新形勢下農業科研事業單位橫向經費管理方式創新與探索

高 超

一、引言

農業科研事業單位科研經費分為縱向經費和橫向經費，其中橫向經費是通過技術服務、技術咨詢、技術轉讓等形式跟社會企業或政府單位合作獲得的，是農業科研事業單位經費的重要來源之一。目前國家對橫向科研經費沒有相對明確的管理辦法，農業科研事業單位依據原則性規定自行擬定實施細則，且各單位制定的管理辦法差別較大，橫向經費按照合同約定或單位管理規定統籌安排使用，管理存在較大盲區。新的時代條件下，農業科研事業單位積極爭取橫向科研經費，項目數量和金額逐年遞增。然而，橫向科研經費來源復雜，致使其管理難度增大。從財務管理的角度來看，農業科研事業單位普遍存在橫向科研經費使用比較隨意、管理不規范、使用效益低等問題。本文擬對目前農業科研事業單位橫向科研經費管理存在的問題進行剖析，進而提出加強橫向經費管理的相關措施。

二、當前存在的問題

（一）橫向項目合同簽訂不嚴謹

長期以來，為積極推進農業產學研深度融合，促進農業農村發展和全面推進鄉村振興戰略，各農業科研事業單位主動與農業相關行業對接，積極拓展衍生服務領域，加強與企業、地方政府全面合作。農業科研事業單位鼓勵和支持農業科技工作者參與橫向科研項目競爭，爭取更多的橫向科研項目經費。不論單位負責人，還是項目負責人，都更加關注橫向科研項目帶來的經濟利益，而缺少對項目可能帶來的風險進行事前評估。與縱向科研項目不同的是，橫向科研項目大多以簽訂合同的方式取得，合同是一種市場契約行為，對雙方都明確了權利和義務，風險與收益并存。通過事業單位深化改革，農業科研事業單位工資制度逐步完善，單位自主權持續擴大，提升了科研事業單位核心競爭力和產出質量。近年來，為激發科研事業單位人員工作積極性，國家出臺了一系列政策措施促進科研事業單位工資制度改革。目前科研事業單位大部分工資從橫向科研項目支出，普遍缺少市場風險意識。

科研事業單位在簽訂橫向技術合同時，依據單位提供的合同模板填寫服務項目和技術指標，缺乏相應標準，合同存在不規范現象。一是農業科研事業單位身為乙方，在簽訂技術合同時有一定弱勢，部分企業因為利益驅動等原因增加了霸王條款，乙方又缺乏相關法律知識，存在合同文本不合規現象；二是雖然目前有科學技術部制定的合同文本和地方科技廳制定的合同范本，但是部分單位簽訂的都是企業自身提供的合同文本，甚至有些只是一些協議，可能連基本的合同條款都不具備。合同簽完后，在實際履行過程中可能存在諸多風險。一是可能出現項目目標設置過高，項目執行期結束后卻沒有完成目標任務；二是由于農業事業單位科研人員工作牽制，可能存在時間精力不夠，無法按照合同約定時間完成項目任務。這些不確定風險若不能在簽訂合同前進行充分評估，由此產生的違約行為可能會給單位和科研人員帶來極大的負面影響，損害單位聲譽，同時也會產生經濟賠償風險。

（二）橫向經費管理混亂

由于每個單位的情況不同，所以在管理辦法或實施細則方面，各單位都會根據自身情況制定規則，有些單位只是簡單套用縱向科研經費管理辦法，有些單位僅僅根據項目合同約定對經費支出進行管理，缺乏統一規范的橫向科研經費管理手段和思路，加劇了農業科研事業單位橫向經費管理混亂的局面。此外，由于橫向科研項目經費來源廣泛、種類繁多，使得經費很難統一管理，各單位可能還存在著項目已結題但未按規定結賬的現象，也可能存在著一些項目要做完后才給經費的情況，甚至有時出現經費不到位的情況，這給項目執行帶來了很大困難。另外，各單位簽訂合同的實際執行人是課題組或個人，在項目管理方面很難統一管理監督，初期立項完成，科研經費一到單位，中期檢查和后期結題基本上被忽略，有些項目甚至就沒有結題。在項目資金使用上，專業的不同和經費來源的差異造成橫向經費存在很大差異，基礎研究類專業的橫向經費常常在設備費用、資料費用和測試化驗加工費上占比較大，而應用研究類專業的橫向經費在差旅費、勞務費方面占比較大。間接費用中績效支出的分配，基本上是由項目負責人說了算，缺少量化評價，存在較大的隨意性。另外，間接費用中單位管理費的提取，也缺乏統一的口徑和標準，未形成有效的科研間接成本補償機制。

（三）對橫向科研項目認識不足

長期以來，農業科研事業單位普遍存在著重視縱向科研項目，而輕視橫向科研項目的現象。因為在農業科研院所中，縱向科研項目是評價其業績的一項重要標準。不管是申請重點科研學科和實驗室的時候，還是科研人員評定職稱和人才評價時，縱向項目的權重要比橫向項目大得多，有時僅根據縱向科研項目進行評比。這樣的評價標準體系，不利于橫向科研項目的發展。在農業科研事業單位中，橫向科研項目僅被當成一種創收的渠道，只需要完成橫向項目任務，達到指標就可以結題，大部分科研人員缺乏對橫向科研項目的深度認識。

（四）橫向科研課題結余經費長期掛賬

橫向科研項目存在結余數量多、金額大的現象，是目前農業科研事業單位的通病。大部分科研項目在結題驗收后，仍然存在著項目結余資金長期掛賬的現象，這樣項目負責人就可以自由報銷使用。單位進行項目清理時，因缺乏合理有效的結余資金處置制度，項目負責人經常以各種理由不讓單位清理，加之單位領導認為錢還在賬上，往往同意項目結余繼續保留，聽之任之，造成項目資金長期掛賬和滯留。

三、橫向科研經費管理方式創新措施

（一）完善橫向科研項目合同審核機制

農業科研事業單位的各類橫向科研項目，應按照《中華人民共和國合同法》的有關規定，與項目委托方簽訂書面合同，明確各自的權利和義務。單位可聘請專家從法律角度制定符合規范的橫向項目合同范本，明確合同中必要和選填的條款和內容，供科研人員參考使用。合同簽訂前，課題負責人、分管部門負責人和單位負責人形成三級審核制度對合同內容進行認真審核，課題負責人要審核評估是否能按期完成合同規定的目標任務，明確項目文章、專利和著作權等知識產權的歸屬，是否能夠按照合同約定按時足額支付項目經費等。分管部門負責人要審核合同條款是否會損害單位和科研人員的合法權益，同時要審核項目委托單位資信情況等，防范出現違約風險。單位負責人要從總體上把握合同內容與單位科研方向的相關性和一致性，對于一些存在有損單位信譽風險的橫向項目可以不簽訂，加強合同審核，形成切實可行的合同審核機制。

（二）建立橫向科研項目預算管理制度

按照農業部門預算管理要求，橫向科研經費收支應當全額納入部門綜合預算。一般情況下，橫向科研項目的收支預算應在項目立項時提交，當項目合同中約定了預算，應落實科研經費“放管服”要求，可對預算科目進行適當的精簡合并，直接費用預算科目歸并為設備費、材料費/測試化驗加工費/燃料動力費、差旅費/會議費/國際合作與交流費、勞務費/專家咨詢費、其他支出五大類，將間接費用預算科目歸并為管理費和績效支出兩大類，科學合理、實事求是按大類科目合并編制預算明細，按合同約定預算明細編入部門綜合預算；項目合同未約定預算的，由項目負責人編制項目預算，報單位負責人審定后編入部門綜合預算。項目分年實施的，應當按照項目合同或項目任務書分年編制預算。為保證單位管理費用和績效支出需求，單位應當合理設置直接費用和間接費用預算比例區間。500萬元以內的項目，間接費用預算一般至少應該占到直接費用扣除設備購置費的20%；500萬元以上的項目可根據國家規定酌情降低相應比例。為落實農業科研成本補償機制，單位應當合理確定科研管理費提取比例，提取比例可設定為直接費用扣除設備購置費的5%～10%。

農業科研事業單位需要結合自身實際制定橫向科研項目預算調整管理辦法，調整辦法原則上一年只允許調整一次。直接費用除設備費以外，其他科目均可根據需要調整，間接費用一律不得調整。預算調整應由項目負責人提出書面申請，經單位科研業務管理部門、財務部門、單位分管領導按照權限審批認定，作為項目驗收的依據。

（三）規范橫向科研項目收支

農業部門橫向科研經費應全額納入單位財務統一管理。農業科研事業單位根據項目合同類型開具發票，項目負責人應落實催收責任，確保橫向項目經費應收盡收、按時到賬。項目負責人是橫向科研經費管理的直接責任人，應按照國家和單位有關規定，根據合同約定的項目預算支用項目經費。項目負責人應對經費使用的合規性、合理性和真實性承擔經濟與法律責任，并不定時接受單位和上級管理部門監督檢查。單位應按時完成間接費用績效支出的發放，并與其在項目中的實際貢獻掛鉤。項目負責人應當制定項目績效分配方案，在項目間接費用績效支出預算額度內，結合課題人員的實際貢獻公平公正安排。績效支出發放應根據經費到賬和項目研究進展情況分批次發放。

（四）加強橫向科研項目結余資金管理

橫向科研課題結余資金長期掛賬現象，一直是單位經費管理頭疼的問題。日積月累，結余課題越來越多，結余數額越滾越大，造成了資金長期積淀和閑置，無法真正發揮資金使用效益。單位應制定有效措施，既能兼顧項目組與單位兩方利益，又可以有效調動科研工作者的積極性。一是要求項目負責人限時完成項目結題手續，橫向科研項目任務完成后，單位應當要求項目負責人按照合同規定的時間完成結題手續，而對于無正當理由逾期未辦理結題手續的橫向項目，單位可以凍結項目經費。二是農業科研事業單位需制定合理的項目結余資金處置方式，針對結題后形成的項目凈結余資金，項目負責人可以選擇3年內將結余資金用于其他科研活動的直接支出，若3年后仍未使用完畢的，結余資金將由單位統籌用于單位科研活動或其他支出，也可選擇將項目凈結余資金的60%用于發放績效獎勵，余下的40%單位予以收回，統籌用于單位科研活動或其他支出。

四、結語

目前農業科研事業單位橫向科研項目管理還需要進一步完善，要從提高單位轉化能力，深入結合產學研對橫向科研項目在管理中存在的問題進行研究探索，尋求解決之策，制定科學合理的管理辦法。農業科研事業單位要提高科研人員對橫向科研項目重要性的認識，通過加強單位與企業深度合作，為經濟社會發展貢獻力量。