新時代鄉鎮主要領導經濟責任審計探究

蘇銀梨

一、鄉鎮主要領導經濟責任審計的理論分析

（一）鄉鎮主要領導經濟責任審計的內涵

1.經濟責任審計的概念。經濟責任審計指的是審計機關根據相關法律對各級政府及其組成部門的財政財務收支進行審計監督、評價的過程。《審計法》中規定的審計主要有預算執行審計、草案審計、經濟責任審計、專項資金審計、單位財務收支情況審計等方面。

2.鄉鎮主要領導經濟責任審計的內涵。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》中明確要求，對領導干部任期期間貫徹執行黨和國家的方針政策、決策部署、國有資產、國有資源等經濟活動應當進行審計。鄉鎮主要領導作為基層政府的負責人，對其經濟責任進行審計是考察經濟實績評價的關鍵內容，主要分為直接責任和領導責任兩個方面。直接責任指的是鄉鎮領導干部直接或間接違背法律法規等情形，例如未完成相關政策目標，造成國有資產浪費，破壞生態環境等后果的。領導責任指的是鄉鎮領導干部雖然履行了既定的操作流程，但是由于個人的錯誤決策或未明確發表反對意見而導致鄉鎮出現經濟損失等情形。

（二）鄉鎮主要領導經濟責任審計的主體與客體

1.鄉鎮主要領導經濟責任審計的主體。審計主體主要指的具有審計監督權的機構和人員，由他們在參與具體審計活動，實施審計行為。審計主體主要有政府審計機關、內部審計機構以及社會審計組織等。對于鄉鎮而言，主要的審計主體是縣級審計機關，必要時也會聘請會計師事務所等外部機構和人員參加。

2.鄉鎮主要領導經濟責任審計的客體。鄉鎮行政系統主要由黨委、政府、人大三部門構成。黨委主要由黨委書記、黨委副書記、宣傳委員、組織委員、武裝部長組成。政府主要包括鄉鎮長、副鄉鎮長。人大主要是人大主席。鄉鎮主要領導指的是鄉鎮黨委書記和鄉鎮長。黨委書記主要把握思想政治和政策方面的領導，鄉鎮長主要擔負起行政職責。從現有的規定上看，黨委書記和鄉鎮長之間關于經濟責任的劃分并不明確，鄉鎮長屬于行政部門的首長，是財政所的直接領導，然而黨委書記具有更多的決策權，在重大事項上有著話語權，這在一定程度上也增加了對鄉鎮主要領導經濟責任審計的難度。

（三）新時代鄉鎮主要領導經濟責任審計的內容

1.新時代鄉鎮主要領導經濟責任審計內容的目標。黨的十八大以來，從嚴治黨力度進一步加大，基層反腐的觸角也不斷延伸，對鄉鎮主要領導經濟責任審計的工作也凸顯得愈加重要。鄉鎮主要領導經濟責任審計的目標從狹義上講，是與主要領導自身經濟相關的直接目標，例如對其在單位的整體經濟狀況和存在經濟問題、經濟責任的審計，從廣義上講，經濟責任審計是一種手段，其目的是反對腐敗，督促領導為民服務，推動基層治理向科學化發展。從本質上講，經濟責任審計是黨政監管體系的一部分，對于黨政機關有序開展工作至關重要。對鄉鎮主要領導經濟責任進行審計是完善基層治理的關鍵一環，對鄉鎮經濟活動的評價和監督，是促使主要領導克服官僚主義思想、自覺接受人民監督的重要途徑。通過經濟責任審計，能夠及時發現問題、追究責任，有效杜絕腐敗行為的發生。

2.新時代鄉鎮主要領導經濟責任審計的內容。新時代背景下，鄉鎮主要領導經濟責任審計有了更為豐富的內容，主要包括六方面：第一，履行經濟政策執行權。主要審查的是鄉鎮主要領導在其任職期間對任職地區的經濟發展規劃情況、法律法規遵守情況以及目標責任完成情況等。第二，履行經濟決策權。主要審查決策事項內容、產生程序、執行程序、產生效果等。重點對黨委、政府的年度工作報告、會議記錄以及重大項目的相關資料進行審查。第三，履行經濟管理權。主要審查地區財政、債務問題、國有資產使用情況以及政府投資項目等。第四，履行經濟監督權。主要審查鄉鎮主要領導對部門的經濟管理監督、費用控制、人員編制、內控制度執行等情況。第五，履行自然資源資產責任。主要審查的是鄉鎮主要領導在環境保護、自然資源管理和生態環境治理、年度環保督察檢查整改以及相關項目運行情況。第六，個人廉潔從政。主要審查鄉鎮主要領導所在單位的廉政建設，領導自身廉潔從政，本人是否違反“八項規定”的情況。

二、新時代鄉鎮主要領導經濟責任審計存在的問題

（一）審計機關資源不足

受經濟發展條件限制，當前鄉鎮審計力量較為薄弱，尤其表現在基層審計人員的專業知識結構比較單一。鄉鎮審計人員主要以財務、工程專業為主。原本財務專業出身的很多審計人員對于自然資源、環境保護等相關知識掌握不夠，在實際審計時才進行突擊學習，阻滯了對鄉鎮主要領導的經濟責任審計。同時，原有的審計人員學習能力不足以及精力有限，不能發揮好以老帶新的作用，導致鄉鎮審計工作質量下降。在審計實踐中，很多審計人員過分追求工作成績，存在過度定性領導干部違規行為的情況。

（二）審計未被引起重視

很多鄉鎮領導對于經濟責任審計不夠重視，誤以為經濟責任審計就是司法調查，認為只有犯了錯誤的領導才需要進行經濟責任審計，因此對于此項工作存在著抵觸情緒。隨著經濟責任工作量日益增大，很多情況下審計工作和審計資源難以正向匹配，常用的抽查審計方法往往會遺漏個別重大問題。客觀上講，很多被審計的鄉鎮領導對于經濟責任審計抱有抵觸態度，在接受審計時刻意隱瞞情況，甚至提供虛假材料，這也表現出鄉鎮基層對經濟責任審計沒有引起足夠的重視。

（三）技術手段應用較少

鄉鎮領導經濟責任審計的方法比較傳統，在審計時會查閱大量資料，盡管審計期限是鄉鎮主要領導近三年的任職，但審計人員需要對會計資料、項目資料、各類臺賬進行查閱。審計人員大多采用的是手工抽樣的方法對主要領導的疑點數據進行篩查。這種抽樣審計的結果與審計人員的經驗有著直接的關系，缺乏經驗的審計人員在選取樣本過程中會遺漏審計重點，造成審計風險。當前鄉鎮審計機關普遍使用的是SQL Server數據庫對鄉鎮主要領導的財務數據和業務數據進行審計，盡管有著較高效率，但是這一數據庫的使用需要編寫SQL代碼，鄉鎮層面能夠熟練掌握SQL代碼的審計人員還在少數，同時為了進一步驗證數據庫分析的質量，需要進行重復檢驗，這無形中降低了審計效率。

（四）法律法規尚不健全

在審計實踐中，鄉鎮主要領導的政績表現不同，其經濟活動也有著差異，基于事實對其責任界定也不一致。現有規定的實踐操作性并不強，加之沒有出臺相關規定細則，審計人員難以對鄉鎮領導的實際責任進行界定。例如，從鄉鎮重大事項的決策上看，會議記錄往往體現的是所有領導均一致同意相關事項，難以對經濟責任進行劃分。具體審計中，鄉鎮審計人員多是懷著查找問題的心態參與審計，往往忽略審計金額大小，不能把握主要領導和審計事項的關聯程度，這都是受傳統審計思維影響的表現。

（五）評價體系有待完善

在鄉鎮基層中仍有很多領導受傳統思維影響，“唯GDP論”十分常見。折射到經濟責任審計上，就是對鄉鎮領導的自然資源資產責任評價標準缺乏。環境部門進行環境評價時，多是傾向于對領導干部的環境保護質量好壞進行評估。然而環境治理是一個長期的過程，當前的環境質量并不能反饋不同階段主要領導的工作，因此在鄉鎮主要領導的環境評價和經濟審計方面存在不銜接的情況。在審計指標方面，還存在著評價主觀性強、受個人因素影響大的情況，部分審計人員礙于人情，不敢得罪領導，審計評價標準比較隨意，導致審計結果不準確。

（六）審計結果難以利用

現階段，鄉鎮主要領導的審計結果并未形成公開機制，最終的審計結果僅有上級行政系統和部分單位得知，社會公眾難以參與，這不利于對基層領導監督機制的完善。對鄉鎮主要領導的經濟責任審計多為離任經濟責任審計，即很多情況下被審計的主要領導已經調任其他部門，如果紀檢部門或是組織部門未對此事采取過多關注，審計結果也難以應用，對干部也難以形成正向激勵。實踐中，鄉鎮主要領導經濟責任審計結果與問責結合不足，即便經濟責任審計出問題，對主要領導的責任追究也沒有形成常態機制。在實際審計過程中，雖然各地都建立了多部門聯合審計機制，但部門之間目標不同，執法手段不同，產生的審計結果也千差萬別，加之審計部門難以牽頭形成合力，缺乏強制性的問責也讓審計機制在很多情況下形同虛設，難以形成約束力。

三、新時代背景下完善鄉鎮主要領導經濟責任審計的對策

（一）整合審計資源，提高審計質量

新時代背景下對審計人員的工作能力和專業素養有了更高的要求，盡管是對基層主要領導進行審計，也要求審計人員既要掌握財會審計知識，也要清楚工程建設、資源保護等相關知識。因此，整合審計資源，提高審計質量十分必要。最直接的方法是對外招聘，擴充審計人員數量，提升審計質量，另一方面，審計機關自身要進行內部培訓，對既有審計人員開展輪訓制度，豐富審計內容，定期開展以老帶新的內部培訓，既有放眼未來的長期培訓，也有針對近期業務的短期速成，幫助審計人員掌握實用性強的審計技能。

（二）擴大審計影響，加強審計宣傳

新時代背景下經濟責任審計至關重要，理應獲得黨委、政府的更多關注，更應獲得基層職工的理解支持。因此基層審計部門要積極與上級黨委、政府接洽，引起上級的高度重視，采取更加有力的政策措施推進經濟責任審計。同時要加強經濟責任審計宣傳，向被審計的鄉鎮主要領導闡明經濟責任的意義和重要性，促進領導干部更好地履職盡責，營造良好的工作氛圍。基層審計機關要加強請示匯報，將鄉鎮主要領導在審計中發現的主要問題進行集中匯報，讓上級領導對基層情況有更多的了解。審計結果的及時匯報也能夠為上級的重大決策提供參考意見，以實際行動贏得上級對經濟責任審計工作的重視。

（三）探索審計方法，搭建分析平臺

審計方法滯后是阻礙鄉鎮經濟責任審計工作的主要原因之一，審計機關可以探索新的審計方法，搭建信息共享分析平臺，將自然資源、環保等部門的數據庫導入其中，與審計部門的系統進行關聯，以便審計人員能夠更方便快捷地查閱相關信息，借助多元數據實現審計范圍的全覆蓋。鑒于SQL系統使用不順利的情況，審計人員可以借助AO現場審計系統，將多部門的數據導入其中，獲取可疑數據，繼而對可疑數據進行分析整理，將問題情況進一步整理，通過落實取證、詢問人員、實地調查的方式確定最終結果，通過計算機審計方法和現場審計相結合的方式，進一步提升經濟責任審計的精確性。

（四）加快制度建設，擬定實施細則

當前對鄉鎮主要領導進行經濟責任審計的一大阻礙因素就是缺乏具體的審計細則，審計人員無法區分黨政領導的具體責任。針對這種情況，立法機關應當出臺具體的實施規定，進一步明確對主要領導的責任劃分，方便審計人員更好地開展工作。隨著生態文明建設逐漸深入，對于鄉鎮主要領導自然資源經濟審計工作愈加重要。這類審計往往耗時長，審計范圍廣，技術水平要求高，大部分基層審計人員開展工作時存在局限性。因此，有必要構建起一套針對領導干部的自然資源責任審計細則，將審計內容和重點以規范式要件明確下來，對審計評價、責任認定給出標準，更好地規范鄉鎮主要領導經濟責任審計工作。

（五）完善評價體系，規范審計內容

完善評級體系，首先就是要確定審計原則。審計人員需要掌握重要性原則、定性與定量相結合的原則以及可操作性與實用性原則。經濟責任審計涉及范圍廣，內容繁雜，對于鄉鎮主要領導的審計要緊扣重點，將其對重要政策的落實情況、個人廉潔情況作為重點內容，避免浪費審計資源。經濟責任審計要避免對所有審計事項進行量化，對于不能量化的內容要以定性作為評價。經濟審計結果在評價干部工作方面具有至關重要的作用，審計機關應當在可操作性的范圍內，科學設計審計內容，讓結果更具操作性。各地審計機關應當根據實際情況調整并完善審計指標，尤其要注重增添環保內容，迎合新時代發展趨勢。

（六）落實審計結果，提高運用效率

經濟責任審計結果既是內部評價領導干部的依據，也是外部進行有力監督的抓手。應當推進審計結果的有效公開，借助新時代背景下自媒體渠道，落實審計結果運用。例如，上級部門可以在政務微博、微信等平臺將轄區內主要領導的經濟責任審計結果公開，便于群眾監督。要建立起由地方政府主導、多部門協調辦理的審計問題整改機制，形成審計合力，進一步發揮審計監督價值作用。上級部門可以建立審計整改機制，針對經濟審計問題，責令鄉鎮主要領導認真整改，及時督促，對于屢查屢犯的情況，審計人員要整理材料，及時向上級機關匯報，確保審計結果真正落到實處，提高審計結果的運用效率。

作為最基層的行政機關，鄉鎮在我國社會治理中發揮著重要的作用。長期以來，鄉鎮主要領導的經濟責任狀況都備受人民群眾關注，黨中央也始終加大監督力度，切實加強對鄉鎮主要領導的監督管理。經濟責任履行狀況反映了鄉鎮主要領導的工作成績和廉潔情況，是督促鄉鎮主要領導廉潔從政、預防腐敗的主要手段。本文立足新時代背景，對鄉鎮主要領導經濟責任審計進行分析，從六方面提出針對性建議，為進一步提升審計質量，規范審計行為，提高審計結果的運用提出對策思考。