利益相關者視域下“雙減”實施的博弈困境及突破

●劉書生 劉德華

回顧新中國成立以來的教育發展會發現，減負始終是基礎教育改革發展面臨的重要議題，［1］雖然出臺了大量的減負政策，卻收效甚微。2021 年7 月24 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”），以前所未有的高度和力度實施義務教育減負。“政策執行本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈過程”，［2］“雙減”實施中的群體基于自身利益得失產生利益博弈，進而影響“雙減”實施。因此，本文在利益相關者視域下，分析利益群體的利益訴求，闡釋由利益博弈產生的困境，最后提出突破博弈困境之道。

一、“雙減”實施中利益相關者的利益訴求及矛盾

基于利益相關者理論分析，“雙減”實施中的利益相關者主要包括中央政府、地方政府、學校、校外培訓機構和家長等群體。在“雙減”實施中，這些利益群體由各自需求產生利益訴求，同時這些利益訴求往往存在某種矛盾。結合利益訴求和利益矛盾分析，為闡釋利益群體在“雙減”實施中產生的博弈提供支撐。

（一）利益相關者的利益訴求

1.中央政府的利益訴求。作為最高層級政府，中央政府擔負著構建高質量教育體系、構建良好教育生態促進青少年健康成長等重要職責，是“雙減”的規劃者、制定者和推動者，在“雙減”實施中居于主導地位。從學生為本的理念出發，中央政府的利益訴求在于有效達成“雙減”目標，學生和家長負擔得到有效減輕，學校主陣地建設取得實質進展，規范校外培訓機構治理，基礎教育得到高質量發展等。

2.地方政府的利益訴求。地方政府是某一區域的公共事務管理者，承擔著區域內的政治、經濟和教育等公共事務發展的職責。地方政府既是中央政策的執行者，也需要結合區域內的具體情況做出適當調整。地方政府在具體實施中，一方面追求區域公共利益，另一方面追求政府或部門甚至是公務人員自身的利益。從地方政府性質和“理性經濟人”出發，地方政府在“雙減”實施中的利益訴求在于促進區域教育質量發展，滿足公眾及學校的教育資源需求，完成中央政府任務和指標形成“雙減”實施的政績等。

3.學校的利益訴求。學校是有序開展系統教育的組織機構，核心職責是促進學生全面發展為社會輸送人才。基礎教育類學校作為教育部門管理的事業單位，卻仍然具有相對程度的獨立性，即使按要求實施“雙減”，也仍需考慮到教師利益、升學率、學校榮譽和學生需求等眾多影響因素。因此，從學校職能和眾多影響因素出發，學校在實施“雙減”中的利益訴求是滿足學校自身發展要求，提升教師工作滿意度和利益，提升學生學習質量和身心發展，獲取充足的“雙減”實施資源等。

4.校外培訓機構的利益訴求。校外培訓機構是在市場經濟中由市場這只“看不見的手”推動產生的營利機構。作為經濟組織，校外培訓機構就是以盈利為目的、追求利潤最大化。從性質來看，校外培訓機構在“雙減”實施中的利益訴求是實現自身持續盈利、機構順利轉型、員工再就業等。

5.家長的利益訴求。中小學生是“雙減”最核心的作用對象，但是中小學生年齡較低、判斷能力不足，受到家長的極大影響。家長通過情感和經濟等方式在很大程度上左右著學生的選擇，在教育上的利益訴求甚至決定和代表著學生的利益訴求。作為理性的家長更多考慮的是學生的分數、升學甚至是未來階層躍升等，因此在“雙減”實施中的利益訴求在于提升學生成績和競爭力、升入好學校、身心發展以及提升教育滿意度。

（二）利益相關者的利益矛盾

1.整體利益與局部利益的矛盾。整體利益是關乎全局、全國發展的利益，與之相對的局部利益是某區域、某部門甚至是某個人的利益。中央政府訴求的構建高質量教育體系、強化學校主陣地和構建良好的教育生態就是典型的整體利益，公眾訴求高質量發展教育并滿足公眾及社會發展需要都屬于整體利益。而地方政府訴求自身的政績、學校訴求資源和教師利益、校外培訓機構訴求經濟利益以及家長訴求升學率等都是局部利益的體現。從局部利益來看，訴求自身利益無可厚非，但是各利益群體之間的利益訴求存在較大差異，在實施“雙減”時，各利益群體之間會產生利益矛盾甚至與整體利益產生矛盾。

2.長遠利益與眼前利益的矛盾。長遠利益是關注未來長時間的利益，而眼前利益則是關注短期內的甚至是當下的利益。利益群體都存在長期與眼前利益的選擇，雖然長期利益對利益群體更重要，但是大多數群體仍然選擇眼前利益。“雙減”實施中，作為政策制定者的中央政府選擇以學生為本為出發點，所以更看重長遠利益；作為公共部門的地方政府和事業單位的學校，既有長遠利益的考量也有短期利益的思考，但是在選擇中，短期利益會優先于長期利益；而作為營利者的校外培訓機構和個體的家長，雖然也會考慮組織和個人的長遠發展，但是校外培訓機構更看重眼前的營利情況，家長更看重眼前學生的成績和近期的升學情況。多數群體都關注眼前利益，但是眼前利益卻千差萬別，這就導致訴求各自眼前利益時產生沖突甚至影響長期利益實現。

3.既得利益與未得利益的矛盾。既得利益是已經獲得的利益，而未得利益是存在的但是還未得到的利益。中央政府訴求的構建高質量教育體系、強化學校主陣地和構建良好的教育生態，地方政府訴求的教育發展政績，學校訴求的執行資源，普通公眾訴求的高質量教育，都屬于未得利益。校外培訓機構獲取的經濟利益，教師違規補課獲取的額外收益，學生通過補課帶來的升學成績等等，屬于既得利益。大多數群體存在既得利益和未得利益的選擇，即使未得利益更重要，更多利益群體也會傾向于選擇沒有風險的既得利益以及風險更小的未得利益。實現教育減負的利益訴求存在極大的風險，教育增負卻能低風險地實現利益訴求。這就導致“雙減”實施中，利益群體選擇既得利益而放棄了更重要的未得利益。

二、“雙減”實施中利益相關者的博弈困境

“雙減”實施中，利益群體有不同的利益訴求，謀求利益時產生利益矛盾。為了在利益矛盾中實現訴求，利益群體采用多種手段相互博弈，進而形成博弈困境，最終影響“雙減”實施效果。分析這些博弈困境，闡釋博弈困境的具體表現，為突破博弈困境提供依據。

（一）中央政府與地方政府產生的博弈困境

在我國的政治體制中，中央政府是“雙減”的制定者及執行者，作為區域管理者的地方政府是中央政府的“派出機構”，更多扮演的是執行者角色，雙方不同的利益訴求更多表現為整體利益與局部利益。

“雙減”中規定“要求從政治高度來認識和對待”［3］和實現“1 年內有效減輕，3 年內顯著成效”的目標，在中央權威的高位推動下，各省級政府快速出臺區域內的“雙減”，在省級政策文本中體現“從嚴治理”“全面規范”等規制性特點。在具體實施中，地方政府執行迅速，在查處校外培訓機構時甚至出現“破門而入”“掐脖子”等不當行為并引發輿論危機。［4］這表明，在“晉升錦標賽”［5］治理模式下，為了凸顯自身政績，地方政府偏好某些特別的政策工具。政策工具就是達成政策目標的手段。按照邁克爾·豪利特和M·拉米什的劃分，政策工具可劃分為強制性、自愿性和混合性工具。［6］強制性工具是以規則和直接行動方式對組織和個體施加影響，例如規制、直接提供等；自愿性工具是政府介入少，由民間力量或市場運作，例如通過家庭、市場和自愿組織等提供；混合性工具是介于強制性工具和志愿工具之間的那部分工具，例如信息與勸解、補貼等。從各地的具體“雙減”文本和有關新聞報道中看到，地方政府強制性工具使用過于頻繁，而自愿性和混合性工具使用較少。

中央政府與地方政府利益博弈使地方政府陷入政策工具使用結構不合理的困境中。訴求局部利益導致地方政府一方面未能充分調動其他主體的積極性，另一方面承擔了市場等方面的工作，使得執行效果不佳。

（二）地方政府與學校產生的博弈困境

地方政府具有管理社會公共事務職能，按照上級政府要求制定區域內的具體政策，運用公權力要求學校實施“雙減”。作為地方政府管理的學校，在實施中仍受到教育評價、資源和教師等影響，為了自身利益而與地方政府產生博弈。地方政府的利益訴求是達成區域內減負目標，屬于未得利益；而學校利益訴求是已有的升學率、家長滿意度等，屬于既得利益。因此，二者的利益訴求更多地表現為既得利益與未得利益。

教育評價影響到學校實施“雙減”。長期以來，對中小學評價“只看高等學校的升學率尤其是升入重點大學的比例，升學率對一所普通高中發揮了‘一俊遮百丑’的功能”。［7］雖然在持續不斷地“破五唯”，但是“在基礎教育領域‘唯分數’‘唯升學’的沉疴痼疾仍在”。［8］“唯分數”“唯升學”仍然是對學校的主要評價標準，導致學校仍然以升學率、分數等為導向。若嚴格執行“雙減”，學校發展受到影響，不符合學校發展利益，學校執行“雙減”的積極性下降。

實施資源影響學校執行“雙減”。在“雙減”實施中，學校存在資金、師資力量、場地和器械等物資資源不足的情況，為了完成政府要求只能變通執行，以致出現走樣情況。《法制日報》調查發現：“學校的課后服務就是讓學生做作業，很難開展多樣化的活動，難以滿足學生多樣性的需求。”“雖然各地課后服務原則上是自愿參加，但據記者了解，一些學校在推行時卻有點走樣。”［9］

教師直接影響學校執行“雙減”。教師是校內“雙減”的具體執行人，按要求全面實施“5+2”延時服務，并開展補習輔導以及文體、藝術等興趣活動。這些活動極大地增加了教師工作量。根據北京師范大學發布的《全國“雙減”成效調查報告》顯示，47.2%的教師每周工作時長超過40 小時，60.3%的教師認為課后延時服務的工作量加大；但是，有12.7%學校反映課后延時服務教師補貼沒有任何保障，有19.5%的教師參與課后延時服務未收到報酬。［10］工作量增加卻沒有得到相應報酬，教師利益未能得到滿足，教師實施“雙減”意愿受到影響。

地方政府與學校博弈導致學校及教師執行意愿不強的困境。為了持續保持既得利益，學校及教師未能嚴格按照“雙減”要求執行，影響到政策實施效果。

（三）地方政府與校外培訓機構產生的博弈困境

地方政府運用公權力，監管區域內的校外培訓機構按要求實施“雙減”。校外培訓機構也有實施“雙減”的義務。但是作為逐利的市場主體，校外培訓機構依然會利用各種機會逃避監管，追求經濟利益。地方政府的利益訴求是降低區域內中小學生校外培訓負擔，屬于未得利益；而校外培訓機構訴求的是持續獲得經濟利益，屬于既得利益。因此，二者的利益訴求更多地表現為既得利益與未得利益。

校外培訓機構實現利潤最大化的主觀目的和客觀情形依然存在，為校外培訓機構違規培訓提供了空間。主觀上，校外培訓機構作為市場化產物的經濟組織在短時間內難以轉變營利的特性，如部分地方出現了非學科培訓肆意漲價、過度銷售、制造焦慮的做法等。客觀上，一方面培訓需求大量存在，短時間內教育發展不平衡和優質教育資源不足的情形不會改變，家長仍然希望通過校外學科培訓來提升學生的分數和競爭力，為校外培訓機構提供了發展機會，這導致“保姆式家教”［11］等變相培訓出現；另一方面，由于監管手段、人員等方面的問題導致監管不力，如教育部通報江蘇省查處的“內外勾結、監管失職”案例，［12］為校外培訓機構發展提供了發展空間。

地方政府與校外培訓機構博弈的結果是培訓機構不規范培訓。為了維護既得利益，校外培訓機構以漲價、不申請、不注冊、不定點教學等方式逃避監管，中小學生校外培訓壓力并沒有減輕。

（四）家長與各方博弈產生的困境

家長受傳統“唯分數”以及內卷等觀念影響，為了實現升學率、階層躍遷等目的，始終把學生當前的分數、排名等放在最重要的位置，始終希望學校及校外培訓機構能夠提升分數及升學率。政府和學校實施“雙減”的利益訴求是學生未來的健康發展。所以，家長與政府、學校的利益訴求更多地表現為短期利益與長期利益。

隨著“雙減”的實施，在中央政府的壓力和地方政府監管下，學校和校外培訓機構發生了巨大變化。一方面，學校作業量和考試減少但升學考試制度未變革，家長擔心學生當前的“應試能力”降低，為不能升入名校產生焦慮；另一方面，短時期內校外培訓機構迅速減少，具體表現為線下的校外培訓機構壓縮83.8%、線上的校外培訓機構壓減84.1%，［13］教育培訓資源出現真空，家長“把補課和學習完全等同起來，當不能再補課時，家長就認為孩子不能學習了，便焦慮起來”。［14］這兩方面因素疊加導致部分家長的焦慮不降反升，進而對“雙減”產生懷疑。

因此，家長與各方博弈的結果就是陷入放大的焦慮情緒中。在放大的焦慮情緒影響下，家長為實現自身及學生的短期利益，一方面為違規培訓提供市場，產生變種培訓，給學生增添學習壓力，給家庭增添經濟壓力；另一方面，“雙減”不能限制家長的違規選擇，增加了“雙減”實施成本和壓力。

三、突破“雙減”實施中利益相關者博弈困境的對策

從前文分析可知，“雙減”執行中的博弈困境本質上是利益群體在“理性經濟人”驅使下產生的利益博弈結果。結合利益群體的利益訴求及博弈困境的分析，發現博弈困境由教育評價、實施機制、實施資源及具體措施等共同作用產生。因此，本文從評價改革、協同機制、實施資源和實施手段四個方面提出突破博弈困境之道。

（一）深化教育評價改革

充分發揮教育評價的“指揮棒”作用，改變利益相關者固有的利益關注，調整利益觀念。從教育評價的目的、制度、評價體系和保障等幾方面深化教育評價改革，調整相關主體利益促進政策實施。明確教育評價目的，就是以實現全面育人為目的，將德智體美勞教育貫穿到育人的全過程，監測育人過程中立德樹人落實情況，促進學生的全面發展與成長。建立健全教育評價制度，把中央《深化新時代教育評價改革總體方案》與各地實際相結合，制定具體的教育評價制度，既符合中央要求又符合地方實際，既有理論性又有操作性，實現教育評價的規范化。完善教育評價體系，從評價主體、對象、內容和方法上完善評價體系；在評價主體上，遵從“管、辦、評”相分離的原則，引入第三方評價，充分發揮評價的公平性、獨立性、專業性和權威性；在評價對象上，改變過去只評價學生的做法，把地方黨委、政府、學校、教師和學生等納入評價中，實現全面評價；在評價內容上，改變“唯分數”“唯升學”的單一評價內容，摒棄單一的注重“智”，增加德、體、美和勞動教育的權重，注重學生“德智體美勞”全面發展；在評價方法上，引入大數據、人工智能等新型評價方法與傳統方法相結合，提供更加科學的測量、診斷和評價。在評價保障上，注重保障教育評價的公平性，針對不同區域和學校的差異，要實施“一校一策”，避免出現“一刀切”的情況；注重保障評價的專業人才，通過培訓等方式培養教育評價專業人才，掌握教育評價的技能和素養，以勝任復雜且專業的教育評價工作。

（二）完善協同機制

“雙減”執行的協同機制就是協同“雙減”執行中的地方政府、學校、校外培訓機構和家長等利益相關主體，形成一個多方協同合作的完整的“雙減”執行協同體系，從協商、互動的思路出發，達成“雙減”共識，使“雙減”執行中的利益相關者及相關資源能更好地融合、合作，產生協作效應，從而更好地實現減負、提質的“雙減”目標。

地方政府履行社會管理職能，能夠把“雙減”與區域內具體情況相結合。所以，在協同體系中，地方政府處于主導地位，中央政府為協同體系提供政策及資源等方面支持。通過恰當的方式，地方政府協同各利益相關主體突破博弈困境。首先，構建協同平臺。地方政府、學校以及家長與校外培訓機構代表加入協同平臺，交流執行中的信息，制定執行的階段性目標，協商解決執行中的困難，達成執行共識，協同下一步執行步驟。其次，降低“看不見的手”和“理性經濟人”的作用。在協同體系中，樹立“雙減”的減負、提質目標，站在學生角度而不是利益角度思考政策執行。各利益相關者從局部利益轉向整體利益，從眼前利益轉向長遠利益，促進學生全面發展。最后，創造良好的教育環境。樹立正確的政績觀、教育觀和學生成長觀，尊重教育規律和學生成長規律，多方協同共同創造良好的教育環境，杜絕盲目補習產生的“劇場效應”，共同推進學生全面發展。

（三）提供充足的實施資源

1.提供充足的學校資源

為學校提供充足的物質資源，滿足“雙減”執行中的資源需求。中央和地方政府劃撥專項資金彌補執行所需資源，也可以適當收取學生費用彌補資金不足，所有專項資金統一收取、統一管理，不得挪用。通過靈活的招聘方式，按照學生的多元需求引進不同專業教師；打破傳統編制化管理，實施市場化等多形式管理，發揮教師的積極性。完善校內的操場、閱覽室等硬件設施，提供充足的學習場地滿足教學需求；積極溝通協調校外的博物館等場地，根據各地區各學校的具體情況以租賃、購買等恰當形式引入社會資源，彌補校內資源不足。

教師是執行“雙減”最重要的資源，要充分滿足利益、保障權利、暢通訴求渠道、重視教師意見。在待遇上，保障教師的薪酬待遇，使教師的工作付出與收入相匹配，增加教師的獲得感，消除教師因收入不足而違規補課現象。在任務上，減少填報材料和各類評比等非教學工作，減輕教師工作負擔，使教師有充足的時間和精力用于教學。在工作時間上，核定教師工作總時間，合理安排教師上課時間，彈性安排教師上下班時間，增加教師時間安排的靈活性，提升教師時間安排的自由度。在提升工作能力上，通過組織教師參加校內外不同類型和層級的培訓，提升教師專業素養和技能，增加知識技能儲備，以勝任“雙減”中的新任務。

2.提供優質的課后服務資源

以優質的課后延時服務滿足校外培訓機構關閉后家長對教育資源的需求，是緩解家長焦慮和提升教育質量最直接、最有效的方式。從總體規劃、制度和質量保障等方面提升課后服務質量，緩解家長憂慮。

具體而言，地方政府可結合區域實際情況，規劃課后服務發展目標，協調各方資源，實現課后服務全覆蓋，減少各校之間的服務差別，保障開展課后服務的場地、資金和師資等要求；學校結合政府規劃以及學校實際，做好課程規劃、教師教育規劃等工作。做好制度規范，按照教育部《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》的要求，結合本地區實際，制定區域內課后服務的實施制度；學校根據自身實際，按照“一校一策”原則，制定課后延時服務的實施制度，滿足家長和學生的具體需求。做好質量保障工作，從內容、師資、場地器械、時間、服務來源和質量標準上提升課后服務質量。

（四）調整實施手段

1.以恰當的工具結構優化地方政府治理手段

在執行“雙減”時，地方政府需要有效組合強制性、自愿性和混合性政策工具結構，實現優勢互補，克服單一政策工具的局限性，以滿足眾多政策客體和多變情景需要。在面臨拒不執行或變通執行時，地方政府應及時采取命令、管制等強制性工具糾正其不良行為。例如，出現不合理執行時立即責令其改正，出現新情況新問題時應出臺新的規制。使用強制性政策工具時，應避免措施不當以及頻繁使用。通過市場化、自愿組織等自愿性工具，誘導政策客體自愿執行。例如，引入市場化工具誘導學校購買優質課后服務，誘導社區、家庭為課后服務提供優質資源。使用自愿性政策工具時，應注意誘導因素的合理使用。通過信息勸導、補貼等混合性政策工具，調動政策客體的積極性。例如，以稅收方式降低校外培訓機構轉型后的稅率以支持其轉型。

2.以綜合治理方式完善校外培訓機構治理手段

綜合治理是應對變種校外培訓的有效手段，通過跨部門聯合執法和分類管理，全方位、多方面促進校外培訓機構按要求實施“雙減”。

一方面，跨部門聯合執法治理校外培訓。單一執法部門已難以應對多樣化、多形態的校外培訓，跨部門聯合執法成為治理趨勢，應成立由教育管理部門牽頭，市場、金融和網信等多部門共同參與的跨部門監管機構。另一方面，實施校外培訓的分類管理。按照教育部《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科和非學科類范圍的通知》，區分學科類和非學科類培訓。積極引導學科類培訓向非學科類培訓、職業教育和成人培訓等方面轉型，提供資金和稅收等方面的支持政策，解決其轉型中的困難。除了資本、教學資質等監管外，對其辦學環境、師資等嚴格監督，規范其教材使用、教師來源、收費標準、營銷手段等。針對線上培訓的特點，充分利用全國校外線上培訓管理服務平臺以及其他互聯網平臺和技術，對線上培訓的軟件、時間、網絡安全以及教學內容等方面嚴格監管，特別是線上培訓的注冊登記，要實現跨地區的有效監管。

3.以家庭教育指導服務體系轉變家庭教育手段

通過家庭教育指導服務體系的幫助和引導，轉變家長的教育觀，形成“不補課≠不學習”的補習觀，使家長正確認識“雙減”對于學生的重要性，緩解家長對分數、培訓的焦慮。全方位的家庭教育指導服務體系由政府提供專項資金和政策支持，政府、學校和社會協同參與構建服務體系。通過資助、政策引導等形式，政府引導自愿服務組織、社區等向家庭提供政策宣傳與解讀、教育知識指導。通過向教育咨詢專業組織購買服務，政府為家長提供教育培訓、學生成長規劃等專業教育服務。學校通過家長會、親子活動和家訪等活動對接家長的不同需求，引導家長認識“雙減”的必要性和重要性，使家長正確認識考試、作業和培訓在學生全面發展中的作用和地位，扭轉家長錯誤的教育認識，消除家長的不必要焦慮。