“雙減”政策執行的現實困境及紓解路徑
——基于多重制度邏輯的視角

●鄧 亮

2021 年7 月24 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，并出臺了一系列政策（以下簡稱“雙減”政策），來強化校外培訓機構治理，全面減輕學生學業負擔。精準紓解我國“雙減”政策執行的現實困境，重構協同治理教育生態，是減輕義務教育階段學生課業負擔，促進學生健康發展的關鍵性議題。“雙減”政策作為一項系統民生工程，其執行關涉諸多利益群體，多元利益主體間相互交織的關系形塑了該政策復雜的利益場域。“教育政策作為一種規則實踐抑或是實踐的規則，不僅是外在的制約結構，更是政策實踐中各方參與者行動結構化的產物。”［1］由此可見，“雙減”政策執行既需要政府部門的主導，更需要中小學校、培訓機構以及社會公眾參與，協同共治。因此，本文試圖借鑒多重制度邏輯框架，分析政府、學校等多重利益主體在“雙減”政策執行中的行為邏輯及其互動對政策執行帶來的現實困境，進而為紓解“雙減”政策執行困境提供思路。

一、多重制度邏輯分析框架及其運用

制度邏輯概念的提出者，美國學者弗利南德（Roger Friedland）和阿爾弗德（Robert R.Alford）認為，制度邏輯是指由一系列規則、文化和信念秩序等構成的對人的認知和行為產生影響的制度安排和行動機制［2］。制度研究引起了制度研究者的廣泛關注，新制度主義學派認為“任何制度秩序都會根據各自的中心邏輯，建構其組織原則與制度安排，從而塑造主體的行動機制與行為方式”［3］。制度邏輯的相關研究成果為揭示社會行動主體在不同制度邏輯領域采取不同的行動策略提供了有效解釋。我國學者周雪光在制度邏輯理論基礎上結合中國社會轉型特征，提出了多重制度邏輯的概念與分析框架，并指出社會存在多重制度邏輯，大規模的制度變遷是處于不同利益場域中的組織和個人基于自身的制度邏輯相互影響和協同作用下形成的［4］。多重制度邏輯分析框架逐漸運用于社會學、管理學以及教育學等學科領域中。“教育學視野中的多重制度邏輯分析框架，強調教育改革是涉及多重機制協同運作的過程，彰顯教育改革中不同主體的相互影響和相互作用”［5］。因此，借鑒多重制度邏輯的分析框架來闡釋各行為主體在“雙減”政策執行中的互動博弈，能更清晰地揭示不同行為主體的相互作用及背后的行動邏輯，探究政策執行的現實困境。

在運用該分析框架時，筆者認為需進一步理順多重制度邏輯分析的基礎、重點和保障。其一，找準邏輯主體是運用多重制度邏輯的基礎。“雙減”政策涉及政府部門、中小學校、培訓機構以及社會公眾等多重利益主體，各主體在其制度邏輯中會產生不同的行動機制。具體而言，“雙減”政策執行內化于中央政府的行政控制邏輯、地方政府的科層制邏輯、培訓機構的市場競爭邏輯、學校的生存發展邏輯之中。其二，關注邏輯主體的行動機制是多重制度邏輯分析的重點。基于多重制度邏輯的分析框架，應重點關注政策執行中各行為主體的動態博弈，而非僅著眼于政策本身或政策制定上。雖然國家層面頒布了“雙減”政策及其相關的政策文件，提出了減負的要求與措施，但政策制定并不直接表示政策價值和政策目標的實現，政策執行作為一個復雜的動態過程，受諸多因素影響［6］。多重制度邏輯關注“雙減”政策中的不同主體如何以不同制度邏輯作為參照系來做出行動選擇。其三，建立宏觀制度安排與微觀行動主體間的聯系是多重制度邏輯分析的保障。將行為主體置于整個社會大環境下進行考察，揭示其背后的相關利益及其作用機制，而不能將行為主體置于“真空”環境中。“雙減”政策執行是在真實情境中的動態變化過程，而非靜態不變的。在“雙減”政策執行過程中，各制度邏輯主體之間的行為是相互影響并不斷發生改變的。

二、多重制度邏輯下“雙減”政策執行的現實困境

目前，我國政府部門、培訓機構、中小學校等邏輯主體在“雙減”政策執行過程中更多是獨立式割裂行動，只依據自身的職責與利益立場來推進“雙減”政策，而未能有效依循多重制度邏輯來促進政策執行的聯動協作，造成“雙減”政策在實施過程中面臨諸多現實困境。

（一）供給結構與需求結構的政策失衡

政策執行過程中，政策供給側與需求側之間的結構匹配是“雙減”政策發揮系統協同、效能增值的關鍵保障。當前，我國“雙減”政策供給結構與需求結構存在明顯失衡。從“雙減”政策的出臺可知，國家采取的是漸進式改革模式，這既符合我國教育改革的基本思路，也有利于維護中小學校和校外培訓市場的穩定。但漸進式改革模式下中央政府難以及時且準確地掌握基層組織的新情況與新問題，易造成“雙減”政策供給與需求的結構性失衡。一方面，從政策供給側可知，“雙減”政策是迫于現實問題而制定，在政策制定的過程中，新產生的問題并不能及時反映在政策中，導致政策滯后現象出現。另一方面，從政策需求側可知，下級部門的政策執行主體會基于自身的利益，對需要上報的信息出現謊報、虛報等利己主義行為，使得上級行政部門很難準確掌握真實的信息，只能將下級部門過濾后的信息融入政策制定中，對一些主要問題進行模糊性的規定，使得中央政策的供給難以滿足現實中的需求。例如，校外培訓機構的轉型發展，學校課后服務質量評價等都未得到及時的國家政策供給。

此外，“雙減”政策背后低水平、低層次的教育資源供給難以滿足主體多元化、高層次的教育消費需求也是政策供需錯配的表現。這種供需結構偏差就是因為政府部門、培訓機構、中小學校以及社會公眾等多重邏輯主體相互協商能力不足，未從整體教育生態視角重視資源與要素的配置，導致“雙減”政策供給側與需求側出現資源耦合隱憂。

（二）教育屬性和經濟屬性的利益偏差

“雙減”政策實施蘊含多重目標，其中最為核心的是國家、學校的教育目標與培訓機構、廣大家長的經濟目標。在教育屬性和經濟屬性中，“雙減”政策的教育屬性應是必然追求，但必須兼顧其經濟屬性。審視“雙減”政策內容可知，中央政府作為政策決策者，未有效顧及多方利益。例如，“雙減”政策中提出“推動教育資源均衡發展，促進教育公平”是追求教育性；“各項負擔顯著減輕，人民群眾教育滿意度明顯提升”是追求經濟性。但在政策具體實施過程中，仍然存在教育屬性與經濟屬性之間的利益偏差。一方面，“雙減”新政下，課外輔導機構關停，從理論上能減輕學生負擔，減少家庭教育開支，但在實際操作層面，由于孩子升學擇校及考試壓力依然存在，包括小升初的競爭壓力、中考的錄取率壓力。校外培訓機構“退場”后，大量的家庭教育需求無處安放［7］，供給端被大量取消，但需求端的需求依然存在，這樣的需求則會催生出新的供給方式，甚至很可能會出現另外一種極端情況，即原來的教輔機構以政策擦邊球的形式繼續存在。這無疑會變相增加家庭的教育成本，與政策文本中減輕家庭教育支出目標相沖突。另一方面，高收入家庭會加大孩子的教育投入，高端私人家教會如雨后春筍般冒出，而低收入家庭因為經濟負擔無法支付這種教育費用，這更進一步擴大了教育不公平，與政策文本實現教育公平目標相違背。

此外，面對國家“雙減”政策的打壓，培訓機構作為以盈利為目的的組織機構，會依循自身經濟邏輯追求機構利益的最大化，不同類型和規模的校外培訓機構會采取不同的策略以減少經濟損失，甚至趁著政策轉型期擴大市場價值。例如，面對國家“雙減”政策壓力，大量小規模的培訓機構為及時減少經濟損失，會直接采取關門倒閉，出現“老板跑路”“員工失聯”的市場亂象［8］。而一些大中型校外培訓機構會想方設法打政策擦邊球，既然政策規定周末、節假日不能進行學科培訓，那就將所有的學科培訓活動時間安排在周一至周五的晚上，甚至通過改頭換面以線下書店或線上講座的方式開展各種各樣的學科教學培訓活動。這些以不正當方式存活下來的機構，因為減少了大量的競爭對手，其規模以及盈利也變得越來越大，影響政府部門對校外培訓機構的系統整頓與有效治理，最終阻礙“雙減”政策目標的實現。

（三）培訓亂象和監管失效的運營風險

全方位的政策監管是推進“雙減”政策執行的關鍵。目前，“雙減”政策的執行并未成立專門的政策監管部門，加之我國教育行政部門并沒有直接的行政執法權力，而是需要工商、衛生、消防等其他相關部門的配合與支持。首先，我國校外培訓機構的監管機構目前較為單一，主要是工商行政管理部門，但工商管理部門對校外培訓機構的監管范圍、標準以及職責等都未做出明細化的規定，導致市場上充斥著大量缺乏辦學資質和條件的培訓機構。其次，對培訓機構負有監管權的社會大眾，因個人利益的考量并未對培訓機構進行全方位的有效監管，甚至面對相關記者或媒體的采訪時謊報信息。正是由于相關政府部門以及社會媒體不能對培訓機構進行有效監管，導致市場上的各類培訓機構在“利益誘惑和生存需求的雙重刺激下，通過更名等方式混淆大眾視聽，打著素質拓展和思維訓練等名義超范圍開展學科類培訓，從而達到躲避市場監管、暗中開展違規培訓的目的”［9］。甚至有報道稱，資本力量與家長需求重新結合，培訓機構將培訓場地由線下轉為線上，變成游擊式的地下市場，造成政策執行阻力升級，政府監管難度增加。最后，法律上對違規舉辦校外培訓處理的制度尚不健全，主要的懲罰措施就是責令停業、罰款、沒收違法所得等形式。對于培訓機構來說，哪怕被宣布取締了，改天照樣可以開門營業繼續招生，實在不行就換個地方繼續辦學。雖然“雙減”政策正在實施，但由于監管缺位以及懲罰不到位，導致培訓機構能夠以不正當的方式繼續開辦下去。

（四）目標偏高和參與不足的兩難協同

在“雙減”政策實施過程中，教育部又印發了《做好2022 年暑期校外培訓治理有關工作》《關于進一步加強中小學生睡眠管理工作的通知》以及延遲課后服務等系列政策文件，間接地提高了“雙減”政策的目標要求，使“雙減”政策執行目標升級。但在這些政策的實施過程中，政府部門更多是基于自身職責立場推進政策實施，并未引導教師和家長參與行動，導致政策目標偏高與多重邏輯主體參與不足的困境出現。

“雙減”政策涉及培訓機構以及學生家長等眾多社會群體的相關利益，其執行應形成政府為主導，社會多元力量共同參與的聯動格局。地方政府作為上層國家機構與下層社會大眾的紐帶，在“雙減”政策執行中應積極通過宣傳、溝通、反饋等行為與社會公眾進行良性互動，聽取來自社會公眾的聲音，并充分利用社會的力量與智慧推動政策落實。但基于功利主義價值取向使得地方政府“忽視少數弱勢群體利益，政策制定傾向自利性，政策執行傾向利己化”［10］，甚至在政策執行過程中，面對復雜的任務過程和組織激勵的要求，只遵循“向上負責”的行政方式，不能充分聽取培訓機構相關人員以及以學生家長為代表的社會公眾的聲音，沒有為其參與政策制定與執行提供渠道。例如，一刀切地強制性關閉所轄地區的培訓機構，完全不考慮社會培訓機構的利益以及家長們的現實需求，針對培訓機構卷款跑路等不良行為，不能有效保護學生及其家長的正當利益。

“雙減”政策的目標是通過減少學生學習負擔，增強學生學習效果。因此，“雙減”政策在減輕學生校外培訓負擔的同時，對于教師的教學質量以及學校的課后服務開展提出了更高的要求與挑戰。這不僅需要教師在課堂教學中保持良好的教學效果，同時也要求教師提供更多元的課后服務。由此，中小學教師的工作量和工作時長增加，教師面臨著更大的教學與管理上的壓力。一方面，教師要將更多的時間和精力投入學生學習與成長中，且由于課后服務是非營利性活動，加上“雙減”政策減輕家庭教育開支的目標，教師難以從課后服務中獲得豐厚的工資報酬。另一方面，課后服務并不是傳統課堂的延伸，學校教師大都沒有經過課后服務的專業化培訓，對于如何有效開展課后服務仍處于摸索狀態，不知道如何去實施多樣化的課后服務，這讓本來工作量就很大的教師們感到更加疲憊和無所適從。面對這多重的壓力，教師群體在減負工作中存在認識和行動上的不一致，即在理論上知道“雙減”政策的重要性，但在實踐上卻沒有任何行動，選擇逃避責任，沒有能力和精力來執行“雙減”政策。

三、“雙減”政策執行困境的紓解路徑

精準紓解“雙減”政策執行的現實困境，需依循多重制度邏輯，急需由政府部門“單中心主體”的線性模式轉變為政府部門、培訓機構、中小學校和社會公眾等“多中心主體”的系統模式。多中心主體協同治理要求政府部門、培訓機構、中小學校以及社會公眾等多重邏輯主體通過跨部門的協同來參與“雙減”政策實施行動，并注重政府高位統籌下多重邏輯主體的協同聯動，塑造治理生態協同效應［11］，共同推動“雙減”政策有效落地。

（一）創設政策供需匹配機制，彌合政策供需結構失衡

中央政府作為“雙減”政策制定主體，應重新審視政策本身及其執行過程中存在的不足，加強頂層設計，進一步明確“雙減”政策的價值定位。一方面，加強“雙減”政策的輿情監測［12］，積極追蹤政策執行情況，完善政策配套體系，實現政策供需之間的平衡。中央政府應該成立專項調查小組，深入一線進行調研，全面了解我國各地區“雙減”政策執行以及實踐探索的經驗和不足，將新出現的理論與實踐層面的問題及時反映到新的政策制定中。譬如，對于課后服務工作存在的收費以及評價等新問題，要積極出臺配套的可操作性政策，為“雙減”政策落實保駕護航。與此同時，要鼓勵地方政府加強政策創新，監督其政策執行效果，對于不同區域、不同類型的學校實施分級分類管理，為“雙減”政策的執行提供制度保障。另一方面，政府部門要協同培訓機構、中小學校以及社會公眾等多重主體，聚焦不同主體在“雙減”政策中的利益需求和價值訴求來制定、調整和出臺政策，讓不同政策執行主體能夠明確自身在“雙減”政策執行中的價值定位。例如，對于培訓機構，中央政府應明確其可以開展體育、藝術等培訓活動，促進學生全面發展與健康成長的價值定位，并要地方政府保障此類培訓機構的正當利益，在不違反政策、法律情況下加強政策保護，而不是一刀切地強制性關停。

（二）融合教育屬性和經濟屬性，滿足多重主體利益需求

首先，政府部門和培訓機構要積極協商，努力尋求多重利益間的均衡，確保“雙減”政策教育性與經濟性的融合。“雙減”政策在具體執行過程中不能打著教育公平的旗幟，過度損害教師、家長以及培訓機構的相關利益。在要求教師參與學校課后服務工作中，應充分保障教師正當的報酬，通過政策支持和財政補貼引導教師提高課堂教學水平和課后服務質量，而不是讓教師無償投入課后服務中；在對培訓機構進行規范和整頓時應妥善處理，而非強制性的一刀切，破壞市場秩序，損害家長利益。政府部門應當鼓勵和支持非學科類培訓機構的發展，滿足社會公眾對多樣、優質教育資源的需求。

其次，培訓機構應主動轉型升級，規范自身市場行為，實現其經濟性與教育性的調和。在“雙減”背景下，校外培訓機構應主動向素質教育、職業教育等轉型升級，成為我國學校教育的“有益補充”。校外培訓機構應該聚焦學生在校學習之外的藝術、體育、科技等方面的個性化資源，為學生的全面發展提供多樣化的課程選擇，為學生的全面發展提供重要補充，豐富學生的校外生活。同時，在教學方法等方面積極創新，以優質的教育質量吸引家長的關注。更為重要的，培訓機構應該積極依據國家政策要求規范自身的市場行為，在追逐機構利益的同時，關注廣大家長的需要以及學生全面成長的內在需求。通過自身品牌塑造，通過自己的培訓績效贏得家長等社會公眾的信賴。此外，校外培訓機構應該關注學校課后服務的未來發展趨勢，通過各種合法渠道積極參與到學校的課后服務工作中，通過自身的持續努力推出具有品牌特色的課后服務內容，讓政府和學校通過購買其課后服務內容的方式獲取可持續發展的空間。

（三）嚴格市場準入和審批制度，建立數據化監管系統

推進“雙減”政策執行，整頓和規范培訓機構市場亂象勢在必行。在校外培訓機構治理中，為突破各部門條塊分割，需嚴格加強市場的準入制度和備案審批制度，并通過建立數據化驅動的監管系統加強對培訓機構的全方位監管。首先，教育行政部門應依據“雙減”政策目標與要求，積極聯合工商、民政、衛健等相關部門，制定培訓機構的市場準入制度和審批制度。“政府部門對學科和非學科培訓需設立兩套嚴密的市場準入標準細則，明確可操作性的市場準入負面清單”［13］。同時，還需要建立彈性化的市場退出機制，對于不符合要求的培訓機構進行強制性退出，打造校外培訓機構良好生態。其次，政府部門應協同網絡媒體和社會公眾建立基于數據化證據支持的循證監管系統［14］，強化對校外培訓機構的有效監管。成立由行政人員、專家學者、社會大眾等組成的“雙減”政策監督機構，依托教育大數據、教育人工智能等先進技術，建立立體化的數據驅動監管體系，對校外培訓機構行為以及“雙減”政策執行情況進行實時動態監督。此外，還可以通過引入第三方評估機構，引導網絡媒體與社會公眾線上線下相結合的全方位監督，切實減少校外培訓機構的不良行為。

（四）精準定位政策目標，暢通社會力量參與渠道

“雙減”作為一項教育改革政策，有其特有的政策目標，即減輕學生作業負擔和校外培訓負擔，政府部門及社會公眾不能一味拔高其政策目標，甚至將學校教育質量的提升、教師能力的發展以及學生的全面發展等眾多期待都寄托在“雙減”政策上，讓其承受繁重的負擔。依循多重制度邏輯理論，各行為主體不能僅立足自身職責和利益立場給予“雙減”政策過高的目標，而應充分考慮到其他行為主體在“雙減”政策執行中的利益訴求，精準定位“雙減”政策的目標，使政策目標在各邏輯主體間實現利益均衡與共識。只有精準定位政策目標，才能準確找到政策執行著力點，有序推動政策落實。

對“雙減”政策目標進行精準定位后，政府部門還應積極暢通參與渠道，為其他利益主體參與政策執行提供支持。其一，地方政府部門在落實國家“雙減”政策時，需要認真貫徹國家關于“雙減”政策要求與精神，在“雙減”政策制定、執行和評估等全過程中積極培養教師、家長等目標群體對政策價值的理性認識，增強對政策的認同以及對政策執行的支持［15］，以強化“雙減”政策實施的協同聯動，形成多元共治格局。其二，由于“雙減”管理遵循屬地管理和主管部門牽頭、相關職能部門分工負責的原則，為此，可在地方政府層面構建“雙減”相關部門之間的相互監督機制，形成由政府統一領導，工商、教育、民政、衛健、食藥監、公安消防以及街道根據各自職能各負其責、統籌協調的監管機制，以有效減少政策執行主體的劣性互動行為。其三，在充分發揮中小學主體作用的同時，應積極鼓勵學校開展課后服務。課后服務作為“雙減”落地的有效措施與有益補充，也將成為中小學辦學質量的重要指標。學校應鼓勵教師積極參與課后服務，著力塑造一支涵蓋校內外教師的專業化課后服務團隊，全力打造形式多樣的特色化課程，為學生的全面發展提供課程支撐。同時引導具有課后服務資質的市場化機構參與，豐富課后服務供給，充分滿足家長對于課后服務的不同需求。最后，積極引導和支持以社會媒體為主的第三方力量對當地“雙減”政策執行情況展開監督，暢通監督反饋機制，促使地方政府認真執行政策。國家政府部門應要求省級地方政府部門成立由各相關部門人員組成的專項小組，根據各自職責定期或不定期地開展對“雙減”的檢查和指導，對于不合理的行為進行查處，并督促其做出改正。通過多元社會力量的主體性參與，有助于精準實現“雙減”政策目標。