鑄牢中華民族共同體意識法治保障的西藏實踐與完善路徑

邊巴拉姆 嘎松澤珍

一、問題的提出

2014年5月,第二次中央新疆工作座談會上,提出“在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識”。在同年9月召開的第四次中央民族工作會議上,習近平總書記提出“積極培養中華民族共同體意識”。2017年,黨的十九大把“鑄牢中華民族共同體意識”寫入新修改的《黨章》,作為黨帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興的思想引領。2019年,在全國民族團結進步表彰大會上,習近平總書記多次強調以鑄牢中華民族共同體意識為主線做好各項工作,是實現中華民族偉大復興的根本保證。2021年,第五次中央民族工作會議上確定了以鑄牢中華民族共同體意識為主線,推進新時代黨的民族工作高質量發展的指導思想、戰略目標、重點任務以及政策舉措。《國家人權行動計劃(2021—2025年)》提出,“堅持和完善民族區域自治制度,鑄牢中華民族共同體意識,支持民族地區加快發展,保障各少數民族的合法權益。”“全面貫徹落實民族區域自治法,健全民族工作法律法規體系,確保各族公民在法律面前人人平等,反對一切形式的民族歧視。”①中華人民共和國國務院新聞辦公室:《國家人權行動計劃(2021—2025年)》(全文),2021年9月9日。由此,鑄牢中華民族共同體意識是中國共產黨帶領56個民族在探索和總結實現中華民族偉大復興中國夢的進程中提出的具有前瞻性的民族理論,是馬克思主義民族理論中國化的最新成果,符合中國的發展、時代的主題。

西藏作為我國的西南邊疆地區,文化上有著較為濃厚的宗教信仰和獨特的風俗習慣,傳統文化仍然是影響藏族群眾的主流價值觀念之一,行為規范也在一定程度上受到傳統文化的影響,并且在內部群體中仍然存在部分狹隘的民族主義者和分裂主義者,尤其是在西方一些反華勢力的暗中操控和支持下,極易成為西方反華勢力打擊中國崛起的重要工具,通過制造事端擾亂社會治安、擾亂民心,影響西藏的長治久安與國家安全,影響中華民族偉大復興中國夢的實現。同時,在西藏鑄牢中華民族共同體意識,是全面依法治國的應有之義,也是中央第六次、第七次西藏工作座談會明確提出的“依法治藏”的主要目標。“只有樹立對法律的信仰,各族群眾自覺按法律辦事,民族團結才有保障,民族關系才會牢固”②張錦花、扎西:《新時代黨的治藏方略語境下西藏鑄牢中華民族共同體意識探析》,《西藏民族大學學報》(哲學社會科學版)2021年第2期,第77頁。。應通過法治這層外部效力保障認同與團結,進而達到在鑄牢西藏地方中華民族共同體意識的目的。在全球化背景下,國家間、民族間的交往交流交融更加深入,西藏也面臨著整體社會的轉變,傳統習俗、信仰、觀念也正在與外來文化發生碰撞,處在接納與被接納的重要階段。因此,通過完善法治體系,強化制度保障來加強藏族群眾對法治的認同,進而強化國家認同、民族認同、文化認同極為關鍵。

目前,對鑄牢中華民族共同體意識的深化研究多在教育學、民族學、歷史學、政治學、哲學等領域進行,研究視角主要呈從國家整體觀,到民族地區,再到某個具體民族地區的宏觀到微觀的層級分布。筆者以“西藏鑄牢中華民族共同體意識”為精確主題詞,以2014年4月至2021年12月為時間段,在中國知網內搜索出共114篇文章,其中2018年1篇,2019年7篇,2020年29篇,2021年77篇。由此可知,學界以西藏鑄牢中華民族共同體意識為研究對象的熱度正處于整體上升階段。內容主要有:有關西藏鑄牢中華民族共同體意識的原則③方曉玲、周娟和宋博瀚在《在西藏如何鑄牢中華民族共同體意識:指導原則與路徑》(《西藏研究》2020年第3期)中提出要在共同參與、共性與個性相統一、促進民族“三交”等原則下培育西藏各族群眾的中華民族共同體意識。、路徑④蘇發祥和馬妍以歷史學為視角在《論西藏鑄牢中華民族共同體意識的歷史基礎》(《中國藏學》2021年第1期)中,認為西藏鑄牢中華民族共同體意識既是時代的要求也是歷史發展的必然,應當將石器時代考古發現、漢藏民族形成和王朝治理體系三個方面論述作為西藏鑄牢中華民族共同體意識的歷史基礎。張興堂和王少明在《西藏高校開展中華民族共同體教育的思考》[《西藏大學學報》(社會科學版)2020年第4期]中提出,西藏高校開展鑄牢中華民族共同體意識的教育是增進西藏各族青年“五個認同”的重要條件和路徑,也是新時代治藏方略的重要舉措。、重大意義研究⑤次旦扎西和周國起在《論西藏鑄牢中華民族共同體意識的重大意義、存在挑戰及實踐路徑》[《中央民族大學學報》(哲學社會科學版)2021年第3期]中認為,鑄牢西藏地區中華民族共同體意識是群眾增進“五個認同”的行動載體,也是西藏堅決反對分裂祖國的體現。,相關研究較為豐富。本文認為有必要從完善法治保障的視角,研究西藏鑄牢中華民族共同體意識的發展之路。

二、多元一體:鑄牢中華民族共同體意識法治保障的模式

習近平總書記在2019年全國民族團結進步表彰大會上指出,“一部中國史,就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史,就是各民族共同締造、發展、鞏固統一的偉大祖國的歷史。各民族之所以團結融合,多元之所以聚為一體,源自各民族文化上的相互兼收并蓄、經濟上的相互依存、情感上的相互親近,源自中華民族追求團結統一的內生動力。”①習近平:《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》,北京:人民出版社,2019年,第7頁。從而形成中華民族“多元一體”的格局,“一體”亦是56個民族形成的中華民族共同體,“三個相互”概括了中華民族從“多元”到“一體”的內生動力。鑄牢中華民族共同體意識,是基于發展邏輯和歷史事實的新時代民族工作的科學指南,對于團結全國各族人民實現中華民族偉大復興具有重大指導意義②王延中、寧亞芳、章昌平、彭福榮:《中華民族多元一體格局形成的經濟、文化、心理因素析論》,《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2021年第9期,第1—2頁。。

“中華民族共同體意識是中華民族多元一體格局的深刻表征,是中華各民族的政治共識和文化認同,用鼓舞人心的力量推動中華民族偉大復興中國夢的實現。其本質內涵之一就是用法治思維和法治方式解決民族問題、規范引領民族關系。”③姜紅:《提升民族事務治理法治化水平 鑄牢中華民族共同體意識》,《光明日報》(理論版)2021年10月22日。整體而言,鑄牢中華民族共同體意識的法治保障體系在立法、執法、司法與普法等方面的研究已經取得不少成績,并逐漸形成多元一體法治保障模式,即在憲法《民族區域自治法》(一體)統攝下的各領域、各行業、各地區綜合與專門立法(多元)構建的鑄牢中華民族共同體意識法律體系,以及其監督實施體系等構造的多元一體法治保障模式。

通過查詢全國人大版國家法律法規數據庫,截至2021年1月1日,以民族團結為主題進行搜索,發現現行有效的法律規范共27部④其中5部是在2014年5月29日之前制定出臺。。與第二次新疆工作座談會之后有關民族團結主題的立法相比,2014年5月29日之前的立法數量相對不多,其中《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于促進民族團結進步創建活動的決定》在2018年修訂,《拉薩市民族團結進步條例》在2019年修訂。在這27部現行有效的有關民族團結的立法文件中,有關中華民族共同體意識的內容大多在具體條文中有所提及。從地方民族團結立法條文中涵蓋的中華民族共同體意識相關表述中可以看出,地方民族團結立法進程的加快,也是“中華民族共同體意識”概念提出之后的深化和發展。其中自治區層面的法律法規共11部⑤《西藏自治區第四屆人民代表大會第六次會議關于維護祖國統一、加強民族團結、反對分裂活動的決議》(1988年)、《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》(2020年)、《關于進一步加強民族團結維護社會穩定為新疆的開發建設創造更加良好的社會環境的決議》(2000年)、《新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會關于依法嚴厲打擊嚴重暴力犯罪,堅決維護民族團結和社會穩定的決議》(2009年)、《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》(2016年)、《關于堅決貫徹落實社會穩定和長治久安總目標 堅定維護民族團結 堅決反對民族分裂的決議》(新疆2017年)、《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于促進民族團結進步創建活動的決定》(2018年)、《寧夏回族自治區促進民族團結進步工作條例》(2020年)、《云南省民族團結進步示范區建設條例》(2019年)、《貴州省促進民族團結進步條例》(2015年)、《青海省促進民族團結進步條例》(2019年)。,自治州層面的相關法規共11部①《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》(2010年)、《果洛藏族自治州民族團結進步條例》(2014年)、《海北藏族自治州民族團結進步條例》(2014年)、《海南藏族自治州民族團結進步條例》(2016年)、《甘孜藏族自治州民族團結進步條例》(2016年)、《海西蒙古族藏族自治州促進民族團結進步事業條例》(2016年)、《黃南藏族自治州民族團結進步條例》(2016年)、《玉樹藏族自治州民族團結進步條例》(2017年)、《拉薩市民族團結進步條例》(2019年)、《阿壩藏族羌族自治州民族團結進步條例》(2019年)、《涼山彝族自治州民族團結進步條例》(2020年)。,涉及自治縣層面的共有5部②《察布查爾錫伯自治縣促進民族團結條例》(2015年)、《前郭爾羅斯蒙古族自治縣民族團結進步條例》(2019年)、《云南省尋甸回族彝族自治縣民族團結進步條例》(2019年)、《北川羌族自治縣促進民族團結進步條例》(2020年)、《循化撒拉族自治縣民族團結進步條例》(2020年)。。

近年來,有關民族團結的地方立法數量不斷增多,在這些立法文件中有關“鑄牢中華民族共同體意識”的表述也經歷了不斷發展到逐步成熟的過程。從2014年第二次中央新疆工作座談會至今,鑄牢中華民族共同體意識范疇中的“鑄牢”是從“牢固樹立”“積極培養”發展而來的。中華民族共同體意識是新時代民族工作的理論主線和指導方針,為了深入開展民族工作,鑄牢中華民族共同體意識,必須有相應的法律規范作保障。

三、西藏經驗:多元一體法治保障模式的地方實踐

對于“多元一體”的中華民族發展格局,重要問題在于厘清“一體”的中華民族整體的意識與各具“多元”之一的本民族自我意識之間的關系。在交往互動過程中,藏族與其他民族成為命運共同體③張錦花、扎西:《新時代黨的治藏方略語境下西藏鑄牢中華民族共同體意識探析》,《西藏民族大學學報》(哲學社會科學版)2021年第2期,第77—78頁。。西藏民主改革以來,西藏的法律從過去為政教合一的統治階級服務轉變為為人民服務。“西藏自治區的成立是對民族區域自治制度的貫徹統一,在全國少數民族聚居地方,推進全國法制的進程,1965年9月在拉薩舉行了西藏自治區第一屆人民代表大會,并且會議通過了《西藏自治區各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》。”④邊巴拉姆:《依法治藏:西藏現代化治理轉型的法治保障》,《中國藏學》2016年第4期,第120頁。西藏的法治建設正式整合到中國共產黨帶領下的中國特色社會主義法治共同體中。西藏地方政府緊跟國家法治理念,經歷了從“‘法制’到‘法治’再到‘全面依法治國’的法治觀發展”⑤魏治勛:《百年法治進程的基本邏輯與執政黨角色——紀念中國共產黨成立100周年和“依法治國”方略提出24周年》,《法學論壇》2021年第1期,第53頁。,并不斷完善地方法治體系,如2012年頒布了《拉薩市民族團結進步條例》(2019年11月30日修訂)。該條例是根據社會主義法制原則和“共同團結奮斗、共同繁榮發展”的民族工作主題,以憲法等法律為指導,以規范和調整拉薩市各民族關系為任務,以維護民族團結和國家統一、保障各民族政治、經濟、文化和社會等合法權利和利益為宗旨,率先制定出臺的一部法律文件,在完善中國民族立法體系方面邁出了重要步伐。從民族立法體系構建來看,《拉薩市民族團結進步條例》的制定實施,體現了中華民族大家庭和睦共處、共同發展進步的立法價值取向。⑥邊巴拉姆:《加強民族團結 促進和諧社會 譜寫西藏法制建設新篇章》,《西藏日報》2012年10月8日。隨著中華民族偉大復興進程的不斷推進,鑄牢中華民族共同體意識這一新時代民族工作的主題不斷清晰,西藏自治區于2020年1月頒布《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》,依法加強民族團結進步,增強群眾心理上、情感上對祖國的認同,為新時代鑄牢中華民族共同體意識奠定了法律基礎。但以“協同治理”理念檢視,多元一體法治保障模式的西藏經驗還存在一些困境。

(一)綜合與專門立法層級較低

雖然西藏出臺了相關法律法規,并在有關條文中規定了中華民族共同體意識,但是在其條文規范中相關表達并不具體也不充分,且頒布主體層級不高。因此,加快制定層級較高的立法規范,為地方民族團結立法提供指引,從而推進各地民族團結工作的實施,防止各地區的民族團結立法之間出現沖突,以保障立法的統一性和執行力就顯得十分緊迫和必要。

(二)藏族習慣法尚有殘存

藏族習慣法是藏族群眾在長期的社會生活中反復實踐,并為多數人認可的行為準則。習慣法規定了群眾在日常生活中相互之間的權利與義務,在藏族社會歷史發展中起到了不可忽視的治理社會的作用。在全面推進依法治國的背景下,國家法強調整體國家法律體系,體現的是國家意志,具有普適性；而習慣法所體現的是本地方民族普遍成員的意志,具有地域性、民族性的特點,代表的是少數群體的利益。由于傳統和現實因素,在西藏部分地區習慣法仍然鮮活地存在于人們的日常生活中,在社會實踐中習慣法仍然是當地社會重要的調解機制,例如學界有不少學者研究關于藏族“賠命價”的問題,認為這種習慣法近年來正在回潮甚至在擴張。

從認同論的視角,習慣法的頑強生存折射出某一群體中還有部分人對本土文化的心理認同,對國家法的陌生或者不完全信任,這種認同不是對中華文化的認同,只是多元文化中對個體文化的認同,不利于國家法在西藏的實施,會削弱國家法律的權威、國家的權威,從而影響鑄牢中華民族共同體意識的進程。因此,在現實中如何實現習慣法和國家法之間的互動融合,或者說探索解決原始約定俗成與現代法治雙重治理社會現象的路徑,從而實現建設多元一體的中國特色社會主義法律體系,這在民族法學界是亟待更深層次探究的問題,當然也是目前西藏強化法治保障、鑄牢中華民族共同體意識的困境之一。

(三)現行立法的可操性不強，民族區域自治法未能明顯發揮作用

鑄牢中華民族共同體意識作為法律原則之一,能夠為法律規則的制定提供理論支撐。然而,自中華民族共同體意識的首次提出至今已有八年之久,在相關立法操作中,沒有將此原則進行實操性落實和細化,而是將政策中的原則照搬到法律條文之中,從而出現了法律規則可執行性不強的問題。多地的地方立法在民族團結立法文件中都提到了“中華民族共同體意識”,并將其表述為“鑄牢”“離不開”“打牢”。但是,具體就措施而言,并沒有指出使各族人民形成鑄牢共同體意識的具體方法,甚至關于破壞共同體意識的行為是否以及如何承擔法律責任也未涉及。這樣的規定更具宣示性,過于泛化而可執行性差。

因此,對于原則性條款,基于其概括性和抽象性,應當將其細化成為能夠遵守執行的具體法律規則。將鑄牢中華民族共同體意識擴展到生活中的各個環節,從而為中華民族共同體意識的充分發展提供堅實的基礎。

(四)缺失對立法效能的有效評估

對相關法律條文的實施進行效果評價,能夠挖掘法律條文中的問題和空缺并促使其不斷完善,而此有待立法后評估環節給予保障。目前,對已經出臺的關于民族團結地方立法,并沒有有效的立法后評估,該法中存在的寬泛、缺漏相應法律責任的問題,也未作進一步的修訂和改進條款。已頒布施行的民族團結立法雖然按照國家政策的調整作出了修改或廢止,但并非基于立法效能評估而進行的修改。貫徹落實鑄牢中華民族共同體意識除了立法將其列入法律條文外,仍需對其進行法律評估,并不斷充實完善,落實到執行環節中,從而產生切實良好的社會效果。

(五)舊制度的影響導致實際執法落實難

從舊西藏的法律文化可以看出,佛教思想始終貫穿于西藏傳統法律。吐蕃時期的“十善之法”與佛教所主張的十種善行基本相同,帕木竹巴時期的“十五法”更是凝結著佛教之不殺生思想,佛教思想在歷史上的社會治理方面發揮了一定的作用。與此同時,我們也理應看到過去西藏“政教合一”制度和封建農奴思想殘余的影響,這種影響不僅阻礙信徒建立正確的宗教觀和信仰觀,而且極易成為宗教極端分子的手段,把信徒對藏傳佛教的信仰推向偏激,最終阻礙依法鑄牢中華民族共同體意識的建立。例如2008年的“3·14”事件,2011年的四川、青海等地的自焚事件,就是民族分裂主義分子利用信徒的情感,以宗教信仰為煽動的突破口,妄圖達到分裂祖國的目的。因此,應當用中國特色社會主義法治思想引導信徒、管理宗教事務,在推進藏傳佛教中國化進程中使其成為推動鑄牢中華民族共同體意識的助推器,挖掘并發揮藏傳佛教的積極因素。

(六)普法宣傳難度大、成效差

改革開放以來,西藏在各方面取得了巨大成績,但西藏地區仍然不同程度存在法治意識淡薄的情況。一方面,地理及交通等因素仍制約著西藏群眾與外界交流,影響推動西藏內部、西藏與其他兄弟民族地區之間的交往交流交融。因此,西藏整體社會變遷較內地緩慢,群眾思想較保守,尚未自主形成法律意識和自愿接受法律規范的觀念。另一方面,農牧民群眾對國家通用語言掌握率偏低,從而制約了其認識和理解國家法律法規的能力。“從法理邏輯上看,納入國家法律的框架中,在發展性思維角度和多民族統一國家特征視角下,實施國家通用語言文字的教育政策,是與其他形式的國民教育一起形成的一個互補且通融的體系,從而支持民族區域自治制度的不斷良性運轉。”①青覺、吳鵬:《國家通用語言文字教育:多民族國家認同建構的基礎性工程》,《貴州民族研究》2020年第9期,第177頁。另外,西藏當前普法宣傳力度和成效還有待加強。自“七五”普法工作開展以來,西藏通過形式多樣的普法路徑開展法治教育工作,“據統計,五年來,全區各級各部門累計開展各類法治宣傳教育活動17.9萬余場次,發放宣傳資料2560余萬份,受教育群眾3280萬余人次,為加快推進西藏經濟社會高質量發展奠定了堅實法治基礎。”②王杰學:《為推進高質量發展奠定堅實法治基礎——我區“七五”普法工作綜述》,《西藏日報》2010年4月13日第2版。從這些數據看,不可否認西藏在普法工作上投入了一定的心血,但整體上是“自上而下的政府主導型普法”,這與較高要求的全面推進依法治國還有一定的距離,這種“普法教育模式既沒有個體成員立場的制度安排與理念設計,也沒有社會成員有效的參與”①高雪敏:《中國公民普法教育演進研究》,復旦大學博士學位論文,2014年,第27—30頁。。普法工作應當是政府主導,社會積極參與。普法教育作為公民認同和理解法治的主要途徑,是培育和塑造公民法權意識的重要方式,也是鑄牢中華民族共同體意識的有效手段。

四、協同共治:鑄牢中華民族共同體意識法治保障的完善路徑

在中國社會治理現代化歷程中,“協同治理”始終站在人民立場上。社會各主體產生協同合作意愿的內生動力,以國家治理體系完善和治理能力提升的制度設計和安排,確保治理個體有效參與合作,并積極作為。②賴先進:《國家治理現代化場景下協同治理理論框架的構建》,《黨政研究》2020年第3期,第106頁。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到的“創新社會治理體制”,可看出對傳統“管制—命令”管理模式作出的改變,新時代“分擔—協同”治理模式的出現,是提高公共服務水平、變革其供給方式的應有之路③吳春艷、李朝陽:《從管理到治理:中國共產黨社會管理模式的轉變》,《甘肅理論學刊》2014年第4期,第46—47頁。。所以,在全面推進依法治國的背景下,西藏應當重視所在地域社會的特殊因素,通過內力與外力相結合的形式,結合協同共治的社會治理方式,完善有關法律制度,保障良法善治之前提,引導民族事務法治化方向,抓緊民族團結是各族人民的生命線這一命題,實現習慣法與國家法的互動融合,豐富和凝練中國特色社會主義法治體系,增強群眾對祖國的認同和對法律的認識,使西藏各族群眾能夠獲得法律的力量感、特定價值的認同感以及真實自我的實現感,最終形成自愿崇尚和遵循法律,實現公平正義與良好秩序,促使民眾、社會和政府之間合作型信任關系、良性互動關系的形成,從而實現高效可控的韌性治理④劉瓊蓮:《中國社會治理共同體建設的關鍵:信任與韌性》,《學習與實踐》2020年第11期,第29頁。。

(一)完善立法體系，提升專門立法層級，實現習慣法與國家法的良性互動

國家長治久安和興旺發達依賴于社會的有效治理,其治理效果最終要受制于治理表象的制度邏輯⑤夏志強:《國家治理現代化的邏輯轉換》,《中國社會科學》2020年第5期,第4—9頁。。國家治理中必然的價值追求體現在社會共同體普遍遵循的法律規范中,良法善治要求運用法律的思維貫徹在國家制度執行體系中,遵循國家治理的原則和規律以便最大限度地提高國家治理的效能。⑥沈宗靈、張文顯:《法理學》,北京:高等教育出版社,2009年,第196—197頁。堅持并完善《民族區域自治法》是西藏鑄牢中華民族共同體意識的法律依據,《民族區域自治法》是保障實施民族區域自治制度這一基本政治制度的核心依據。因此,《民族區域自治法》應根據時代需求,以鑄牢中華民族共同體意識作為指導思想,完善理論內涵、配套制度,體現法律與時俱進、統籌兼顧的理性內涵,調動地方發展的內生動力,進一步解決民族地區“先進的制度安排、落后的經濟基礎”之矛盾,縮小西藏與內地發達地區經濟、文化、社會等方面存在的差距,彰顯民族區域自治制度之優越性,使其成為西藏各族群眾對中華法治文化認同的催化劑,強化群眾對國家、民族、社會主義制度的認同,實現鑄牢中華民族共同體意識這一時代主題。

同時為了彌補立法級別不高的缺陷,國家應加快制定級別較高的民族團結法或民族團結進步法等法律法規,以細化憲法中關于鑄牢中華民族共同體意識的相關措施及法律責任,在全國范圍內形成鑄牢中華民族共同體意識的有力舉措。對于最高權力機關制定的“促進民族團結法”,一方面能夠更有效地向各民族傳遞鑄牢中華民族共同體意識的思想,另一方面還能更好地指引地方機關民族團結相關立法工作,這也是堅持和落實依法治國在立法層面的要求。是從現實層面落實用法律保障民族團結的體現,有助于用法治化、民主化的手段管理民族事務。

《民法典》第十條規定:“處理民事糾紛,應當依照法律；法律沒有規定的,可以適用習慣,但是不得違背公序良俗。”在法律沒有規定的范圍內,我們是否應當考慮將這種不違背“公共秩序”和“良好習俗”的習慣沿用至除民法之外的其他法,將習慣法作為法律的有效補充?在西藏殘存至今的有些習慣,其功能上具備一定的積極規范作用,比如“賠命價”的習慣,從吐蕃時期延續至今,我們是否應當反思它之所以頑強存在的價值?能否成為對當下法律制度瑕疵的適當補正?一方面,立法機關也許可以思考將這種具備頑強生命力的習慣融入國家法。另一方面,對陋習,可通過不斷完善法治內容的形式對其進行改進。

(二)增強立法的可操作性與前瞻性

在有關中華民族共同體意識的地方性法規中,都缺乏對鑄牢中華民族共同體意識具體措施的細致規范,其中較為具體的條文也只是規定要加強宣傳教育、培養意識,或者規定表彰突出貢獻者,缺乏可操作性。需要進一步具體規范鑄牢中華民族共同體意識的落地措施,而非簡單羅列原則性條款。

鑄牢中華民族共同體意識的具體措施,可以從以下三方面考慮:第一,權利保護方面。權利保護的相關條款可以增加在民族團結立法中,包括經濟發展權、政治文化權利等保護政策。但權利保護內容要有必要的限度要求,須依照憲法,體現公平原則,在合理合法的范圍之內。①常安:《習近平中華民族共同體建設思想研究》,《馬克思主義研究》2018年第1期,第42—44頁。法律規范保護相關權利有利于人民樹立中華民族共同體意識,賦予和保護人民的權利,才能使人民自覺地遵守相應的法律義務、政治義務②孟融:《論中國國家認同的法律維度》,《公法研究》2016年第2期,第140—142頁。,自發地維護民族團結,進而有利于中華民族共同體意識的鞏固和形成。第二,義務性行為與禁止性行為規定方面。用法律規范明確對有助于鑄牢中華民族共同體意識的行為予以鼓勵或納入義務范圍；而對于破壞鑄牢中華民族共同體意識的行為予以禁止。比如文化交流活動中有維護民族團結、尊重各民族的文化習俗的義務,禁止文學影視作品中出現宗教極端思想和煽動民族分裂的情節等。第三,法律責任方面。法律規則具有嚴密的邏輯結構,包括假定條件、行為模式和法律后果,這也是法律規范的具體體現。其中法律責任是法律規則不可或缺的內容,同樣,在細化相關法律規則時,為避免法律形同虛設,應包括違反規則應負的法律責任。

(三)構建切實有效的立法效能評估制度

對立法工作進行評估,可以促進法律實施取得更好的現實效果。效果評估能夠更有效地發現制度上存在的問題,從而為促進制度的完善提供解決措施。立法評估制度的改進,是在實踐層面對鑄牢中華民族共同體意識的落實,讓更多的人體會到法律不是虛無縹緲的存在,而是在現實生活中真真切切地為人民所擁護和贊揚的好法。

(四)突破舊制度的制約，依法加強民族事務治理

“民族事務是涉及民族因素的公共事務”①彭謙、馬雅琦:《法治視域下的民族事務治理:困境分析與路徑選擇》,《北方民族大學學報》(哲學社會科學版)2019年第4期,第1頁。,包含民族地區的語言、風俗習慣、宗教信仰等內容,能否依法解決與治理民族事務關乎民族團結、鑄牢中華民族共同體意識以及國家安全。西藏地方民族事務工作應當立足新時代中國社會主要矛盾,把握與理解習近平總書記在2014年9月第四次中央民族工作會議上提出的我國現階段民族工作階段性特征是面臨“五個并存”,將鑄牢中華民族共同體意識當作理論導向,需要從堅持黨對民族事務的領導、建立配套法規制度、依法引領藏傳佛教中國化方向、提高民族事務管理能力與水平等方面完善民族事務法治化,從而為強化鑄牢中華民族共同體意識提供路徑。

首先,堅持黨對民族事務的領導。這是歷史和人民的選擇,也是中國特色社會主義的制度優勢。在全面推進依法治國的進程中,依法管理民族宗教事務應當堅定不移地堅持中國共產黨的領導。其次,建立配套法規制度。良法是善治的前提,西藏應當在現有憲法、《民族區域自治法》《宗教事務條例》等法律法規的框架下,考慮“在地社會”現象特點,嵌入鑄牢中華民族共同體意識的深層內涵,完善配套法律制度,體現法規的時代性、前瞻性與預見性。再次,依法引領藏傳佛教中國化方向。法治化是引領藏傳佛教與社會主義社會相適應的重要途徑。“上世紀五六十年代在扎什倫布寺,十世班禪大師提出要完成從‘以教治教’到‘以法治教’的轉變,這表明藏傳佛教僧人若違反國法的,不是依教規,而是必須依法處理。”②沈桂萍:《堅持藏傳佛教中國化方向 鑄牢中華民族共同體意識》,《中國西藏》2021年第5期,第37頁。藏傳佛教應與時代主流價值觀念相呼應,理應強化“依法治教”的理念,強化信徒對國家的認同,淡化文化的特殊性,用中華優秀文化豐富和完善藏傳佛教教義。最后,提高民族事務管理能力與水平。黨的十九大報告提出推進國家治理能力和治理體系現代化,民族事務治理能力和治理體系同樣也是該命題中的應有之義,而治理能力和治理水平關乎能否實現國家既定目標,西藏應當緊扣全面建設中國特色社會主義現代化國家的主題,創新民族工作制度,堅持問題導向,以民族政策作為引領,把握民族事務治理能力和治理體系現代化的關鍵節點。

(五)全面破解普法宣傳教育難題，促進普法工作效果的提升

“廣義上的普法,是指全社會所有宣傳教育活動,涵蓋一切清晰法律概念、公民法律意識提高、法律行為改變、法律知識增加的法律社會化活動都可以稱為普法。”③高雪敏:《中國公民普法教育演進研究》,復旦大學博士學位論文,2014年。由此,西藏應厘清普法工作的本質、價值定位以及路徑選擇,破解當前對普法工作理論局限的困境,“健全黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體的工作體制機制,實行普法責任制”①《西藏自治區法治宣傳教育條例》(2021年9月29日西藏自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過),《西藏日報》(漢文版)2021年9月30日第5版。,通過廣告標語、教育講座、知識競賽等路徑,特別是借助西藏自治區剛剛發布的《西藏自治區法治宣傳教育條例》作為普法宣傳的制度保障,呈現西藏自民主改革以來法治建設的成果,豐富法治宣傳內容,使公民自覺依靠法律約束行為,扭轉目前自上而下的政府推進型普法現狀,以政府推進型和社會浸潤型相結合,最終實現群眾有需求、政府積極回應、群眾主動接受的互動型的普法現狀,進而有利于鑄牢中華民族共同體意識。

五、結 語

鑄牢中華民族共同體意識法治保障需要不斷完善法治體系,加快形成完備的法律規范體系和黨內法規體系、高效的法治實施體系、有力的法治保障體系。在西藏自治區,鑄牢中華民族共同體意識是國家長治久安和穩定發展的基石。“也是今后我國相當長時期民族研究的戰略方向”②徐杰舜:《鑄牢中華民族意識:中國民族研究戰略方向的反思》,《湖北民族學院學報》(哲學社會科學版)2018年第3期,第9頁。。在全面推進依法治國的背景下,西藏應當立足歷史因素與現實因素,破解法治保障中的難題,在中央主導下制定和實施促進民族團結進步法,建立和完善多元一體的法治保障模式。通過內力與外力相結合的形式,以協同共治的社會治理方式為重點,立足于立法工作、法律實施、效能評估、民族事務、普法宣傳五個維度,探索出鑄牢中華民族共同體意識法治保障的合適路徑,為新型民族關系的發展提供公平公正、及時有效的法治保障,也為中華民族偉大復興的實現注入強大的法治動力與活力。