（一）兩個維度：“管人”與“管事”

我所討論的理論展開方式，是從區分兩個維度開始。所謂“兩個維度”，一是“管人”的維度，一是“管事”的維度，前者是對人的管理與控制，后者是指公共事務治理。區分這兩個維度的原因，是在中央、地方與社會關系中，同時包含這兩個維度，或者說，在這兩個維度上，都存在著中央、地方與社會關系，都需要處理和協調這種關系。而且，在兩個維度上，處理三者關系的原則是不一樣的，有可能存在沖突。

“管人”與“管事”之分，古已有之。在歷史上，對于前者通常名之為“統”，對于后者則稱為“治”。簡言之，“統”的對象主要是人，即對疆域和人民進行集中管理和控制，使之成為國家統一體。如宋代歐陽修《原正統論》：“統者，所以合天下之不一也。”①轉引自饒宗頤：《中國史學上之正統論》，北京：中華書局2015 年，第104—106 頁。所謂“合天下之不一”，當然是對疆域和人民進行集中管理和控制，使之成為統一體。“治”的對象主要是事，指在不損害國家統一體的前提之下，管理和辦理各類公共事務，包括全國公共事務、地方公共事務和社會團體事務。②“治”的起源大約與治水有關，《說文解字》指“治”為水名。“治，水名。從東萊郡曲成縣陽丘山流出，向南入海。”參見許慎撰，湯可敬譯注：《說文解字》，北京：中華書局2018 年。換言之，“治”主要指治事，特別是辦理或管理眾人之事。所以，對于管人與管事這兩個維度，我們也稱為“統”的維度與“治”的維度。③曹正漢：《論郡縣制國家的統與治》，《學術界》2021 年第8 期。

在管人的維度上，探討中央、地方與社會關系，需要把人分成兩類，一類是“官”，一類是“民”。對于這兩類人的管理，瞿同祖以清代為背景，為我們指出了一項原則：“州縣官是真正的行政之官（‘治事之官’，意即負責實際事務的官員）；他們的上司——知府、道臺、刑按使、布政使、巡撫或總督——都只是監督官（‘治官之官’，意即負責監督官員的官）。……因此之故，州縣官總被稱為‘親民之官’（接觸百姓的官）或‘地方官’。他們管治之下的百姓則稱他們為‘父母官’。”④瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社2011 年，第26—27 頁。在這里，瞿同祖所闡述的管理原則是：對于地方民眾的管理，屬于州縣官的職權，所以，州縣官乃“治事之官”“親民之官”，所治之事，包括地方行政事務，也包括管治地方民眾；對于官員的管理，屬于天子和中央官的職權，此外，也屬于受中央政府派遣的督、撫、司、道等官員的職權，所謂“治官之官”。事實上，這一項管理原則不限于清代，是郡縣制的一項普遍性原則，在本文中也稱為“管人的邏輯”。因此，分析管人維度上的中央、地方與社會關系時，可以將其特征概括為“中央治官，地方治民”，同時民有投訴與問責的權利。⑤曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011 年第1 期；曹正漢：《中國的集權與分權：風險論與歷史證據》，《社會》2017 年第3 期。此種中央、地方與社會關系之形成，是中央政府在管人的維度上，以政權穩定為目標，把風險管控作為主要考量，因而需要同時控制地方官的代理風險和民眾的社會風險所導致的結果。⑥曹正漢、鐘珮、聶晶：《郡縣制國家現代化：中央政府如何擴大公共事務治理職能》，《學術月刊》2021 年第9 期。

在管事的維度上，探討中央、地方與社會關系，通常把“事”分成兩類，一類是全國公共事務，一類是地方公共事務，以此作為劃分中央事權與地方事權的依據。其中，全國公共事務屬于中央事權，由中央政府負責，地方公共事務屬于地方事權，由地方政府負責。⑦Mancur Olson, “The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government”,American Economic Review, Vol.59, No.2, 1969, pp.479-487; Wallace E. Oates, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.我們把此種劃分中央事權與地方事權的原則，稱為“效率原則”，也稱“管事的邏輯”。

然而，我們發現，在管事的維度上，中央、地方與社會關系明顯地偏離了效率原則。這種偏離既發生在全國公共事務上，表現為地方政府承擔了相當大的治理責任，也發生在地方公共事務上，表現為地方政府缺乏完整的治理權，它們受制于中央監督，在一些重要的地方公共事務上，還需要報中央政府審批。之所以出現這種現象是因為在管事的維度上，中央、地方與社會關系既受到管事的邏輯的影響，也受到管人的邏輯的影響，管事的邏輯與管人的邏輯結合在一起了。⑧曹正漢、聶晶、張曉鳴：《中國公共事務的集權與分權：與國家治理的關系》，《學術月刊》2020 年第4 期；曹正漢、鐘珮、聶晶：《郡縣制國家現代化：中央政府如何擴大公共事務治理職能》，《學術月刊》2021 年第9 期。

總之，我們探討中央、地方與社會關系需要區分管人的維度與管事的維度，在這兩個維度上中央、地方與社會關系具有不同的特點，而且，這兩個維度之間還可能存在沖突。關于此種沖突的一般情況，我將在下文繼續討論。

（二）縱向約束機制

無論是管人的維度還是管事的維度，處理和協調中央、地方與社會關系都需要利用一種機制，即“縱向約束機制”。①曹正漢：《縱向約束體制——論中國歷史上一種思想模式》，《社會》2021 年第4 期。因此，“中央、地方與社會關系”視角的展開，需要探討的問題是：如何在中央、地方與社會之間建構縱向約束機制？在何種條件下，這種機制才能發揮作用？

所謂“縱向約束機制”（Vertical Restraint），是相對于橫向約束機制（Horizontal Restraint）而言。橫向約束機制是在同一級政府內部，通過權力橫向分立，如立法權、司法權和行政權的分立，所形成的相互約束和制衡關系。縱向約束機制則是在中央政府、地方政府和社會之間，通過權力和責任的縱向劃分，形成一定程度的相互約束關系。

顧炎武提出“寓封建之意于郡縣之中”，就隱含著在中央、地方與社會關系上，需要利用縱向約束機制的作用。為此，需將中央對縣的分權、中央政府對縣令的監督和考核、縣令與地方社會結成長期共同利益關系以及地方民眾對縣令的投訴和問責等多種條件結合起來，在中央、地方與社會之間建立相互約束關系，形成“中央監督，地方治理，社會問責”的治理模式。不過，對于“社會問責”如何展開，顧炎武未能展開討論，只是原則性地提出，應仿漢代鄉治，重鄉評和鄉舉里選，如“設鄉校，存清議于州里”，“官職之升沉本于鄉評之與奪”等等。②顧炎武撰，黃汝成集釋，欒寶成校點：《日知錄集釋》卷八《鄉亭之職》，卷十三《清議》，北京：中華書局2020 年，第426—427、689—690 頁。

黃宗羲的《明夷待訪錄·學校》論述了顧炎武忽略的社會參與和社會問責問題，他提出的方案是，以學校為議政機構，為地方社會的士人參與地方治理，提供制度化的渠道。首先，黃宗羲設想學校為公議之地，“必使治天下之具皆出于學校，而后設學校之意始備。……天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自為非是，而公其非是于學校”。其次，以“縣學”為地方社會的士人參與地方治理之機構。其中，郡縣學官由郡縣士人公議產生，“郡縣朔望，大會一邑之縉紳士子。學官講學，郡縣官就弟子列……郡縣官政事缺失，小則糾繩，大則伐鼓號于眾”。③黃宗羲：《學校》，《明夷待訪錄》，北京：中華書局2011 年，第37—47 頁。如果我們把黃宗羲設想的地方士人參與地方治理，與顧炎武提出的“寓封建之意于郡縣之中”相結合，那么，在中央、地方與社會之間，就能使縱向約束機制較為有效地發揮作用。

黃宗羲的設想并非完全虛構。費孝通把中國傳統政治的運作方式概括為“雙軌政治”，其中的一軌——即自下而上的政治軌道——就是由地方社會的士人（紳士）扮演著關鍵的角色，發揮著參與地方治理的作用。費孝通說：“自上而下的命令，誰也不敢保證一定是人民樂于或有力接受的。所以，事實上一定要敷下雙軌。”④費孝通：《鄉土重建》之《基層行政的僵化》，《鄉土中國》，上海：上海人民出版社2006 年，第277—279 頁。所謂“雙軌政治”，是在自上而下的政治軌道之外，不得不允許自下而上的政治軌道之存在。費孝通發現，此種自下而上的政治軌道，是地方社會的紳士發揮政治參與作用的活動空間。“表面上，我們只看見自上而下的政治軌道執行政府命令，但是事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉約的特殊機構中，就轉入了自下而上的政治軌道。這一軌道并不在政府之內，但是，其效力卻很大的，就是中國政治中極重要的人物——紳士。”⑤費孝通：《鄉土重建》之《基層行政的僵化》，《鄉土中國》，第277—279 頁。官府的命令到達地方社會之后，如果不被接受，紳士就開始活動，用他的地位去衙門與地方官交涉；交涉不成，再運用自己的社會關系——親戚、同鄉、同年等等，到地方官的上司那里投訴和繼續交涉。這就把地方社會的訴求和壓力傳遞到官僚系統的上層，甚至可以一直傳遞到皇帝本人。此種“雙軌政治”之運作，即是在中國傳統政治中，縱向約束機制的一種運作方式。

在當代中國國家治理上，學者們的研究表明，縱向約束機制仍發揮著重要作用，推動了經濟增長，改善了公共事務治理，也提高了政府對民眾訴求的回應性。①Montinola G., Qian Yingyi, Berry Weingast, “Federalism, Chinese Style: the Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, Vol.48, No.1, 1995, pp.50-81; Chen J., Pan J., Xu Y, “Sources of Authoritarian Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp. 383-400; Cai Y., Zhou Titi, “Online Political Participation in China: Local Government and Differentiated Response”, The China Quaterly, Vol.238, June, 2019, pp. 331-352；曹正漢、鐘珮、聶晶：《郡縣制國家現代化：中央政府如何擴大公共事務治理職能》，《學術月刊》2021 年第 9 期。此種機制的作用方式之一，是上文已指出的“中國特色的經濟聯邦制”模型，即在管事的維度上（主要是經濟發展事務），通過地方分權、地區競爭和投資者“用腳投票”等方式，所形成的產權保護機制。②Qian Yingyi, Barry Weingast, “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”, Journal of Economic Perspectives,Vol.11, No.4, 1997, pp.83-92.此外，在管人的維度上，當代中國所采用的“中央治官，地方治民”原則，同時，賦予民眾有投訴與問責的權利，則是縱向約束機制發揮作用的另一種方式。③曹正漢：《論郡縣制國家的縱向約束機制》，《清華社會科學》2021 年第3 卷第1 輯。

當然，我們應看到，縱向約束機制的作用仍然受到許多限制，特別是自下而上的約束作用比較弱。所以，探討在何種條件之下，縱向約束機制才能有效地發揮作用，如何形成這些條件，依然是“中央、地方與社會關系”的視角所面臨的重大問題。

（三）“管人”與“管事”的沖突

縱向約束機制的作用之所以受到許多限制，一個原因是“管人”與“管事”之間存在沖突。因此，“中央、地方與社會關系”視角的展開，就需要分析此種沖突，探討解決沖突的辦法。

“管人”與“管事”存在沖突的原因是，兩者對權力的要求是相反的，“管人”趨向于權力集中，“管事”則要求權力適當分散。周雪光提出“一統體制與有效治理的矛盾”，分析了“管人”與“管事”沖突的一種類型，即“中央統轄權與地方治理權的沖突”，或者說，中央統治與地方治理之間的沖突。④周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，北京：生活· 讀書· 新知 三聯書店2017 年，第10 頁。周雪光認為，為了應對此種沖突，在國家治理上衍生出一系列應對機制，包括決策一統性與執行靈活性之間的動態平衡、政治教化的儀式化、運動式治理等等。這些應對機制的相互作用和動態演變，帶來的后果之一是集權與分權的循環波動，以及中央、地方與社會關系的周期性變化。⑤周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，第29—41 頁。

我認為，“管人”與“管事”的沖突，從一般意義上說，也是統與治的沖突，它有多種表現方式。⑥參見曹正漢：《縱向約束體制——論中國歷史上一種思想模式》，《社會》2021 年第4 期；曹正漢：《論郡縣制國家的統與治》，《學術界》2021 年第8 期。首先，在中央與地方關系上，表現為中央統治與地方治理的沖突。歷史上封建與郡縣之爭，就是因此種沖突而產生的。在封建制之下，中央統治力量較弱，地方諸侯過于強大，以致于中央難以統治地方；在郡縣制之下，中央統治力量強大，地方治理權較弱，導致地方政府難以有效地治理地方。為了解決此種沖突，才有顧炎武等人提出折中之論。

其次，在國家與社會關系上，統與治的沖突表現為國家統治與社會治理的沖突。在歷史上，社會治理即“鄉治”，與此相對的是“官治”，即國家統治。顧炎武推崇漢代鄉治，然而，漢以后，鄉治漸衰，官治系統日益膨脹。對于此種演變之結果，顧炎武概括為：“小官多者其世盛，大官多者其世衰，興亡之涂，罔不由此。”⑦顧炎武撰，黃汝成集釋，欒寶成校點：《日知錄集釋》卷八《鄉亭之職》，第426—427 頁。“小官”指地方社會的鄉官，“小官多者其世盛”意為，鄉治發達有助于國家興盛。“大官”主要指治官之官，“大官多者其世衰”意為，官治系統的膨脹，以及官治系統向社會擴張，將帶來地方衰敗和國家衰落。所以，顧炎武的論述，隱含地表述了國家統治（官治）與社會治理（鄉治）之間的沖突。關于此種沖突的原因，王夫之歸結為“解散臣民而專尊天子”，即統治者有意拆散社會內部的互助與合作紐帶以強化君權，然而，其長期后果卻是國家統治難以為繼。⑧王夫之撰，舒士彥點校：《讀通鑒論》，北京：中華書局2013 年，第133 頁。對于此種后果，蕭公權以清代為例，作了簡要概括：“清王朝的鄉村控制目標之一，是訓練鄉民無條件地服從清王朝和官府的權威，讓他們變成易于統治的順民，而不是提高他們的能力，讓他們準備好迎接各種經濟、社會和環境變化的挑戰。然而，一旦面對嚴重的自然災害，或者地方暴徒和衙門走卒施加的壓迫，鄉民們就變得毫無辦法。帝國的基礎就是隨著這種控制的進展而被削弱了。”①蕭公權：《中國鄉村——論十九世紀的帝國控制》，張皓、張升譯，臺北：聯經出版股份公司2014 年，第55—64 頁。

此外，在公共事務治理上，統與治的沖突還表現為“管事的原則”與“管人的原則”相矛盾。一項公共事務治理，如果與“管人”不能分開，那么，就存在著兩種邏輯，一是“管事的邏輯”，一是“管人的邏輯”，這兩種邏輯對治理的要求可能是矛盾的。以全國公共事務來說，如果其治理過程與對民眾的管理和控制分不開，在這一項公共事務上，中央政府無論是采用“管事的邏輯”，還是采用“管人的邏輯”，都無法回避降低統治風險與提高治理效率之間的矛盾。此種矛盾塑造了全國公共事務的治理體制，導致其治理體制朝著中央統一監管與地方屬地管理相結合的方向演變。②曹正漢、鐘珮、聶晶：《郡縣制國家現代化：中央政府如何擴大公共事務治理職能》，《學術月刊》2021 年第9 期。類似地，“管事的原則”與“管人的原則”的矛盾也可能發生在地方公共事務治理之中，導致在地方公共事務上，也形成某種類型的中央監督與屬地管理相結合的體制。③曹正漢、聶晶、張曉鳴：《中國公共事務的集權與分權：與國家治理的關系》，《學術月刊》2020 年第4 期。

余 論

如何解決統與治的沖突問題？這是“中央、地方與社會關系”的視角需要回應的一個重大問題。在中國歷史上，為了回應這一問題，宋代理學家提出了“理一分殊”論，而把“理一分殊”應用于處理統與治的沖突，則逐漸形成“統一而治殊”的治理理論。

宋代郡縣制日臻完善，皇權空前強大，由皇權專制帶來的負面后果也已充分顯露。因此，宋人開始在思想上尋找出路，既要保持國家一統，又要解決國家治理問題。他們在思想上提出的理論就是“理一分殊”。朱熹說：“伊川說得好，曰‘理一分殊’。合天地萬物之言，只是一個理；及在人，則又各自有一個理。”④黎靖德編，王星賢點校：《朱子語類》第一冊卷第一，北京：中華書局2020 年，第2 頁。朱熹以張載的《西銘》為依據，闡述天下共同體的構成原理，其核心就是“理一分殊”。朱熹說：“蓋以乾為父，坤為母，有生之類，無物不然，所謂‘理一’也。而人、物之生，血脈之屬，各親其親，各子其子，則其分亦安得而不殊哉！一統而萬殊，則雖天下一家，中國一人，而不流于兼愛之弊；萬殊而一貫，則雖親疏異情，貴賤異等，而不梏于為我之私。此《西銘》之大旨也。”⑤朱熹：《西銘解》，朱杰人、嚴佐之、劉永翔主編：《朱子全書》第十三冊，上海：上海古籍出版社、合肥：安徽教育出版社2002 年，第 141—146 頁。

余英時認為，“宋代理學家是將‘理一而分殊’當做人間秩序的最高構成原則而提出的。……在他們的構想中，人間世界必須建立在兩個相反的因素之上：‘理一’是統合性的因素，將人間世界融成一整體；‘分殊’是規定性因素，將內部無數歧異——包括功能的、類群的、個人的——安排成一個井井有條的秩序。”⑥余英時：《朱熹的歷史世界》，北京：生活· 讀書· 新知 三聯書店2011 年，第143 頁。余英時此言，指出朱熹等提出“理一分殊”，是著眼于解決國家治理問題，著眼于處理統與治的關系。我以為，余英時的解釋，揭示了中國治道的一種思想傳統，這種思想傳統以“理一分殊”為基礎，在宋以后逐漸發展成“統一而治殊”的治理理論。對于此種思想傳統的論述，超出本文范圍，恕不展開。