中小學內部控制管理探析

晉登鳳

一、背景

近年來，國家綜合國力不斷提升，對基礎教育愈加重視，投入也逐年遞增。據全國教育經費執行情況統計公告，2020年全國教育經費總投入53 033.87億元，連續九年財政性教育經費投入占國內生產總值比例超過4%，其中中小學教育經費投入達到24 295億元。隨著中小學教育經費投入加大，構建功能完善、學科匹配、結構適宜、內控合理的內部控制管理體系成為當前亟需解決的主要問題之一。近年來中央、省市相繼出臺了《事業單位會計準則》《中小學校財務制度》《政府會計制度》等制度性文件，部分專家學者也對中小學內部控制管理體系建設提出了一些意見建議。為解決好中小學內部控制問題，結合財務管理工作實際，對當前內部控制管理體系存在的短板進行研究分析，積極尋求有效的解決途徑和措施。

二、加強中小學內部控制管理建設的意義

內部控制就是為實現單位管理目標，結合各類資源，通過制定完善的制度機制使單位經濟活動在法律法規及有關章程允許的范圍內有序開展，以期達到單位主體活動的效益性、資產的安全性、單位信息的準確性和財務報告的可靠性。中小學內部控制管理成效關系學校運行和發展，是新時代教育改革的重點。通過內部控制管理可以高效利用各種要素資源，提高中小學運行活力。

一是強化中小學內部控制管理體系建設，有利于保障中小學經濟社會活動的合規性。近年來，財政、教育等系統保障中小學均衡教育發展的經費逐年增加，教育經費審計審查也隨之增加，經費支出合規成為經費使用的第一原則，這也成為加強中小學內部控制管理的基本要求。只有中小學教育經費支出合理合規，把好內部控制審核關口，才能從根本上把好經費支出的“口子”。

二是加強中小學內部控制管理體系建設，有利于更好地統籌教育教學系列活動支出。作為義務教育階段，基礎教育投入面多量廣，為適應新時代教育改革發展要求，每一筆教育經費的支出都要把好鋼用在刀刃上。加強中小學內控管理體系建設，能更好地統籌資金使用，更好地保證學校固定資產管理，以及教育教學研究投入、教育職工在職培訓、教育日常經費支出高效分配，提高經費的綜合利用率，避免資金閑置浪費。

三是加強中小學內部控制管理體系建設，可以更好地提高中小學預算管理水平。加強中小學內部控制管理可以更好地調動科室參與度，科學制定年度計劃，避免預算編制過程中項目遺漏、少報或重復核算。預算編制過程中，各科室結合需求，按照預算編制要求，提供預算基礎資料，財務科室通盤核算，編制學校層面預算，避免各科室無預算、超預算支出，做到科學使用教育經費，保證資產安全。

四是加強中小學內部控制管理體系建設，有利于預防本領域腐敗發生。建立科學完善的中小學內控管理體系，可以提高學校財務管理水平，強化內部監督，有效防范舞弊和腐敗。通過內部控制管理機制的層層審核、層層把關、層層負責，切實保證賬目數據的真實可靠。

三、中小學內部控制管理存在的短板

（一）缺少規范統一的內控管理制度。當前，部分中小學內控管理制度不夠健全，沒有設立專門的內審機構。年度審查通常是各學校財務人員互審，常因抹不開面子使審查把關流于形式。同時會計從業者與審計人員的關注點不同，財務人員審核財務賬很難發現問題。部分中小學內控管理制度受財會人員專業水平的限制，制定標準不切實際，個別學校因內控管理經驗不足，制定的制度走形變樣。制定專業、科學、規范的內控管理制度成為當下中小學管理工作的迫切要求。

（二）財會從業者業務技能需提升。財務部門是內部控制的歸口科室，負責組織協調內部控制日常工作。當前，大部分學校財務人員為教師兼職，未能配備或足額配備專職會計。中小學會計崗位專業要求高，但部分兼職人員非會計出身，專業知識匱乏，對會計工作認識不到位，片面認為會計就是記賬報銷，未能對有關業務科室實施必要的財務控制、監督和指導，甚至對財務工作風險點及資金預算都不清楚，票據審核常常不嚴格，校內會計賬目混亂，往來科目清理不及時，導致財務賬目根本無法反映單位的實際收支狀況。

（三）學校管理層內控管理意識淡薄。受專業水平和傳統財務制度政策影響，部分學校管理層無法適應新時代財務管理體系建設，對內控管理體系建設認識模糊，對內控機制建立缺乏有效實踐，缺乏對財務風險的預見性。尤其是部分管理者對內控管理體系認識不到位，片面認為內部控制管理就是財務部門業務工作，對內控管理體系建設不重視，簡單地認為加強財務人員管理即可，未認真履行相應的監管職責。還有部分學校管理層對不相容崗位分離控制、內部授權審批控制、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等不夠重視，導致單位經濟活動風險增加。

（四）內控管理執行不夠嚴格。一是財務審核把關不嚴。部分學校財務對單位領導審簽的即給予報銷，對票據缺少全面細致審核，過度遵從領導的安排，缺少對領導審批事項的有效監督。二是固定資產管理混亂。固定資產管理者大部分為教師兼職且更換頻繁，專業知識不足，交接盤點不到位，新的資產管理者對資產掌握不全面，部分固定資產還能利用但因庫存不明，導致資產綜合利用率低。學校未建立系統的固定資產管理模式，從資產購置、領用、報廢沒有系統的程序，對資產清查盤點不及時，造成固定資產賬實不符，存在資產流失風險。三是校內采購標準執行不嚴。主要表現在教學設備購置、基礎設施改造、食堂食材采購等環節易受市場影響，價格波動大，往來結算單據上交不及時，票據內部審核困難，采購數量難以核查。四是合同管理不規范。合同制定按照規章制度應由校辦審核蓋章，并協調解決合同面臨的法律糾紛等，但在執行中多數學校交由采購科室起草，加蓋單位公章后直接交財務室付款，這便導致合同管理不規范，經濟活動風險加大。五是預算管理執行不嚴。部分學校對預算管理不重視，預算管理僅滿足于填表、報數，后期財務預算執行情況監督核查少，導致超預算或無預算的現象時有發生。

（五）外界干預影響內部控制管理的規范性。中小學教育經費專項支付歷來受各級各部門關注，對教育財務狀況督查頻次很高，但因監督檢查標準不統一，內部賬目時有調整，易造成財務賬目混亂；不同年度受政策影響，學校內控管理標準不一，也易造成內控管理年度可比性差。

四、加強中小學內部控制管理的舉措

（一）完善中小學內控管理制度，建立科學、規范、高效的內控管理機制。建議教育、財政部門聯合組織精干力量，結合全區實際，制定中小學內控管理制度，明確內控管理體系的運行、審核、監督機制，建立健全預算管理制度、采購業務制度、收支業務管理制度、固定資產管理制度、合同業務管理制度等；明確細化校內管理者、采購者、財務人員等職責分工，規范內控管理流程，形成科學、規范、高效的內控管理機制。

（二）提高單位負責人內部控制意識。單位負責人在內部控制體系中居于主導地位。領導要分工明確，各責任部門要按照“誰主管、誰負責”的原則，對決策執行實施責任分解，將責任落實到人。同時要讓單位領導明白重點崗位分離的重要性，比如完善財務人員管理崗位責任制，合理設置相應崗位，不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程，確保不相容崗位相互分離。財務專用章嚴禁一人保管。收取費用時，會計開具收據，出納負責收取現金存入銀行；開具支票時，出納填寫支票，會計負責審核，兩人分別蓋章相互制約，共同簽署。出納負責憑證錄入，會計負責原始單據審核并記賬，年終要將會計檔案移交學校檔案室保管，借閱時要履行審批手續。另外各崗位之間也要相互配合，相互監督，確保財會工作合理合規開展。

（三）提高財會人員業務技能。中小學要加強內控管理制度的執行。首先，財務人員專業能力要過硬。財務部門是整個內控機制的核心部門，財務人員要清楚單位的風險點，做好重大風險的評估預判工作，負責財務報銷和會計核算等。財務人員要嚴格執行報銷程序，嚴格審核票據，杜絕不合理票據入賬，切實監督好各科室資金的使用。其次，要加強財務人員的能力塑造，可以通過進高校再教育、業務技能培訓、技能競賽、業務沙龍等途徑，提升現有財會人員能力水平。最后，要統籌中小學編制，招錄一批財會審計方面專業人員充實基層學校。

（四）建立健全內部審計機制。一是要建立定期審計、核查機制。定期審計、核查是加強內部控制管理的重要手段，也是預防腐敗的重要舉措，中小學要加快建立健全內部審計機制。每年要集中開展一次內部核查，幫助各科室理清工作思路，提高教育資金使用效益、盤活固定資產、預防資產流失。二是要建立采購監督機制。加強采購環節監督可從源頭防止腐敗發生。三是要嚴格執行民主決策制度。“三重一大”事項要經過集體決策，認真傾聽教職工的意見建議，提高教職工參與的積極性，以便加強重大事項、重要支出的監督。