鄉村振興背景下吉林省財政支農問題研究

□殷嘉成

（吉林工商學院 吉林 長春 130507）

農業一直以來都是我國的命脈，對我國綜合國力的提高具有至關重要的作用，同時農業的發展也會提高農民的生活水平。實現中華民族偉大復興，根本在于農業。目前，我國農業的發展趨勢相對穩定，但是在自然環境、人文因素、經濟水平等條件的影響下，農業整體發展比較緩慢。為了切實解決“三農”問題，我國制定了鄉村振興戰略，不僅加大財政對農業的支持力度，而且制定了諸多幫助鄉村農業發展的政策以及科學扶持農業的制度，對促進鄉村農業經濟發展，改善農民生活水平，減小鄉村和城市經濟差距起到巨大作用。

一、財政支農對鄉村振興的作用及意義

黨的十九大報告明確指出，黨和國家工作的重點依然是解決“三農”問題。盡管在眾多強農惠農政策的扶持下農民的收入水平有所提高，但是我國城鄉之間的發展水平仍然不均衡，農業發展能力較弱，致使城鄉之間的差距顯著。政府相關部門亟須制定振興鄉村的政策和措施，并對各種制度與政策加以創新，探尋新的農業發展方向，推動農業質量和效益穩步提升，持續改善農村居民生活水平和質量，形成良好的鄉風民風，實現“農村有看頭、農民有奔頭”的最終目標。鄉村振興戰略是將農業、農村及農民的發展目標置于國家發展進程中的首要位置，通過提高農業生產水平，增加農民的收入，打造良好的生產與經營生態環境，從而增強農村對新時代發展形勢的適應能力。

“三農”問題可以通過鄉村振興戰略的實施得到有效解決，但是農業產業依然是國民經濟建設中比較薄弱的環節，在很大程度上影響著經濟社會發展的整體協調性。因此，我國不斷提高對鄉村振興戰略的重視程度，并注重農業同第二產業、第三產業的融合發展，這將有利于國民經濟均衡發展，進一步為農業農村的發展奠定扎實基礎，有利于改變城鄉發展不平衡狀況。我國作為一個農業大國，在經濟高速發展的背景下，享受著工業文明與現代文明的成果，國家改革與發展的成果并沒有惠及大部分農民，解決“三農”問題仍然不能忽視。我國在建設初期，資金技術較為匱乏，以犧牲農民的利益為代價，通過大力發展工業產業，鼓勵農民到城市工作，持續推進我國城市化和工業化進程。然而農民無法獲得與城市居民等同的社會保障及醫療服務，城鄉二元化結構特征顯著。因此，我國想要實現持續發展，就要重視農村的發展，通過實施鄉村振興戰略保證“三農”工作穩步推進，進一步促進城鄉與小康社會的深度融合。

在鄉村振興戰略中起到財力保障的重要手段就是國家財政，財政政策作為我國宏觀調控的重要手段之一，對促進社會公平、合理分配社會資源、提高社會資金的使用效率等方面具有特殊作用，能夠極大提高農村經濟發展水平。財政支農就是國家投入財政資金支持農業、農村、農民的發展，并且在國家及農民分配關系中財政支農是核心內容，經常是以資金投入、優惠政策、體制機制等形式出現。各地政府和相關部門應利用財政支農中的公共支出和補貼等惠農政策，加快實現農業農村現代化，利用財政資金不斷完善農村基礎設施建設，促進農業農村的高質量發展。目前，我國財政支農資金逐年增長，公共財政建設不斷向“三農”工作傾斜，農村財政減貧力度持續增大，農業增產增效水平進一步提升，農民生產生活的積極性也得到了全面增強。財政支農以鄉村振興戰略作為指導基礎，持續優化和調整財政支農體制，逐漸完善基礎公共服務制度，不斷細化財政保障制度內容以及規范條例。目前，我國農村處于經濟轉型的關鍵時期，亟須完善財政支農體制，加快村級集體三資管理體系的科學構建，提高農村集體經濟管理水平，進一步建立起多元化發展的鄉村治理格局。

二、鄉村振興背景下吉林省財政支農存在的問題

鄉村振興戰略下，雖然吉林省“三農”各項事業都得到了良好的發展和提升，但是包括農村生態環境的保護、民生的改善、社會文明的進步及鄉村治理等諸多方面都需要財政資金投入，導致財政支出多項、財政資金不足、壓力過大，新形勢下財政支農重點不突出。如何分配財政資金、合理規劃財政支出結構是吉林省面臨的一項難題；如何優化財政資金的使用效率，從而保證農業生產力、農村經濟發展，防止農民返貧，鞏固小康成果也是鄉村振興戰略背景下吉林省財政資金治理的突破口。鄉村振興戰略對政府部門的管理能力提出了新要求。吉林省各級政府尤其是基層政府治理能力有待加強，對財政資金科學合理的管理能力稍顯不足。在商品經濟愈加繁榮的今天，面對財政資金“造血”能力不強、無法撬動社會資本進入“三農”領域的現狀，吉林省要進行深層次的思考。

1.財政支農投入總量較少

近年來，我國大力推動鄉村振興戰略，吉林省各級政府全面貫徹該戰略，將“多予、少取、放活”的指導方針作為發展的依據，并對財政支出結構加以調整，提高農業投入，提供大量資金支持鄉村的農業發展，設立農業專項資金項目，擴大農業融資渠道，構建政府投資農業機制。僅2022年上半年，吉林省農林水支出215.2億元，同比增加33.8億元，增速為18.6%。雖然財政投入不斷增長，但是在總量上仍不能夠滿足“三農”事業的需求。由于農業生產很大程度上依賴于自然條件、受自然風險影響，致使農業產值不穩定。除此之外，市場風險一直是農產品價格的不穩定因素之一，農業呈現出高風險、低收入的特點，而缺少財政資金的支持則無法應對各種風險的挑戰。在全國范圍內橫向比較，吉林省財政支農力度依然不足。為進一步支持農業發展，財政支農規模需要進一步擴大。究其原因，一是吉林省經濟發展水平較低，地方財政收入不足，并且吉林省過度依賴中央財政資金的扶持，而政府為推動城市化發展需要投入龐大的資金，在財政資金預算總量固定的前提下，限制了農業發展的資金供給，使農業發展受到一定程度的影響；二是吉林省的財政收入和支出呈現出相對規模，財政收支相對規模在不斷增長，但是農業支出占財政支出的比重較低，無法滿足農業生產需求。同時，由于財政支農資金使用分散和交叉，導致財政支農資金的浪費。

2.缺少合理的財政支農結構

在國家實施鄉村振興戰略的背景下，吉林省高度重視農村經濟發展及農業發展，并制定科學合理的扶持政策和方法，推動農村地區發展。吉林省持續加大農業建設中財政資金投入，然而財政支農結構存在不合理性，財政支農資金的使用效果呈邊際效應遞減，財政支農政策的執行與政策制定的初衷存在差異，而各項財政補貼資金在流通環節占比較高，導致農業生產所獲的資金補貼較少，發展受到限制。首先，由于缺少財政支農資金長效增長機制，使得政府對農業的支持和保護能力不足。相較于發達國家而言，吉林省支農資金占財政支出比重較低，甚至低于我國平均水平。其次，在中央與地方財政資金使用分配的問題上，中央財政支農投入到對國計民生有重大影響的項目，而各個地方的財政支農資金重點投入到中小型的農業開發和農田水利設施建設項目，在面對跨地域性農業支出、外溢性支出的分界線不夠明晰，易造成農業基礎建設投資費用不足。最后，吉林省為提高農作物產量，大量財政資金用于支持農業生產、農機補貼等項目，而忽視了農村科研技術的提升，致使吉林省農業科技水平無法提高，科研成果的轉化率較低。[1]并且，吉林省對人才的重視程度不足，財政資金無論是在薪資待遇水平上，還是后續的發展前景上，都未對優秀的農業科技和管理人才形成足夠的吸引力，導致在農業生產一線的農業科技人員比較少，難以滿足農業科技發展的需要，限制了農業生產力的提高。

3.財政支農資金使用效率低

目前，吉林省財政支農工作中一項重要的內容是全省各級政府部門根據相關要求標準開展基金管理工作，加速形成系統規范的管理模式。吉林省財政廳在補貼農業保險保費等方面給予政策傾斜，強化財政支持力度，于2022年6月印發了《吉林省農業保險保費補貼管理實施細則》的通知；此外，吉林省財政廳也在農業生產及高標準農田、水利工程建設等方面出臺政策，增加財政支出支持農業事業的發展。吉林省政府財政部門在多元化政策目標與復雜的政策環境下，需要結合各項事業合理分配財政資金，然而現階段財政支農資金投入方式和總量未能滿足全省農業農村發展的需要，支農資金的投入與產出不成比例，在支農過程中存在嚴重的浪費現象，無論是各項農業補貼還是基礎設施的建設都未達到理想效果。究其原因，一是由于支農資金相關監管體系建設不健全，沒有起到全面監督管理作用，中央與地方關于農業投入的職責劃分不清晰，各財政支農部分之間缺乏協調性與統一性，各自為政，支農政策的執行不到位導致辦事效率低下，造成財政資金未能發揮最大效用；二是未構建有效的財政支農績效評估體制，我國在立法層面針對財政的法規在不斷完善，但實際上缺少財政支農績效評估制度約束，使財政支農工作缺少自覺性和規范性，進而導致財政支農資金使用不當。

4.政府公共服務職能缺失

鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央著眼于新時代，對“三農”工作做出的戰略性部署，堅持以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總要求。吉林省近年來為支持農業生產力的進一步提高，不斷擴大財政支農支出，但是農業的公共服務職能在逐漸減弱，未能為農業生產提供良好的技術服務，還會影響財政支農服務體系的建設。第一，吉林省農業公共服務中缺少較好的農業生產、農業科技援助和農業技術培訓服務，使當地農民難以了解和認識到先進的農業科技知識，無法將先進農業技術在實際中應用和推廣，影響農業產業向科技化生產方向發展。第二，政府對貧困農村和農民的扶持力度比較小。當前，吉林省基層獲得“三農”資金的數量較少，難以滿足貧困農村和農戶的農業生產的需求，使貧困農村的農業經濟得不到有效發展，對縮短城鄉差距的作用難以體現。第三，目前吉林省財政支農資金的使用主要用于提高農業生產效率及農作物產量方面，仍需加大對水利、供電、燃氣、通信等各項基礎設施的資金投入，以推動農村各項事業全方位提升，創造良好的農村宜居環境。一方面，在財政資金的支配上，權力基本劃歸到市級政府部門，調撥資金時由于缺乏對農村基本情況的了解，導致資金的使用效率低下，各項支農政策的執行效果不佳；另一方面，在財政資金的整合問題上，條塊分割的管理體制尚未得到徹底解決，制度建設有待加強，各類組織機構的責任劃分不明確，項目庫管理規劃不系統，在資金整合過程中存在工作流于形式的現象，資金整合工作未達到預期效果。

5.財政對金融資源的引導能力較弱

農業本身具有弱質性的固有特征，以及風險高收益低的特點，而資本的逐利特征導致社會資本進入農業領域的意愿較低，商業性金融機構開展涉農業務的意愿并不強烈。另外，政策性金融機構對“三農”的扶持力度有限，支農資金有效供給不足。首先，隨著農業現代化步伐的加快，各類農業新型經營主體也隨之蓬勃發展，而省級和中央財政撥款對農戶的補貼數額有限，具有一定規模的經營主體更加需要金融資本的支持；其次，吉林省農業融資擔保公司規模較小，服務水平有限，難以保證農民的資金需求，而農民也缺少必要的擔保物，規?；氖袌鲭y以形成，導致吉林省農村融資體系難以建立；最后，面對農業的各類風險，農民對于農業保險的需求日益強烈，但是目前農業保險機構經營資金有限且風險補償機制不完善，針對農業方面的保險險種較少，在保險推廣方面有待加強，并且國家財政對于中小保險機構的支持力度不足，機構的發展受到一定程度的影響。

三、鄉村振興背景下吉林省財政支農問題解決路徑

為不斷推進鄉村振興進程，保證鄉村振興戰略的順利實施，面對目前農業的諸多風險與挑戰，吉林省通過完善支農資金增長機制、優化財政支出結構、強化財政資金監管力度、強化財政支農資金公共服務導向、提升財政支農資金對金融資源的引導作用等多種方式來解決吉林省財政支農的問題，進而促進財政資金使用效率的最大化。

1.完善支農資金增長機制

鄉村振興戰略實施的主要目標就是推動農業產業發展，提高農民經濟收入，縮小城鄉二元化差距，因此吉林省要想促進農業發展，就需要加大財政支農的力度，并建立完善的財政支農資金長效增長機制。首先，應大力發展經濟，解決財政收入不足的困境，營造良好的農業生產和市場經營環境，制定合理預算并嚴格執行，拓寬融資渠道，不斷為農業生產經營提供充足的資金保障。其次，省級政府要增加農業投入，并完善下級的財政體制，結合不同層級的需求逐步增加支農資金。最后，財政支出應傾向于農村，各級財政部門要重視農村教育、文化等基本建設，并投入充足資金作為農村基礎建設的財力保障。[2]

2.優化財政支出結構

首先，要對農村基礎設施和農業發展環境加以改善。吉林省農村在通信、交通、能源等方面基礎設施建設均比城市落后，如果只發展農業將無法應對現代化經濟社會的各種挑戰。因此，吉林省應積極開展農村基礎設施建設工作，加強財政對農業基礎設施的投入，為農業發展奠定良好的基礎。其次，強化吉林省農業生產的綜合能力，對于提高吉林省農產品在國際市場上的競爭力，推動吉林省農業持續發展實現鄉村振興具有重要意義，農業科學技術的不斷創新有利于推動農業發展，增加農業產值，從而進一步促使農村經濟不斷提升，實現鄉村振興，這就需要構建完善的農業科技創新體系。具體而言：第一，吉林省政府要增加農業科技創新研究及推廣的財政資金投入，為農業科技創新提供充足的資金，確保農業科技創新工作有序開展[3]；第二，政府及相關部門應該重視農業科技創新研究，可以實施具有引領性的重點科技項目研究，通過研究不斷吸收和創新，提高農業科技創新能力；第三，對農業技術開發與研究要加以重視，全面推動重大農業科學技術成果不斷轉化；第四，積極引導農業科研機構發展創新農業研發手段，促進產學研結合，逐步形成吉林省的新型農業創新體系。再次，需加大財政補貼力度，吉林省對農業發展的財政資金支持逐漸增加，然而在有關農業補貼政策方面存在結構不合理的問題，現有的財政支農政策很少有直接補貼的，主要是宏觀層面上的間接支持。[4]因此，吉林省要想農業獲得更好的發展前景，就需要通過多種方式加大補貼力度，實現對農產品的保護，借助政府財政支農效果提升農民經濟收入。最后，重視農業人才培訓。在農業科技技術不斷發展的今天，高水平、高素質的農業科技人才是吉林省農業發展的基石，吉林省要重視人才的培養，政府相關部門要加大人才培訓投入，培養高素質的新型職業農民。在新型職業農民培養過程中，培養課程必須根據不同區域、不同行業的具體要求有針對性地設置，增強職業農民培養的精準度。在實際培訓之前，需要進行充分調研與考察，提出具有可行性的培訓項目與方案，促進職業農民培訓成效進一步提高。在實際培訓期間，可以結合職業農民的年齡、學歷等情況，開展層次性和分類培訓工作，并在實訓基地或深入田間地頭開展實踐操作，以便于每個學員都能夠學以致用，掌握現代農業生產經營技能。[5]

3.強化財政支農資金監管力度

財政資金是鄉村振興戰略實施的重要保障，吉林省各級政府部門應確保財政支農資金安全合理使用。然而政策性較強是財政支持農業發展資金的一大特點，因此相關部門要強化對財政支農資金的監督和管理，加快制定完善的資本管理制度，有效地指導涉農資金的籌措、分撥、使用、管理、評價的工作，構建一個完整的支農資金監管體系，保障資金使用的規范性，確保財政支農資金的使用效率。首先，明確資金使用的所有環節，建立財政支農資金轉賬管理制度，并由各級財政部門統一對資金實施管理與分配，這樣有利于減少煩瑣環節導致的資金分散和投資重疊等問題的發生，避免財政支農資金使用期間各環節出現挪用或浪費的情況。其次，完善財政支農監督管理機制，鄉村振興戰略的核心工作就是有效地解決“三農”問題，幫助農村居民改善生活環境和生活水平。為了保障財政支農工作的高效開展，吉林省需要構建完善的財政支農監督機制。吉林省主管農業的部門可以依據鄉村振興戰略內容，對財政支農政策中最低支出比例和增速情況加以明確，以保證農村財政支出總量與發展鄉村農業的目標要求相一致。此外，還應該按照政府監督需要，根據地方財稅支出政策組織由農村監督管理委員會、地方農業管理委員會等單位組成的財政支農項目監督理事會，負責地方財政支農中各類專項資金的審計，進一步增強政府監督能力。最后，加強社會中介機構對財政支農資金的監管力度。社會中介機構可以對財政支農資金的立項階段、預算階段、執行階段等進行全方位審計，及時發現財政支農工作中存在的貪污、挪用等不良行為，并采取有效措施解決這些問題，從而有效提升支農資金的使用效率。不僅如此，還應該提升農民監督政府使用農業發展資金的權利，提升支農資金使用的透明度。[6]

4.強化財政支農資金的公共服務導向

首先，要明確農業公共投資方向，為資金整合奠定基礎。吉林省農業扶持資金的使用應當代表廣大農民的根本利益，并將完善社會主義市場經濟體制及公共財政建設的總要求作為財政支農工作實行依據，同時還要符合全面建成小康社會及推進社會主義新農村建設的需要，始終堅持“以人為本”的思想觀念，嚴格把控財政支農投入使用方向，確保財政支農資金在農村水利、供電、道路、燃氣、通信等基礎建設工程中充分利用。這將有利于農村營造良好宜居環境，促進農業進步。其次，將支農資金的使用權下放到縣一級，管理人員在確定農業建設項目時，要充分考慮項目的數量、規模和地方融資支持能力，合理配置地方財政資金。[7]考慮到農業和農村項目的特殊性，吉林省相關部門應對轉移支付資金的范圍和比例加以明確，并增加縣級人民政府在農業建設方面的決定權和資金分配權，避免農業建設出現與當地實際不符的問題，從而提高財政支農資金使用效率。最后，明確涉農資金的整合范圍，并據此進行分類，在利益平等、管理機會平等原則的基礎上明確資本整合的切入點和著力點，建立資本整合機制。長期規劃旨在通過調整機構和職能，在“減少交叉借款、加強協調、提高服務效率”的原則下，對農業投資管理提出更高的要求，因此需要特別注意改善投資環境和提高金融機構在公共財政管理中的職能地位，改變項目和資源部門管理模式，建立合理分工、聯合協商的雙部門機制，通過制衡和有效監督，拓寬投資渠道，分散資金來源，提高資金使用效率。[8]

5.提升財政支農資金對金融資源的引導作用

吉林省財政支農方式主要以補貼的方式為主，這種方式不夠靈活，導致支農效果不足。因此，財政支農工作開展時，各級財政部門可以通過靈活運用支農工具以實現扶持農業發展、提高財政支農的效果，其中農業保險業務虧損補貼作為一款注重于災后減小農民損失的保險產品，在保障農民基本收入方面發揮著重要作用。為了提高農業保險業務的作用，應構建合理的功能關系操作模式，幫助農業實現產業化發展。另外，鄉村振興戰略實施中農村基礎設施建設工作尤為關鍵，可以通過如價格補貼、投資補助、財政貼息等方式，提高財政支農投資和融資信貸系統的使用效率和效果，為農村產業發展奠定基礎，實現鄉村振興戰略。[9]同時，財政補助、貼息等惠農政策不僅要繼續發揮“補血”功能，還要發揮財政的“造血”功能，提高對社會資本的引流作用，加大對涉農金融機構的補貼力度，降低信貸成本，刺激金融機構開展涉農業務，通過稅收優惠政策，鼓勵社會資本進入“三農”領域。

四、結語

鄉村振興戰略下，鄉村工作和“三農”問題依然是我國各級政府重點關注的任務。為了提高鄉村經濟效益，縮小城鄉差距，政府從財政方面提高對農業發展的支持，不僅出臺多種惠民政策，還增加了農業投資，幫助農村經濟發展。這就需要國家從擴大財政支農規模、提高財政支農資金使用效率、優化財政支出結構、強化政府公共職能等方面，讓鄉村振興戰略的目標和政府財政支農工作的目標保持一致，調動鄉村發展的活力，推動鄉村經濟的不斷提升。