加強農村集體“三資”監管助推集體經濟組織健康發展

■趙 萍

農村集體資金、資產和資源（以下簡稱“三資”）是農村發展的經濟基礎，也是基層群眾關心的焦點、熱點問題，事關群眾切身利益，事關農村社會穩定與和諧。2018年4月，《上海市農村集體資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，崇明區高度重視農村集體“三資”監督管理工作，認真貫徹《條例》要求，深化和推進全區農村集體“三資”監管，有效促進農村集體經濟組織持續健康發展。

一、崇明農村集體“三資”監管現狀

截至2017年底，崇明區已全部完成16個涉農鄉鎮的鎮級產權制度改革和269個村級產權制度改革，共涉及村民小組5955個，29.6萬戶，集體經濟組織成員數108.9萬人。至2021年12月底，崇明鎮、村、組三級農村集體經濟組織擁有農村集體資產的單位有6537家。

（一）建立完善農村集體資產運行管理制度

為進一步規范農村集體資產經營和管理行為，近年來，崇明區根據《條例》及市農業農村委員會《關于進一步加強我市農村集體資金、資產、資源監督管理的若干意見》等文件精神，在原有村級財務規范化制度的基礎上，通過廣泛調研，又相繼出臺了《關于進一步加強崇明區村級財務管理規范化建設的指導意見》《關于進一步加強我區農村集體資金、資產、資源監督管理的實施意見》《崇明區加強農村集體資產管理工作的指導意見》等文件。通過制訂出臺規范性文件，進一步完善了財務管理、資產管理、民主管理和財務公開等機制，健全了農村集體經濟經營管理、責任考核、收益分配、風險防控等一系列制度，規范了農村集體資產管理。

（二）積極推行村級公務卡制度

近年來，隨著新農村建設的不斷深入和各級惠民政策的落實，農村集體資金管理、集體資產資源處置中容易出現一些漏洞。為進一步加強對村級財務行為合規化、真實性的監督管理，最大程度減少現金支出結算，根據區農業農村委關于進一步加強村級財務管理的有關文件要求，全區從2020年度4月份開始，在各鄉鎮全面推行村級資金管理非現金結算制度，除文件規定的現金結算目錄外其余財務開支一律以公務卡形式支付，并對公務卡使用情況實行了績效考核，促進基層組織的財務收支更加透明化。至2020年底，16個涉農鄉鎮均完成了公務卡實施細則的制定和落地。

（三）開展多形式的監督檢查工作

一是開展日常指導和監督。區農村經營管理機構按照《條例》規定，認真組織履行監督指導職責，并不斷探索農村集體“三資”監管工作的新途徑，通過“遠程服務+上門指導”、加強“三資”監管平臺運行培訓等多種形式，做好農村集體“三資”管理工作的指導、監督和檢查，既提高了“三資”管理水平，又提升了基層農經人員的業務能力。二是開展專項檢查。重點對農村集體資產出租出讓、建設用地使用、銀行賬戶等農村集體資產監管重點,每年開展專項檢查，對于檢查過程中發現的未簽訂規范的租賃合同、未嚴格履行合同約定、未按文件規定執行等問題，及時發出整改通知書，并落實跟蹤監督制度。三是加強審計監督和部門間聯動檢查。區農業農村委會同區紀監、財政部門共同推進村級財務規范化的檢查監督，并引入第三方審計監督機制，重點檢查村級產權制度改革后分賬管理、財務公開、村經濟合作社集體資產管理等方面情況是否符合規定；開展村務公開、“農民一點通”及“三資”監管平臺專項檢查，確保數據錄入的及時性、準確性和完整性。針對檢查中發現的問題和整改建議，及時對所涉鄉鎮進行反饋，發出整改通知書、風險預警書。

（四）加強政策制度的宣傳和業務培訓

一是加強政策宣傳。自2018年《條例》和《農村經營管理機構監督管理制度》（以下簡稱《制度》）出臺以來，崇明區高度重視，通過開展不同層面、形式多樣的宣傳培訓活動，確保《條例》和《制度》精神扎根基層，內容落到實處。結合全區實際情況，區農村經營管理機構及時分批對全區各鄉鎮經濟管理事務中心主任以及相關工作人員、記賬中心人員和各村結報員等各類農經人員開展《條例》和《制度》解讀專題培訓。二是做好業務培訓。針對農村集體“三資”管理、農村集體會計核算和農村財會人員業務管理能力方面存在的短板，每年定期組織舉辦兩期農經人員業務培訓班，培訓人次達四百多人，培訓內容包括相關文件的解讀和農村集體資產管理、村級財務核算、案例分析等實務，幫助基層農經人員增強能力、提升水平。

二、農村集體“三資”監管取得的成效

通過持續幾年的努力，農村集體“三資”監督管理各項舉措得到了進一步落實，為農村集體經濟組織的健康發展提供了保障。

（一）治理結構進一步完善

2021年底全區268個村經濟合作社均已圓滿完成換屆，換屆工作嚴格執行《條例》規定，按照公平公正公開的原則，堅持程序到位、操作規范。建立和完善了成員代表會議、理事會、監事會為核心的組織治理架構，并結合實際情況，進一步修訂和完善了集體經濟組織章程，經鄉鎮集體資產監督管理委員會預審備案、成員代表會議表決通過后實施。

（二）各項制度進一步健全

各鄉鎮集體經濟組織相繼建立健全了非現金結算制度、重大事項備案制度、財務管理制度、資產資源管理制度等一整套規章制度，有效規范了農村集體資產經營和管理行為，實現了以制度管人、以制度管事的良性工作機制。

（三）組織運行進一步規范

改革后的285個農村集體經濟組織均在農業農村部農村集體經濟組織賦碼登記系統中進行了登記，并領取了“農村集體經濟組織登記證”。同時，改革后的農村集體經濟組織全面實行事務分離、分賬管理，實現村經濟合作社與村民委員會組織機構、組織職能、組織資產、財務收支和財務核算的分離，進一步完善了集體經濟組織管理體系。

（四）集體經濟持續增長

一是隨著《條例》以及其他“三資”監管法規政策的深化落實，農村集體經濟組織運轉有序規范，農村集體經濟穩步增長，收益分配逐年上升。2019年至2021年，全區農村集體資產總額和凈資產增幅分別達到了30.18%和19.11%。二是加強收益分配。各村級集體經濟組織每年按照《章程》規定提取公積金、公益金，分別用于發展生產、轉增資本、彌補虧損和資助本地區公共公益事業發展，實現收益分配的集體經濟組織數量持續上升。2019年以來實現分紅的村經濟合作社由17個村增加到2021年35個村，增幅為105.8%。

三、農村集體“三資”管理中存在的不足

（一）分賬管理有待進一步細化

雖然全區16個涉農鄉鎮均已完成鎮級產權制度改革，成立了鄉鎮經濟聯合社，農村集體經濟組織章程和相應的財務管理制度、內部控制制度均已建立，但部分鎮級集體經濟運行還是以鎮級企業為主，很難真正做到“鎮經分開”。

（二）成員份額管理有待進一步加強

農村集體經濟組織成員信息數據未能做到及時梳理、完善。如知識青年、已脫離集體經濟組織成員、過世成員、外省成員等部分集體經濟組織成員份額還未做到常態化分類梳理、及時更新。

（三）農村集體經濟發展還存在瓶頸

農村集體經濟發展制約瓶頸較多，鎮、村兩級農村集體經濟組織存量物業資產因為歷史原因而沒有取得權證，需要變更權利人的尚未變更；經濟發展模式相對單一，經濟效益不高。

（四）投資主體及產證變更有待進一步明確

長期以來，鎮級農村集體經濟組織投資主體沒有明確，產權制度改革后，政府性資產同集體資產投資關系還尚未全部理順，部分鄉鎮集體資產經營公司工商登記信息出資方仍為鄉鎮人民政府，集體企業需要變更企業股權。

（五）農經隊伍建設有待進一步加強

一是農經人才招錄難、留住難。二是農經工作人員數量不足、流動頻繁。目前16個涉農鄉鎮在編農經人員共53人，平均每鄉鎮只有3.31人，有些鄉鎮僅有1－2人。三是農經人員能力素質與崗位要求不相匹配。《條例》賦予了農經部門更多的職責，但目前基層農經人員很難擔當。

四、加強農村集體“三資”監管對策建議

（一）進一步推動農村集體經濟組織規范發展，補好“三資”監管體系漏洞和短板

一是進一步加強和規范農村集體經濟組織運行管理，夯實集體經濟組織產權制度改革成果。要著力從治理結構、組織運行、規章制度、經營管理、民主監督等方面促進農村集體經濟組織健康穩步發展。

二是進一步梳理農村集體資產權屬。理順集體資產投資關系和產權關系，做好與所屬企業及相關主體的投資關系變更，確保土地資源、建筑物、農業生產設施設備、股權等集體資產租賃或轉讓主體有資格進入區公共資源交易平臺進行公開交易，實現集體資產資源效益最大化。

三是常態化梳理集體經濟組織成員信息。要定期梳理成員信息，嚴格界定成員與非成員的身份，推進過世成員的份額繼承等日常變更工作，及時更新完善成員名冊。

四是有效盤活存量物業資產。理清鎮、村兩級農村集體經濟組織的存量物業資產，對需要變更權利人的物業資產以及因為歷史原因而沒有取得權證需要補證的物業資產，要理順物業資產權利人，為高質量發展農村集體經濟創造條件。

（二）切實加強農村集體“三資”監管，確保“三資”管理在陽光下運行

一是切實貫徹落實好相關政策精神。在貫徹落實《條例》的基礎上，進一步推動近年來已制訂下發的相關政策文件的落地實施，不斷加強農村集體資產監督管理，健全完善監管體制，確保集體資產保值、增值。

二是強化“三資”監管平臺建設。完善農村集體經濟組織及其集體企業重大事項處理流程，規范其處理行為。實時更新農村集體“三資”數據信息，并依托各村村務公開信息化平臺和鎮級信息平臺予以公開。完善已在全區推進運用的有線電視等信息化公開平臺建設，切實保障群眾的知情權、參與權和監督權，保證村級組織權力在陽光下運行。

三是開展多形式的審計監督。在加強各鄉鎮內部審計的基礎上，區級部門建立工作聯動機制，發揮各自職責和優勢，強化聯動監督，及時解決“三資”監管過程中發現的問題，不斷提高“三資”監管水平。鄉鎮全面引入第三方審計監督機制，對所轄農村集體“三資”運行情況實行三年一輪審，區級農村經營管理機構實行第三方審計監督抽查制度。

（三）夯實農經隊伍建設，提高“三資”監管服務水平

各鄉鎮應根據農村集體經濟組織體量，按照“崗得其人、人適其崗”的原則，合理確定編制人數，落實工作經費，確保事有人干、責有人擔。鎮級農村經營管理機構專職工作人員不少于3-5人，對集體經濟總量大、監管任務繁重的鄉鎮可以增加至5-7人；村級財務代理記賬中心按照6個村左右設2名財務人員要求配備；加強對基層農經人員的培訓和指導，切實提高基層農經人員的綜合素質和能力水平；各級農經部門要進一步轉變工作作風，提高工作效率，增強責任意識和服務意識。