灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)制約因素與發(fā)展建議

□ 鄭 萌 張 健

（河北省張家口水文勘測研究中心，河北 張家口 075000）

農(nóng)田水利設(shè)施是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要保障，有利于緩解農(nóng)業(yè)用水緊張問題，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，還有利于提高農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，增強農(nóng)村經(jīng)濟的整體發(fā)展活力。當(dāng)前，我國大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)和發(fā)展提出了更高的要求，旨在解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)中存在的灌溉問題，創(chuàng)造更大化的社會效益和經(jīng)濟效益。為此，各地政府及相關(guān)職能部門應(yīng)重視灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)工作，結(jié)合本地具體情況，制訂科學(xué)可行的建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，從而保證灌區(qū)農(nóng)田水利工程適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，提高水資源的配置和利用效果，最終推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康長遠發(fā)展。

一、加強灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的重要意義

（一）有利于實現(xiàn)水資源的科學(xué)調(diào)配

各地加強灌區(qū)農(nóng)田水利工程建設(shè)，能夠極大程度提高本地水資源調(diào)配的有效性與科學(xué)性，防止由于滲漏等問題而造成水資源過度浪費、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉量不足等問題發(fā)生，從而通過實現(xiàn)水資源的有效供給來確保農(nóng)作物的良好生長。同時，灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)能夠從灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況出發(fā)，選擇更加科學(xué)可行的方式來對水資源進行調(diào)配，從而實現(xiàn)灌區(qū)水資源的高效利用，更好地滿足灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的灌溉需求。

（二）有利于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

農(nóng)田水利工程建設(shè)是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵途徑，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合灌區(qū)的具體情況，有針對性地開展農(nóng)田水利工程建設(shè)，并采用科學(xué)可行的工程管理措施，有效提高水資源的利用效率，更好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)期間的用水需求，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供必要的保障［1］。

（三）有利于促進區(qū)域生態(tài)平衡

基于生態(tài)理念開展灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與自然的和諧共生，避免由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)而造成嚴重的環(huán)境破壞與資源浪費問題，從而推動區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)制約因素

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的限制

對于任何一個工程項目而言，只有確保投入足夠的資金，才能夠確保整個工程的正常有效運行。而灌區(qū)農(nóng)田水利工程的施工、改造、后期管理維護等工作均需要投入大量的資金，目前由于我國很多灌區(qū)農(nóng)業(yè)水利建設(shè)中都存在資金投入不足的情況，大大增加了工程項目建設(shè)和管理的難度，導(dǎo)致整個工程的管理效率不能達到預(yù)期，進而形成惡性循環(huán)，嚴重阻礙當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。造成資金投入不足的主要原因有：

1.農(nóng)村民間自有資金有限

相較于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，農(nóng)民群眾的收入有限，對于建設(shè)農(nóng)田水利工程心有余而力不足。同時農(nóng)村地區(qū)的私有企業(yè)大多規(guī)模較小，經(jīng)營收益較少，沒有實力參與農(nóng)田水利工程建設(shè)［2］。

2.地方財政投入不足

灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)資金主要來源于國家財政撥款，但隨著灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對農(nóng)田水利工程的性能也提出了更高的要求，需要進行有針對性的改造，加上農(nóng)田水利工程在運行期間需要投入一定的資金進行管理和維護，僅依靠財政撥款無法滿足上述建設(shè)需要，這就嚴重影響到灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)質(zhì)量，并制約灌區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）灌區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施亟需完善

我國大多數(shù)灌區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)于20世紀八九十年代，由于存在著技術(shù)不夠先進、管理經(jīng)費與管理經(jīng)驗不足等問題，導(dǎo)致很多農(nóng)田水利設(shè)施缺乏有效的管理和維護，加上長期暴露在惡劣的環(huán)境中，使得大多數(shù)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)生不同程度的損壞，極大地降低了灌區(qū)農(nóng)田水利工程的性能，難以高效的運輸和存儲水資源，從而影響到廣大人民群眾的用水質(zhì)量，還會造成大量的水資源浪費，讓農(nóng)田灌溉工作難以順利開展，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)水平相對較低

就當(dāng)前我國灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)情況來看，普遍存在水利工程建設(shè)水平偏低的問題，主要體現(xiàn)為：一是在建設(shè)前，設(shè)計團隊缺乏豐富的工作經(jīng)驗，設(shè)計水平不高，缺少對前沿知識和理念的認識，也沒有深入到灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)場進行實地勘查，設(shè)計資料不夠全面和準確，所提供的設(shè)計方案缺乏可操作性和有效性，從而在很大程度上阻礙了后續(xù)施工工作的順利開展，極易出現(xiàn)工程返工、施工材料無度耗損浪費等問題，大大增加了建設(shè)成本［3］；二是施工人員綜合素質(zhì)普遍不高，在具體施工過程中沒有嚴格按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范和要求開展施工作業(yè)，從而嚴重影響到整個工程的建設(shè)質(zhì)量和安全性，還會影響到農(nóng)田水利工程的使用壽命；三是從現(xiàn)實情況來看，我國大部分灌區(qū)的干、斗渠等建設(shè)耗時很長，建設(shè)初期標準相對較低，管理理念落后，沒有積極引進先進的管理手段，忽視后期養(yǎng)護工作，也缺乏對整個農(nóng)田水利工程運營過程的監(jiān)管。有的農(nóng)戶由于缺乏對農(nóng)田水利工程重要性的認識，甚至做出損壞工程設(shè)施的情況，從而影響到灌區(qū)農(nóng)田水利工程的運行效果；四是基于灌區(qū)農(nóng)田水利工程的特性，部分設(shè)備設(shè)施極易受到自身因素和環(huán)境因素的影響而出現(xiàn)嚴重的老化、磨損等問題，加上缺乏有效的維護和養(yǎng)護，就會導(dǎo)致農(nóng)田水利工程無法發(fā)揮積極效應(yīng)［4］。

（四）零散的土地，致使農(nóng)田水利建設(shè)成本增加

自我國農(nóng)村地區(qū)實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，將土地承包給農(nóng)民群眾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益歸農(nóng)民所有，但也致使農(nóng)村土地較為分散，很難開展大規(guī)模的農(nóng)田水利工程建設(shè)，若建設(shè)小規(guī)模的農(nóng)田水利工程，將會造成水利設(shè)施分散到若干個田間地頭，在很大程度上增加了水利工程的建設(shè)、管理及維護難度，同時小規(guī)模農(nóng)田水利工程的效率較低，運營成本較高，農(nóng)民和民間企業(yè)不愿意參與到農(nóng)田水利建設(shè)中來。

上述問題產(chǎn)生的具體原因為：一是隨著我國農(nóng)村稅費改革的持續(xù)深化，政府取消了農(nóng)民義務(wù)工制度，以最大限度減輕農(nóng)民群眾的負擔(dān)，但也在很大程度上降低了農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的熱情和主動性，造成建設(shè)人員不足，影響到水利工程建設(shè)進程。同時，有的農(nóng)戶由于缺乏對國家稅費改革制度的正確認識，不愿意積極履行自己的義務(wù)，加上當(dāng)前很多農(nóng)村青壯年選擇進城務(wù)工，這就大大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)的人力短缺問題更為嚴重［5］。二是因為地方政府財政緊張，難以為灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)提供充足的資金支持，無法滿足建設(shè)要求，雖然有的區(qū)域建設(shè)了農(nóng)田水利工程，但由于后期管理和維護不到位，導(dǎo)致整個工程的更新改造速度無法跟上自然老化速度。三是有的農(nóng)田水利建設(shè)占用了農(nóng)戶的耕地，致使農(nóng)戶的切身利益受到損害，從而導(dǎo)致農(nóng)戶反對甚至阻撓農(nóng)田水利工程建設(shè)。同時，有的農(nóng)田水利工程為農(nóng)民帶來的眼前收益較少，這就導(dǎo)致農(nóng)民參與熱情較低，甚至成為制約農(nóng)田水利建設(shè)的主要因素。

三、灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展建議

（一）拓寬資金獲取渠道，增加對水利工程建設(shè)的資金投入

針對灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)，目前我國將更多的資金投入在大中型水利設(shè)計建設(shè)上，僅有少量的資金用于灌區(qū)終端農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加上農(nóng)村地區(qū)財政收入較少，這就導(dǎo)致灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的資金投入嚴重不足，農(nóng)民和民間投資的積極性也很低。基于此，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)積極發(fā)揮在灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，為工程的建設(shè)提供更多的支持，將水利建設(shè)資金納入財政預(yù)算，適當(dāng)提高地方專項資金額度，進而為灌區(qū)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件［6］。同時，除了依靠政府財政撥款以外，當(dāng)?shù)卣块T還需進一步創(chuàng)新投資模式，為灌區(qū)農(nóng)田水利工程發(fā)展提供足夠的資金保障。可積極與民間企業(yè)溝通交流，推出一些優(yōu)惠和扶持政策，吸引更多的民間資本參與到灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)中來，從而在一定程度上減輕政府財政壓力，還能夠達到市場化運作的目的，切實提高農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的靈活性。另外，當(dāng)?shù)卣块T還應(yīng)加強對水土保持補償費與水資源費等的征收管理，堅持應(yīng)收盡收的原則，將這些收費用于水利工程建設(shè)和運營管理。值得注意的是，為確保資金得到充分利用，相關(guān)部門必須規(guī)范水利工程建設(shè)資金的審計與監(jiān)管，做到專款專用。

（二）健全農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施

對于灌區(qū)發(fā)展，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮著重要的作用，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門必須定期對灌區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況進行細致調(diào)查和評估，進而提出針對性的建設(shè)與改造計劃，建立科學(xué)全面的基礎(chǔ)設(shè)施體系，特別是對于運營時間很長的水利基礎(chǔ)設(shè)施，必須盡快完成更新?lián)Q代工作，采用更加科學(xué)先進的設(shè)施，讓灌區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施更好地適應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)灌溉的需求，提高灌溉效率。同時，國家相關(guān)部門需明確劃分農(nóng)田水利建設(shè)的產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，避免由于權(quán)責(zé)不清而影響到農(nóng)田水利建設(shè)的有序開展。在農(nóng)田水利建設(shè)過程中，通過持續(xù)改革農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度，搞活經(jīng)營權(quán)，拍賣所有權(quán)及轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，明晰農(nóng)田水利管理與維護的主體和責(zé)任，使絕大多數(shù)的農(nóng)田水利資產(chǎn)能夠借助經(jīng)營與流動盤活，讓整個水利工程處于良性循環(huán)運行狀態(tài)。相關(guān)部門應(yīng)構(gòu)建科學(xué)可行的水權(quán)制度，并從多方面、多維度進行完善。針對初始水權(quán)的界定，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，確保用水開發(fā)權(quán)的公平公正，建立科學(xué)完善的水資源有償使用制度與用水資格許可制度。有關(guān)部門應(yīng)積極建設(shè)社會管理職能，編制區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量分配方案，科學(xué)管控農(nóng)業(yè)用水總量，構(gòu)建完善的工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水的水權(quán)轉(zhuǎn)換機制，從而有效保護農(nóng)業(yè)灌溉用水［7］。通過培育水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動加以規(guī)范，推動水權(quán)制度的合法合規(guī)發(fā)展，從而有效保證農(nóng)田水利建設(shè)產(chǎn)權(quán)制度，為區(qū)域農(nóng)業(yè)建設(shè)和發(fā)展提供必要的支撐。

（三）提高農(nóng)田水利工程的施工水平

在農(nóng)田水利建設(shè)中，相關(guān)部門必須組建一支高素質(zhì)、高水平的專業(yè)建設(shè)隊伍，安排經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)能力過硬的設(shè)計人員深入到農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)場，對區(qū)域的地質(zhì)條件、水資源儲備與分布情況進行全面勘察，然后結(jié)合勘察結(jié)果編制科學(xué)可行的施工計劃。在施工期間，除了要加強對施工人員的理論知識和施工技能培訓(xùn)外，還需加強對農(nóng)田水利工程的全面監(jiān)管控制，對施工材料、機械設(shè)備、人員等進行科學(xué)配置，從而提高整個工程的施工效率和質(zhì)量，盡量節(jié)省施工成本。建設(shè)單位應(yīng)堅持節(jié)能環(huán)保的原則，積極引入先進節(jié)水技術(shù)和環(huán)境保護施工技術(shù)，從而降低施工資源的損耗，實現(xiàn)水資源的高效利用；還需科學(xué)管控擴大水利工程建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化配置機械設(shè)備與建設(shè)材料，確保施工人員薪酬，以此來完善農(nóng)田水利設(shè)施，提高工程建設(shè)質(zhì)量。

（四）加強對灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的管控

1.以農(nóng)民為主線，構(gòu)建農(nóng)田水利管理機制

不同區(qū)域的農(nóng)田水利建設(shè)要求不同，農(nóng)民對相關(guān)設(shè)施也存在不同的需求，政府部門需要加強與農(nóng)民的溝通，通過實地走訪的方式，充分了解農(nóng)民對農(nóng)田水利設(shè)施的具體訴求，以此為依據(jù)進行合理的組織與安排，也就是將農(nóng)民的訴求作為灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的出發(fā)基點，構(gòu)建農(nóng)民對農(nóng)田水利建設(shè)的具體表達意愿機制，從而在農(nóng)民與政府部門之間建立一個順暢的溝通渠道，讓農(nóng)民真正參與到農(nóng)田水利建設(shè)和管理中去，最終形成“以農(nóng)為主”的自管自治機制，切實提高農(nóng)田水利建設(shè)管理效果［8］。

2.采用先進技術(shù)，強化后期運營管理

在農(nóng)田水利工程投入運營以后，需要加強對使用過程的管理，提高各類設(shè)施的運用價值。由于傳統(tǒng)管理模式的應(yīng)用效果較差，過度依賴人工操作，已經(jīng)不能滿足灌區(qū)的發(fā)展需要，所以相關(guān)部門需要與時俱進，充分利用先進的信息化技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、地理信息技術(shù)、遙感技術(shù)等，實現(xiàn)對農(nóng)田水利工程的全過程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)異常問題，采取有效的解決措施，確保水利工程的安全可靠運行。同時，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合農(nóng)田水利設(shè)施的基本情況，建立完善的數(shù)字化檔案，對各類設(shè)施的使用情況進行動態(tài)化管理，從而確保各類設(shè)施的高效利用。另外，相關(guān)部門應(yīng)組建一支專業(yè)的后期維護隊伍，加強對維護人員的教育培訓(xùn)，使之掌握最新的農(nóng)田水利工程維護知識與技能，能夠有效處理水利設(shè)施的病險問題，以避免對灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不良影響。

（五）加強宣傳工作

灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)和發(fā)展除了依靠政府及有關(guān)部門以外，還需要廣大農(nóng)民群眾的積極參與和支持。當(dāng)?shù)卣c有關(guān)部門應(yīng)切實做好宣傳工作，通過安排專業(yè)人員深入農(nóng)村地區(qū)開展知識宣傳，讓農(nóng)民認識到灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)與發(fā)展的必要性，提高其思想認識；同時，可借助微信、抖音等新媒體平臺，讓農(nóng)民更加充分地意識到保護水利工程就是維護自身利益，促使其自覺主動保護水利設(shè)施。同時，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)灌區(qū)具體情況，合理調(diào)整灌溉用水收費標準，以強化農(nóng)民節(jié)約用水、科學(xué)用水的意識，從而盡量避免水資源的浪費。

（六）注重土地流轉(zhuǎn)，打造高標準化農(nóng)田

針對由于農(nóng)村地區(qū)地塊分散而阻礙農(nóng)田水利建設(shè)和機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，以及大量農(nóng)村青壯年進入城市務(wù)工而致使農(nóng)村閑置土地增多的情況，相關(guān)部門應(yīng)采取有效措施，加快土地流轉(zhuǎn)，在一定情況下可嘗試整村流轉(zhuǎn)，由個人或企業(yè)來集中承包分散的土地，從而增加農(nóng)田規(guī)劃化灌溉效益，提高農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)水平，創(chuàng)造更大化的經(jīng)濟效益。