國土空間規劃背景下全域土地綜合整治探析

□ 張玉明

（福建省明溪縣自然資源局，福建 明溪 365200）

2019年12月，自然資源部頒布了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，對全域土地綜合試點工作進行全面部署，將科學合理規劃視為前提條件，將鄉鎮作為最為基礎的實施單元，在此基礎上對建設用地情況進行全面梳理，努力修復鄉村生態環境，對生產生活和生態空間格局予以改進和優化。保護好耕地資源，提高土地資源利用效率，在不斷改善農村人居環境的基礎上，為鄉村全面振興發展保駕護航。

一、全域土地綜合整治開展的背景

隨著社會經濟的發展，開展土地綜合整治、提高土地利用效率逐漸成為土地管理部門的中心工作。20世紀九十年代中期開始，我國正式開展土地整治工作，近三十年來逐步形成了具有以下四個顯著特點的土地整治模式，一是健全的規劃體系；二是完備的建設標準；三是資金保障到位；四是多模式實施。在保護耕地資源、加快生態文明建設步伐以及推動城鄉統籌發展等方面發揮著至關重要的作用。

目前，我國土地整治工作正面臨著巨大的戰略發展機遇。從國際上看，在貿易保護主義盛行、世界經濟持續低迷、中美博弈日漸激烈等諸多因素的影響下，強化我國農業市場競爭力、保護糧食安全勢在必行，意義重大。

從國內形勢發展看，隨著城鎮化、工業化和農業現代化發展步伐的不斷加快，生態環境卻不容樂觀，自然環境資源大幅減少，鄉村耕地碎片化以及土地資源利用效率低下等問題逐漸凸顯出來，傳統意義上的土地資源利用模式難以為繼，必須改革創新。

我國在進入到經濟高質量發展階段之后，鄉村改革也進入到轉型變革的關鍵時期。在城市化進程明顯加快的大環境下，實施全域土地綜合整治工作符合現代化建設的要求，能夠滿足農民對美好生活的追求，更可以為貫徹落實糧食安全戰略、生態文明建設和促進城鄉一體化統籌發展提供強有力發支撐，是共同富裕目標得以實現的關鍵。

二、開展全域土地綜合整治的必要性

開展全域土地綜合整治工作對提高土地資源利用效率、拓展發展空間以及增強發展后勁方面具有重大意義。開展全域土地綜合整治是提高土地節約集約利用的關鍵舉措，是爭取土地要素的最優路徑，是保障“十四五”開局所需土地支撐的重要抓手。

（一）全域土地綜合整治的開展是保證糧食安全的需要

根據相關統計數據顯示，2020年我國擁有糧食種植面積約為11677萬公頃，占全球糧食種植總面積的比重約為9%，而我國的人口數量是全球人口數量的20%，因此，糧食安全關乎國家的穩定和發展。

近年來，我國糧食生產量雖然呈現出逐年增加的發展趨勢，但是世界各國的經濟發展仍在持續受新冠疫情的沖擊，中美之間的貿易戰更是進入到常態化階段，受貿易保護主義因素的影響，從糧食安全著眼，我們依舊需要保持危機意識。

全域土地綜合整治工作的開展可以妥善解決耕地資源不斷減少的問題，適當增加耕地面積，降低耕地被無序占用問題的可能性［1］。堅守永久基本農田保護紅線，開展全域土地綜合整治，提升土地質量，提高糧食產量，為確保國家糧食安全保駕護航。

（二）全域土地綜合整治的開展是強化生態安全的需要

人與自然的生命共同體是構建人類命運共同體的堅實基礎。在土地領域，存在很多生態問題和現實矛盾，在新的時代背景下，全社會有著強烈的解決生態問題的需求和期待。因此，為確保土地的健康可持續發展，需要提升以往的土地開發利用模式，積極開展全域土地綜合整治工作，深入探討最為高效、安全的土地資源開發利用路徑，在具體實踐中不斷加快土地生態工程建設步伐，對勞動者生產生活條件予以改善和優化，并帶來有力的生態影響，促進城市和鄉村經濟的可持續發展，對低碳減排、緩解氣候變化等具有重要意義。

（三）全域土地綜合整治的開展是城鄉協調發展的需要

截至2020年10月底，我國城鎮和農村人口數量分別是9.02億和5.08億人，所占比重分別是63.89%和36.11%。

縱觀世界各國城市化發展的歷程，當一個地區城市化率達到70%以上時，就意味著城市化與逆城市化同步，甚至是逆城市化成為主流。我國常住人口城市化率已超過60%，在城市化發展速度比較快的部分城市，城鎮化率已經達到80%，“逆城市化”現象已經出現，即城市人口的就業、居住、消費等開始向郊區和農村流動。

全域土地綜合整治工作的開展能夠在穩定耕地數量的基礎上提升耕地質量，不斷加快農村和農業現代化發展進程，推動農村基礎設施日趨完善，對現有的農民居住環境予以改善，促進農業轉型升級，幫助農民增加經濟收入，促進農村發展。與此同時，此項工作的開展可以對農村存量用地予以盤活，盡可能減輕用地供需矛盾，對城鄉建設用地結構布局予以優化，對城鄉發展空間予以拓展，在此基礎上對建設用地指標不足的問題予以妥善解決。同時，利用節余的土地為接替產業留足空間，保障城鄉發展的用地需求，提高土地資源利用效率，從而獲得最大化的土地開發價值，促進城鄉要素雙向良性互動，為人才、資本和產業下鄉提供有力支撐。為保障城鄉協調發展提供重要支撐，實現真正意義上的城鄉協調和統籌發展。

三、全域土地綜合整治存在的問題

（一）原有規劃內容不合理，與現有規劃銜接不足

鄉鎮國土空間規劃以及村莊規劃是開展全域土地綜合整治工作的基礎性規劃，因此，科學合理的國土空間規劃和村莊規劃是此項工作得以順利開展的前提條件，只有全域土地綜合整治與現有規劃有效銜接，才能獲得良好的整治效果。但是在具體實踐中，有的村雖已經編制過幾輪規劃，但是部分內容存在交叉重疊、互有沖突、協調性差、政策落實性差等不合理現象。

（二）宣傳不足，群眾參與性不強

全域土地綜合整治是一項全新行動，專家、學者可以提供一系列建議，但不應忽視農民群眾這個項目建設的主體，忽視了農民這一主體，項目建設的很多具體工作便難以推進，甚至與初衷相背離。從主觀層面上看，宣傳力度不足，不管是普通的農民群眾還是村干部都沒能充分領會到此項工作開展的重要性和必要性，認知上存在偏差，自然不會積極參與其中；從客觀層面上看，全域土地綜合整治項目難以平衡各方利益，在一定程度上極大地影響了農民群眾對整治后的期望。

全域土地綜合整治涉及對田、水、路、林、村的整治，會影響到一些土地權屬的調整。在調整中存在的問題，易引發糾紛而產生一些社會矛盾。比如在舊村改造搬遷過程中，一些農民的鄉土情結比較嚴重，不愿意搬遷。在整治田間道路時，農民擔心“風水”問題不讓修建等。需要相關部門更加耐心細心地開展宣傳和引導工作，努力協調好各方關系，尊重農民意愿，減少矛盾的產生。

（三）針對性弱，未抓住整治的主要側重點

迄今為止，全域土地綜合整治工作還處于試點探索階段，相對有效的整治體系尚未形成，積累起來的工作經驗十分有限，技術指導也比較匱乏。在具體的項目開展過程中，依舊會受到政策和技術要求的影響。在開展全域土地綜合整治時不能積極采用相對先進的科學技術來對區域空間進行科學合理的規劃，很多地區依舊使用傳統的規劃手段和模式，重點考慮局部的、單項目的土地整治，未進行全域規劃，從而造成土地資源利用效率低下，從某種程度上會對區域規劃發展帶來諸多不利影響。與此同時，在此項工作開展的過程中，整治措施比較單一，不能根據區域實際情況采取差異化的整治措施，造成土地資源的浪費。

在鄉村振興發展戰略穩步推進的大環境下，很多農村地區的土地資源利用效率低下，耕地保護碎片化現象嚴重，農村地區規劃建設思路相對滯后。從農村用地需求層面上看，農民建房需求十分強烈，因此，需要對農村的區域建設空間進行科學合理的規劃，統籌協調充裕的農村建設用地指標，克服建設用地指標的有限性和約束性，避免開展全域土地綜合整治走入了單純追求結余建設用地的誤區。如何有針對性的處理這些矛盾，是未來全域土地整治的核心側重點。

（四）整治領域寬泛，專業人才匱乏

全域土地綜合整治內容廣，單就整治領域來看，就涵蓋諸多組成內容，最為典型的是耕地后備資源的開發利用、生態修復、廢棄工礦用地復墾、統籌規劃農民住宅建設、產業發展、公共服務、基礎設施建設等。因此，全域土地綜合整治工作的開展對參與人員的綜合素質和業務能力提出了更高的要求。在實際工作開展過程中，專業技術人才數量少、實踐能力欠缺、綜合素質和業務能力偏低等在某種程度上掣肘了此項工作的順利開展。

四、全域土地綜合整治研究對策

（一）加強與現有規劃的銜接

全域土地綜合整治規劃和其他規劃相輔相成，存在較為緊密的關系。提高全域土地綜合整治水平，需要妥善處理全域土地綜合整治規劃與其他規劃的關系，在綜合考慮區域各因素的基礎上編制科學合理的全域土地綜合整治規劃。隨著時間的推移，區域內的自然、經濟、社會、技術等因素也會出現某種變化。因此規劃應充分考慮其動態性，才能科學地制定整治方案。把控好從選址到后期管護的動態發展，不斷調整和完善規劃設計。相關職能部門需要綜合考慮全域土地整治規劃，細化分解任務、狠抓落實，不斷強化土地整治和村莊規劃的聯系。

（二）堅持群眾參與

全域土地綜合整治的主體始終是廣大農民，在開展的過程中要通過有效的保障措施，鼓勵廣大農民群眾積極參與。全域土地整治中要梳理清楚區域內的現狀問題和矛盾點，認真聽取農民的意見和建議，耐心分析解答農民對項目建設的疑惑，確保其能夠充分認識到開展此項工作的目的和意義。

（三）因地制宜抓住全域土地綜合整治的主要側重點

在東南部經濟發展水平較高的城市，土地綜合整治工作比較看重城鄉統籌和協調發展；在中部區域城市，此項工作比較看重如何貫徹落實鄉村振興發展戰略及妥善解決現代化農村、農業發展過程中所存在的問題；在西部經濟發展水平相對落后的城市，此項工作比較看重易地扶貧搬遷、產業扶貧用地等問題。不同地區的自然現狀和經濟基礎各有不同，因而工作重心各有側重。

以福建省為例，從宏觀上的沿海和內陸山區，到微觀上不同村之間在自然條件、社會經濟條件、現有基礎水平等各方面都存在著差異，所以在規劃時要嚴格遵循因地制宜的原則，不能照搬照抄其他城市的發展模式。在具體的實施過程中，要綜合考慮區域經濟發展情況、風土人情等各個因素，對目前土地整治工作開展過程中所存在的問題進行歸納和分析，探索最為科學合理的整治模式和發展路徑，才能針對區域現狀和發展需求有層次、有側重地開展全域土地綜合整治。

（四）強化專業隊伍建設

相關部門應立足自身實際開展全域土地綜合整治工作，要緊緊圍繞培養、吸引、使用、評價、激勵等人才隊伍建設的各個環節，加大工作力度，廣泛培養全域土地綜合整治實用人才，鼓勵專業技術人員定期參加培訓，接受專業繼續教育，同時鼓勵自學，努力打造一支具有較強專業能力的人才隊伍，為全域土地綜合整治工作的順利開展提供強有力的人才保障與支撐。

五、結語

在經濟社會發展步伐不斷加快的大環境下，開展全域土地綜合整治工作，是保證糧食安全、保護生態環境、貫徹落實鄉村振興發展戰略以及統籌城鄉發展的有效舉措。此項工作涉及面廣，專業性強、發展潛力大，需各方細化工作管理辦法、強化制度創新，因地制宜地探索多模式運行機制。