農業生產托管保障國家糧食安全的理論分析
——基于生成邏輯的視角

江帆，宋洪遠，高鳴

（1.中國農業大學國家農業農村發展研究院，北京 100083；2.華中農業大學鄉村振興研究院，湖北 武漢 430070；3.農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810）

保障國家糧食安全，是有效防范抵御各類風險、穩定國家大局的堅實基礎[1]。當前，庫存高企、優質糧食供給不足等問題一定程度上影響了國家糧食安全，近年來出現的糧食播種面積與主產區三大谷物單位面積收益下降的問題進一步影響了糧食供給安全形勢。在此背景下，為滿足不斷增長的糧食需求，堅守國家糧食安全戰略底線，需要挖掘可持續的新型糧食增產機制[2]。農業生產托管作為一種新型農業經營方式，能夠緩解勞動力、技術和資金等短缺問題，進而促進糧食豐產增效、推動現代農業發展。截至2020年底，我國農業社會化服務組織超過30萬個，農業生產托管服務糧食作物面積超過9億畝次，服務帶動小農戶超7 000萬戶（http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210706_6371161.htm）；通過農業生產托管服務，三大主糧單位面積產量有所增加，單位面積純收益提高超過20%（http://www.moa.gov.cn/ztzl/ymksn/jjrbbd/202107/t20210720_6372302.htm），農業生產托管成為保障國家糧食安全的重要途徑。因此，探究農業生產托管保障國家糧食安全的內在機理，對進一步推動農業生產托管發展、優化我國糧食安全相關政策具有重要意義。

回顧已有研究，學者們主要從影響因素和作用機制兩個方面研究農業生產托管問題。從影響因素看，信息不對稱、任務的復雜程度、農戶風險偏好、要素相對價格、土地資源條件、非農就業機會、家庭勞動力健康狀況、政府補貼等因素會顯著影響農戶對農業生產托管的需求[3-6]。從作用機制看，農業生產托管在改進農業生產效率、減少農業投入、推進土地適度規模經營、促進糧食增產與農民增收等方面都具有積極作用[7-10]。

由于糧食安全具有極端重要性，不同學者也對此進行了重點關注，并遵循“現狀—問題—對策”的邏輯思路研究糧食安全問題。從糧食安全的現狀看，在國內市場上，我國巨大的人口基數一方面使得需求總量與農業資源之間產生較為尖銳的矛盾，另一方面則使得食物質量問題很難得到保證[11]；在國際市場上，我國在全球糧食貿易網絡中的位置較低，表現為資源控制力和影響力與進口地位之間的不相匹配[12]。糧食安全的主要問題包括：生產成本上升和糧食價格走低的雙重影響使得種糧收益不斷縮小；種植結構和勞動力結構變化影響糧食生產效率和生態效率[13]；種糧生計功能弱化、比較收益低使得農民種糧、政府抓糧的意愿下降[14]；自然災害頻發、供應鏈產業鏈循環受阻，影響糧食供應穩定性[15]。針對上述問題，圍繞耕地保護、優化結構、轉變方式、創新科技、政策支撐、完善鏈條和市場調節等方面提出了夯實我國糧食安全基礎的政策建議[16-17]。

上述研究對我國的農業生產托管和糧食安全問題進行了較為深入的剖析，但是卻少有文獻將二者進行結合，從理論上闡述生產托管與保障國家糧食安全內在機理的文獻則更為少見。因此，本文從生產托管的生成邏輯這一角度出發，在分析生產托管邏輯基礎、生成條件、表現形式、主要目的、重要前提的基礎上，明確農業生產托管在穩定產權關系、提高生產效率、減少要素投入、降低成本與風險、提高機械化與信息化水平等方面的作用，為國家糧食安全保障機制提供不同角度的機理解釋；同時，厘清農業生產托管在保障國家糧食安全中存在的主要問題，有助于把握生產托管服務發展的規律和條件，采取更好的措施推動生產托管實現服務規模經營，進而化解自給自足的“小農”經濟與社會大生產之間的矛盾，推動我國糧食持續增產提質。

1 農業生產托管在保障糧食安全中的重要地位

改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為核心的土地經營制度改革賦予農民承包土地的使用權、經營權和收益權，很大程度上提高了農業生產效率，但是也使得農村地區出現了較為嚴重的土地細碎化問題。一方面，農業生產的經營成本增加，抑制了農業規模經營的發展；另一方面，農業機械的推廣應用受到阻礙，加劇了土地細碎化與農業機械化的矛盾。在糧食總量與質量需求不斷上升的背景下，土地細碎化帶來的消極作用影響了我國的糧食安全。土地流轉促進農業適度規模經營一定程度上緩解了家庭聯產承包責任制帶來的土地細碎化問題，成為促進農業生產發展、推進我國農業現代化的重要路徑和穩定我國糧食增產保供能力、保障國家糧食安全的主要手段[18]。但是流轉比例不高、流轉過程不規范、流轉期限不確定、土地流轉資本主義化等問題使得部分學者對土地流轉產生質疑[19-20]。同時，土地過度資本化使得土地成本上漲侵占糧食生產利潤空間，致使土地流轉過程中的“非農化”“非糧化”現象較為突出，流轉后小規模經營主體的“非糧化”問題更為嚴重[21-22]。

從現實條件看，通過土地流轉難以實現“大農場”規模經營，以土地流轉推進土地規模經營這一路徑很難破解當前“小生產”與“大市場”之間的矛盾問題。為推動農業生產方式發生轉變，我國開始了“自上而下”與“自下而上”相結合的路徑探索。1983年中央一號文件首次提出“社會化服務”，并在自2005年以來的連續多個中央一號文件中被重點提及，要求推動農業社會化服務發展，健全農業社會化服務體系。經過近40年的發展，我國農業社會化服務體系基本形成了組織載體多層次、服務內容多元化、服務機制多形式的格局[23]。與此同時，地方也進行了一系列探索，形成了諸如江蘇的“聯耕聯種”、山東的“土地托管”、重慶梁平的“五種典型”等社會化服務創新模式，在不進行土地流轉的基礎上使得小農戶進入現代農業發展的軌道。作為社會化服務的重要組成部分，農業生產托管補充回答了“誰來種地”“如何種地”、有效緩解了“種不了地”“種不好地”的問題，推動了服務帶動型規模經營的發展，成為轉變我國農業生產經營的主要方式[24]。在農業生產托管服務新模式下，服務組織成為農業生產的重要力量，而農戶的主體與基礎地位得到了保持，這在農業改革中具有劃時代的意義。

從政策要求看，2020年的中央一號文件明確指出，“確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食生產要穩字當頭，穩政策、穩面積、穩產量”。通過推廣統防統治、代耕代種、土地托管等服務模式穩定糧食生產。2021年農業農村部印發的《關于加快發展農業社會化服務的指導意見》中提出，“發展農業社會化服務是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的重要舉措”，要把農業生產托管作為推進農業社會化服務、發展服務帶動型規模經營的重要方式，創新農業生產托管服務機制，不斷提升服務能力和水平，促進農業節本增效、農民增產增收，進而保糧食供給、固糧食安全。在“大國小農”的基本農情下，健全農業專業化服務體系、推動農業生產托管進一步發展，是保障國家糧食安全、推動小農戶與現代農業發展有機銜接的重要路徑。

2 農業生產托管保障國家糧食安全的機理解釋：生成邏輯視角

2.1 產權劃分：邏輯基礎

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制這一農村基本經營制度的確立，極大調動了農民的生產積極性，解放和發展了農業生產力。十八大以來，黨中央不斷完善和穩定農村基本經營制度，深化土地制度改革，形成了土地所有權、承包權和經營權分置并行的格局，為生產經營主體優化要素配置奠定了制度基礎。實行農村土地“三權分置”，一方面保證了土地所有權的根本地位，加強了對農戶土地承包權的保護，維護了農村基本經營制度的根本和承包農戶的土地權益；另一方面促進了經營權的放活，有利于推動農業規模經營、提高資源配置效率。土地具有明顯的財產和要素雙重屬性，農業生產托管的一大重要特征在于將土地的雙重屬性分離開來，以強化土地的生產要素功能。換言之，生產托管能夠在維護農民土地承包權“財產”權利的基礎上，激活土地這一基本的農業生產要素，使得土地得到充分利用。

在土地流轉形式下，轉入地的土地使用權在穩定性、收益性等方面存在較多限制，農業經營者可能會忽視對轉入地的投入，進而影響農業生產效率；而在土地轉出之后，承包農戶就失去了對土地經營收益的剩余索取權，基于家庭效用最大化的考量，農戶流轉土地的意愿較低。部分農戶觀念落后，存在“無地心慌”的潛意識，更是影響了土地轉出，限制了土地規模經營的發展，一定程度上影響了糧食的穩定增長。在生產托管形式下，集體土地所有制的性質、土地承包關系和土地用途等都不發生變化，農戶或農業經營主體只是將全部或部分農業生產環節委托給服務組織，由其代為管理或經營[25-26]；承包農戶在支付相應的托管費用后，土地經營收益的剩余索取權仍歸農戶所有。在產權得以明確劃分之后，農業生產托管服務嵌入到糧食生產經營活動之中，在不涉及土地權利重大調整的基礎上，通過服務規模經營解決土地細碎化問題成為破解農地小規模經營格局瓶頸制約的重要力量，對于穩定糧食生產進而保障國家糧食安全具有特殊作用。

2.2 分工與專業化：生成條件

分工和專業化與規模經濟密不可分。亞當·斯密[27]認為，分工和專業化能夠有效提高生產效率進而促進經濟增長。之后，楊格和賈根良[28]、楊小凱和黃有光[29]對此做出了進一步地闡釋，強調了分工和專業化對推動生產力發展的重要作用，認為產業不斷分工和專業化是實現規模報酬遞增的根本原因。對于農業服務規模經營而言，產業分工與專業化合作為農業生產托管的生成提供必要條件，并以農業產業內分工為核心、家庭內部分工為前提。

在家庭內部分工方面，我國農村地區普遍存在“以代際分工為基礎”的農民生計模式，也就是作為青壯年勞動力的子女外出務工，而相對勞動弱質性的老年人在家從事農業生產[30]。改革開放以來，城市工業化的快速發展使得勞動力需求不斷上升。城市務工機會的增加以及更高的收入水平，催生了龐大的農民工勞動力市場，加速了農村家庭的勞動力內部分工。當前勞動力市場對農村勞動力的吸納主要在于勞動力密集型的建筑業和制造業，第三產業的比重也在不斷提高。在這樣的市場條件下，農村勞動力出現了明確的“年齡分層”，青壯年勞動力被“天然地”留在城市勞動力市場，老年勞動力則被“驅逐”回農村從事農業生產。這種“理性的選擇”，可以實現農村家庭勞動力資源的最優配置。勞動力轉移很大程度上解決了土地和勞動力之間的要素不匹配問題，為土地規模經營提供了客觀條件。但是，隨著土地經營規模的擴大，受個人能力的限制，單個農戶很難應對農業生產過程出現的各種狀況；同時，農業生產的季節性會使得農業勞動力在時間上存在供給過剩和不足的結構性問題。勞動力的這種結構性矛盾不斷推動農業生產性服務業的發育，成為農業生產托管生成的重要前提。而對于在城市務工的青壯年勞動力而言，一方面收入水平的提高，為購買農業生產托管服務提供了必要的物質條件；另一方面思想觀念發生轉變，不再將農業生產視為簡單的重體力勞動投入，對農業生產托管也有了更為正確清晰的認知，并對農業生產者的生產經營決策產生影響。

在農業產業內分工方面，農業生產環節的可分離，決定了農業生產托管的生成具備很強的現實可能性。在堅持土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的制度框架下，農業經營權可以被進一步細分為種植決策權、田間管理權和產品處置權等。經營權的細分使得獨立的經營主體能夠實現決策者、管理者和生產操作者的三重分離，根據行為主體資源稟賦和比較優勢的差異，不同的權能支被匹配起來[31]，進而實現農業的分工和專業化。隨著產業內分工的不斷推進，部分原本由農戶承擔的生產活動開始由其他新型經營主體提供，農業生產托管服務市場逐漸形成并發展。

農業生產托管減少了農戶在耕、種、防、收各個階段的勞動力投入，推動了資本對勞動的替代，使得農業生產變得相對容易，勞動力與土地要素不再需要嚴格意義上的完全匹配。在生產托管形式下，一方面，農村女性或者老年群體等弱質勞動力也能夠有效維系農業生產經營，有利于穩定糧食生產；另一方面，從“男耕女織”這一傳統農業生產方式中釋放出的青壯年勞動力，可以基于經濟理性權衡成本—收益狀況進行就業決策，進而獲得較高的收入水平。同時，參與農業生產托管的服務組織通常具備較高的人力資本和新型農業機械，能夠實現對糧食生產過程中的精細化田間管理和合理要素配置，實現服務規模經濟，進而達到糧食的長期持續增產。

2.3 委托代理：表現形式

農業生產托管發展的強大動因是政府推動，高效運行的保障是市場化運作，在二者的共同作用下，農戶與服務組織之間形成了委托代理關系[32]。在不發生土地權屬變化的基礎上，農戶作為委托人將農業生產中的全部或部分作業環節委托給合作社、農業企業、農業社會化服務組織等生產經營服務主體完成，推動了農戶組織化。在生產托管的運行過程中，由于勞動力機會成本的不斷上升，農戶將農資采購、田間管理、產品處置等經營決策權與管理權向服務組織進行全部或者部分的轉移，與服務組織建立委托代理關系；作為代理方的服務組織通過統一購買和租賃種子、農業機械等生產要素促進農業資源的規模化利用，降低生產成本，進而實現服務規模經營下的利益最大化[33]。

傳統糧食生產過程中的農業勞動力老齡化趨勢使小農戶無力對農業生產進行精細化管理，只得通過提高化肥農藥等物質要素投入提高農業產出；對于規模經營主體而言，作為理性的“經濟人”，從事糧食生產被視作一種投資行為，追求利潤最大化也會使其以物質要素投入替代非物質要素投入。而過多的物質要素投入不僅影響土地生產率，而且會對農產品質量安全與環境產生影響，違背了糧食安全戰略中增產提質、高效綠色的內涵。在單個農戶的機械化作業過程中，交易雙方通常采取“錢貨兩訖”的形式，也就是作業完成之后，農戶與農機作業服務主體之間的契約關系即告終止。由于農業產出不能即時觀測，且機械化作業通常不與產出掛鉤，導致服務質量很難得到保障，低質量作業情況時有發生。而在購買生產托管服務之后，農業經營主體將田間管理委托給服務組織，并將服務費用內化為非物質要素投入，有效彌補了非物質要素投入的不足。同時，農業經營主體與服務組織簽訂合約，將服務質量與產出結果相聯系，服務組織為實現收益最大化，勢必會調整作業方案、提高要素投入精準化程度，進而提升服務質量。

2.4 降低費用與風險：主要目的

土地具有空間性、分散性和不可移動性等本質屬性，通過市場手段實現土地經營權的流動和集中存在很高的交易成本[34]。在農業生產托管過程中，服務組織不僅不需要支付高額的土地流轉費用，而且可提前收取部分服務定金，使得土地的集中由市場交易行為轉化為組織內部行為，在農戶本身具備的土地、勞動力等要素優勢得到充分發揮的同時，服務組織通過在市場、信息和渠道等方面存在的優勢，能夠有效減少市場交易次數，進而降低交易費用。

由于農村勞動力不斷在地區和產業之間轉移，必須通過資本要素的投入來彌補勞動力要素投入的短缺。但由于小農戶普遍經營規模較小、經濟實力不強，短時期內很難加大農業投資，難以承擔購置農業機械的經濟成本。同時，由于農業機械設備存在較強的資產專用性，購置農業機械會增加農戶被“敲竹杠”的可能性，進而進一步增加交易費用[35]。與分散經營的小農戶不同，服務組織通過大規模服務降低平均成本，并通過收取服務費用（對于部分服務組織而言還應包括農資購銷和農產品銷售差價）與農戶形成緊密的利益聯結機制。農戶購買生產托管服務，一方面，可以借助服務組織擁有的農用機械實現資本對勞動力的替代，無需增加專用化固定資產的投資；另一方面，通過參與生產托管，土地連片進行耕、種、防、收等，在大幅降低時間損耗、增加農用機械有效工作時間的同時，還降低了機械用油的損耗，降低了農用機械的平均使用成本。此外，在實現服務規模經營之后，服務組織通過統一采購農資提高市場議價能力，能夠形成有利的市場地位，進而降低農資購買成本；通過統一機械作業和科學施肥用藥，能夠減少種子、化肥和農藥的使用量。以內蒙古自治區為例，依托農業生產托管項目，巴彥淖爾市臨河區通過病蟲草害專業化統防統治，減少農藥使用量20%以上；鄂爾多斯達拉特旗通過生產托管服務，農作物的化肥施用量減少75~150 kg/hm2，農藥施用量減少150~300 g/hm2，農用水灌溉減少10%~20%（根據作者團隊調研數據所得），很大程度上提高了農資利用率和作業質量，有效降低了單位面積農資投入成本。

由于農業天然具有一定的弱質性，易受市場、氣候等不可抗力因素影響，存在很強的經營風險。但在農業生產托管服務過程中，服務組織通過統防統治、采用先進生產技術等，使得農業生產條件得到很大改善，提高了應對自然風險的能力。相較于人力資本較低、信息獲取能力較差的小農戶，服務組織往往具備更先進的田間管理經驗，在獲取市場信息方面更具優勢；通過擁有的社會資源和內部的信息共享機制，服務組織能夠幫助農戶進行更為科學的生產經營決策，進而更好地應對市場風險。

對于中國而言，維持播種面積穩定是保證糧食產量的重要基礎。在傳統生產方式下，種糧成本高、比較收益低、面臨風險大等問題降低了農民的種糧積極性，一定程度上影響了糧食播種面積的穩定。通過前文分析可以發現，農業生產托管能夠有效降低種糧成本和費用、規避風險，提高農民種糧意愿，穩定糧食播種面積，進而夯實國家糧食安全根基。

2.5 農業機械化與信息化：重要前提

農業機械化和信息化作為生產力發展的重要表現形式，是加快農機社會服務體系建設、推動農業發展方式轉變的重要物質基礎。在勞動力成本不斷上升、農業勞動力弱質化問題凸顯的背景下，農業機械逐漸實現對勞動力的替代，并使得機械化程度較高的糧食作物生產具有比較優勢，促進農作物種植結構“趨糧化”[36]。為鼓勵農業生產經營主體使用農業機械，加快農業機械化步伐，2004年中央及地方財政安排專項資金對購置農業機械給予補貼。在政府政策的推動下，農業機械化快速發展，2020年全國農用機械總動力達到10.555億kW，相較于2004年的6.403億kW增長超過60%（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）。由于農用機械市場作為一種典型的存量市場，且農機購置補貼存在一定的傾向性，大型農業機械保有量的增加使得農用機械總動力快速增長；同時，由于農業機械存在一定程度的不可分性，只有在土地經營規模與農業機械利用率達到某種程度的匹配后，才會產生規模效應。這就使得部分小農戶放棄自購獲取農機，選擇通過租賃農機的方式進行服務外包，農戶選擇購買農機服務的意愿擴大了市場上的農機服務需求；而隨著信息科學技術的不斷滲透，農業生產的各個環節得到有效連接，新型農業生態的構建更進一步擴大了農戶的服務需求。服務組織由此進入農機服務市場并不斷推進這一市場的發展。

農業機械化對于提高糧食產量具有顯著的正向影響，信息化則在糧食種植管理流程優化、管理成本控制等方面發揮了重要作用。但小農戶經營下的農業生產方式限制了農業機械化的發展，農戶信息化意識薄弱、認知水平與學習能力相對不足則在很大程度上阻礙了農業信息化的建設。在當前的生產條件下，通過創新農機社會化服務體系實現機械化作業和信息化管理下的服務規模經營已成為現實選擇。隨著農機服務市場的不斷擴大，機械化和信息化水平不斷提高，農用機械的稀缺狀態得以轉變，日漸成為較為富裕的生產要素。農機作業方式、物聯網管理等沿著大型化、服務化趨勢發展，成為保障我國糧食安全的重要裝備支撐。

3 農業生產托管保障國家糧食安全的主要問題

3.1 服務體系不健全

改革開放后，為進一步提高農民積極性、解放農業生產力，我國實行家庭承包經營制度。之后，糧食產量大幅增加，有力地解決了農民的溫飽問題，但也在一定程度上加劇了“小農戶”和“大市場”之間的矛盾。為解決這一問題，國家開始重視農業社會化服務的發展，試圖通過農業社會化服務主體建設、體系構建等推動農業適度規模經營，實現農業現代化，保障我國糧食安全。但是，受機構、人員和資金等各種因素影響，以農業生產托管為主要形式的農業社會化服務體系仍不健全。農業公益性服務組織服務能力較弱，支撐能力逐漸弱化，主要表現為基層農技推廣組織設施條件落后、農產品質量監管體系尚未形成等；農業經營性服務組織則存在組織不健全、規模偏小、組織松散、管理不規范等問題。從農業科技研發角度看，盡管2020年我國農業科技進步貢獻率超過60%（http://www.moa.gov.cn/xw/shipin/xwzx/202106/t20210616_6369713.htm），但與西方發達國家還存在一定差距，農業科技投入、農業科技成果轉化率相對較低；從配套支撐建設角度看，生產托管服務標準體系建設滯后、合同使用不規范、行業監管組織缺乏等問題阻礙了農業生產托管的發展。

3.2 供需矛盾問題突出

從當前種糧農戶的需求表達看，一方面，農戶對農業生產托管服務的需求不斷增加，要求延伸服務環節；另一方面，為適應糧食市場波動和獲取更高收益，農民對農業生產托管服務質量的要求越來越高。但是，我國農業生產托管的服務內容較為單一，在田間管理、市場信息、加工儲存等方面仍存在較大的提升空間，服務模式創新力度還有待加強。例如，內蒙古自治區當前的農業生產托管以生產環節的簡單服務為主，而在實際調研過程中，不少農業生產經營者表示對先進技術、品牌設計、金融保險、市場信息等方面的服務需求日益迫切，已有服務不能滿足日益增加的多元化服務需求，服務可得性較低。同時，由于農業生產托管發展較晚，尚未形成規范的市場競爭秩序，市場監管較為缺乏，服務組織之間的不合理競爭易導致服務效率低下。此外，隨著農地經營規模的擴大，購買生產托管服務的交易費用逐漸增加，部分新型農業經營主體會轉向自購農機進行自我服務，并對外提供農機服務以減少農機閑置、提高資產回報率。這就進一步加劇了產中環節服務的市場競爭，導致農業生產托管供需矛盾問題較為突出。

3.3 服務對象定位不清晰

對于小農戶而言，以家庭經營為基礎的經營方式經常表現為農業生產的自給自足，對生產服務的需求相對較低且極為分散；小農戶購買生產托管服務的交易成本相對較高，一定程度上降低了其購買服務的積極性。相較于小農戶，種糧大戶更能接受并使用新的農業生產資料和技術，對市場風險更為敏感，對控制成本的要求更高。這就使得種糧大戶對農業生產托管的需求更具規模性，容易產生規模效應，與市場供給更相匹配。許佳彬等[37]通過對黑龍江省的實地調查，發現當地專業服務公司的服務對象主要是大規模經營主體，一般中小規模農戶很難享受到專業服務公司的服務供給。大農戶的“親市場性”使得農業生產托管服務組織更愿意為其提供相應的服務，而以大戶為中心的服務體系顯然與小農戶不相適應，甚至可能對小農戶產生很強的排斥性。在小農經營仍為主體的基本現實下，農業生產托管服務對象定位不清晰，就有可能侵占小農戶的服務資源，對我國的糧食安全產生影響。

3.4 服務組織積極性不足

為保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，當前農業生產托管的重點領域在糧棉油糖等大宗農作物，農業生產托管的作用機制也與糧食等農作物更為契合，更適用于勞動力要素投入要求相對較低（資本對勞動的替代更為簡單）的農產品。正因如此，“懶莊稼”（糧食作物或大田作物）生產的機械化程度一般較高，生產托管服務市場也相對更為成熟。但是大宗農作物的比較效益通常較低，導致服務組織積極性不高。王顏齊和史修藝[33]通過對黑龍江省的實踐案例分析，發現部分服務組織通過引入機械化設備、與省農科院達成技術合作協議等方式提升生產經營效率，但造成了經營成本高的問題；在合約執行期間，服務供需雙方可能會對托管合同條款和內容產生爭議，進而引起合約的違約風險。隨著生產托管模式的不斷創新，一些地區的服務已明顯超越了傳統的農業生產性服務邊界，特別是在全程托管模式的實際經營和服務過程中，服務主體與種糧農戶會達成最低收益保障協議，以保障農戶的基本收益。此時，農業生產經營風險主要由服務主體承擔。但在當前的農業保險體系中，因缺乏土地的實際經營權，服務主體僅被視作服務的提供者，無法被納入現有的政策性農業保險體系。一旦因自然災害或意外事故導致糧食生產受損，服務主體不僅會面臨巨額成本投入無法有效收回的問題，還要承擔服務對象的保底收益。服務主體面臨著生產、經營、市場和違約等多重風險，極大地影響了其提供服務的積極性。

4 農業生產托管保障國家糧食安全的對策建議

4.1 建立新型糧食生產托管服務體系

堅持以市場化改革為目標，不斷加強農業經營性服務的市場主導地位，充分發揮公益性服務組織的基礎支撐作用。降低經營性服務的市場準入門檻，加強監督與管理；對公益性服務組織進行體制機制改革，激發內在動力和創新活力。對于政府而言，要加大對糧食生產托管的財政投入，統籌安排資金，鼓勵引導社會資本參與糧食生產托管發展建設，建立健全糧食生產托管資金保障機制；各級政府要明確在建設基層農技推廣基礎設施方面的職責，創新管理體制，加快完善基層農技推廣服務體系，建立健全糧食質量安全監管體系。鼓勵農民專業合作社、家庭農場、農機中介組織、農業龍頭企業、專業服務公司等不同經營主體參與糧食生產托管服務，探索建立以專業服務組織為主體、農機中介組織為紐帶、其它主體共同參與的糧食生產托管服務體系。同時，加大科技投入，進一步提升農業科技成果轉化能力；加強人才引進，不斷提高糧食生產托管服務人員素質；推動服務標準體系和行業協會建設，根據農業農村部發布的示范合同文本規范服務合同的使用，著力補齊服務短板。

4.2 提高糧食生產托管服務組織服務能力

鼓勵金融機構、涉農企業為服務組織提供金融、信息和技術培訓等方面的服務，不斷提高服務組織的服務能力；拓寬糧食生產托管服務組織的業務范圍，補齊在田間管理、市場信息和加工儲存等薄弱環節短板；鼓勵訂單式、菜單式等生產托管服務模式創新，推動服務供給與種糧農戶多元化需求相匹配；推動各服務組織之間的協作，推進設施設備等資源共享，降低成本、提高設備使用率，實現資源優化配置。在此基礎上，推動形成以市場為導向，集農資供應、資金融通、農業生產、農機租賃、農產品加工、儲存運輸、信息咨詢和農產品市場營銷等多種服務并存的服務機制，不斷提升服務組織的綜合服務水平。

4.3 推動小農戶參與糧食生產托管服務

發展農業生產托管已成為推動小農戶參與現代農業的有效途徑。受資源稟賦影響，人多地少的現實農情使得小農家庭經營成為當前和今后很長一個時期我國農業經營的主要方式，小農戶是農業生產托管服務市場中的主要參與群體。因此，在推進農業生產托管過程中，要堅持重點服務小農戶的原則，對規模效益好、輻射小農戶多的服務組織進行重點支持。嚴格落實耕地保護制度，通過加大補貼力度加強對農戶的扶持，推動各種優惠政策有效落地，使農民受益進而調動其種糧的生產積極性，保證農戶基本經營面積滿足構建生產托管服務體系的需要。同時，充分發揮村集體內聯農戶，外聯服務組織、公司和技術服務部門等的紐帶作用，完善村集體服務功能；通過深化組織合作提高小農戶組織化程度，推動小農戶的糧食生產托管服務需求實現規模化，在有效降低小農戶購買服務交易成本的基礎上，通過規模效應適應服務組織的市場供給，削弱市場對小農戶的“排斥性”。

4.4 完善糧食生產托管政策支持方式

建立發展性的理賠體系，探索新型農業保險險種，深化農業保險的保障功能。在政策性農業保險施行的基礎上，還應建立政策性農業生產服務保險，為糧食生產托管服務主體提供基本保障；優化政府糧食生產托管項目資金投入結構，建立保費補貼或業務獎補機制，支持地方加快拓展糧食生產托管服務保險規模，強化服務主體風險轉移。推動生產托管服務范圍從大宗農作物向經濟作物拓展，從種植業向養殖業推進，不斷提高服務組織和農業經營主體的收益；完善現有政策，以政府購買服務、稅收優惠等形式支持糧食生產托管服務主體的發展。

5 結語

面對全球糧食市場風險和不確定性增加的現實，保障國家糧食安全不僅是推動社會經濟持續穩定發展的堅實基礎，也是應對世界百年未有之大變局的主要出路。在我國糧食供給安全形勢仍不容樂觀的條件下，推動農業生產托管發展成為保障國家糧食安全的重要路徑。從農業生產托管的生成邏輯看，產權劃分是生產托管生成的邏輯基礎，分工和專業化是生成條件，委托代理是表現形式，降低費用和風險是主要目的，農業機械化和信息化發展是重要前提。農業生產托管通過穩定產權關系、提高生產效率、減少要素投入、降低成本與風險、提高機械化與信息化水平等方面對保障國家糧食安全產生積極影響。針對農業生產托管存在的服務體系不健全、供需矛盾問題突出、服務對象定位不清晰、服務組織積極性不足等問題，需要從建立新型糧食生產托管服務體系、提高服務組織服務能力、推動小農戶積極參與、完善糧食生產托管政策支持方式等方面推進農業生產托管的發展，從而實現服務規模經營，進一步保障國家糧食安全，推動我國經濟社會全面發展。