美國約翰遜政府對越不宣而戰決策過程研究

★ 司 燕

通過《東京灣決議》、轟炸北越、接手南越地面戰爭，約翰遜政府不宣而戰決策正式全面開啟。1965年3月8日，第一批美國軍隊被派遣進南越，局部戰爭的序幕被拉開，隨之而來就是一步步地深陷。對約翰遜政府這段戰爭決策的研究，有助于深入分析美國在對越戰爭決策中對國際格局、國內政治需求、經濟社會發展、越南局勢、意識形態斗爭等因素的認知判斷，從側面了解美國在越南戰爭期間的國家對外政策、戰爭理論和指導、武裝力量建設等方面情況。國內外學術界對約翰遜政府執政時期美國在越南戰爭中的政策調整問題研究較多，集中在政治、外交、軍事和經濟等方面，對戰爭決策進行研究的成果并不多見。本文大量運用美國政府解密的一手資料還原約翰遜政府1964年底到1965年初的對越不宣而戰決策制定及調整全過程，深化對美國戰爭決策的認識，以期探究美國戰爭決策的特點規律。

一、關于對北越實施報復性轟炸的爭論

1964年12月24日，位于西貢的美國軍營被爆炸襲擊，美國駐南越大使馬克斯威爾·泰勒和參謀長聯席會議要求國防部長羅伯特·麥克納馬拉允許下令對北越南部的一個軍營進行報復性襲擊，但遭到國家安全顧問麥克喬治·邦迪和國務卿迪安·臘斯克反對。12月29日，約翰遜同意邦迪意見，還列舉了他贊同報復行動之前必須滿足的條件：“一是搬遷家屬，二是加強我們自己的安全安排，以保護我們自己的人民和軍隊，三是更廣泛、更多樣的嘗試與所有越南團體建立良好的政治關系，四是由特種部隊或其他相關人員加強美國在地面的武裝。”①1965年1月6日，約翰遜面對臘斯克、麥克納馬拉的報復性空襲要求，他承諾在下一次美國軍隊或設施受到襲擊后，對北越進行報復。

2月7日，南越民族解放陣線的共產黨人武裝襲擊了位于南越中部高地波來古附近的美國軍事顧問營地，攻擊了美軍在霍洛威營地的直升機基地，這兩場襲擊使8名美國軍人當場死亡，還有126人受傷。2月10日，南越民族解放陣線游擊隊在距離波來古75英里的歸仁炸毀美軍軍營，“1名美國士兵死亡，

① H. R. McMaster, Dereliction of Duty, New York: Harper Collins Publishers, 1997, pp.200-202.20人受傷，20人失蹤。據推測失蹤的士兵被埋在營房的廢墟下。”①FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 98.這些連續被襲事件深深刺激了約翰遜政府。在2月8日召開的國家安全委員會第547次會議上，麥克納馬拉匯報了美國基地被襲情況，副國務卿喬治·鮑爾提議多與蘇聯進行溝通，努力獲得聯合國安理會的理解。約翰遜總結到：“我們必須做出反應，如果我們沒有做出回應，我們就會向河內、北京和莫斯科傳達，我們對南越政府的命運不感興趣。此外，南越人會認為我們拋棄了他們。”②FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 87.在兩天后的第548次會議上，對北越作出報復性空襲的回應已經沒有異議了，但是轟炸的規模和時機存在爭議，鮑爾認為轟炸應在蘇聯大使柯西金離開北越后進行，現在進攻可能會迫使中國與蘇聯走到一起。邦迪認為不能讓蘇聯外交官的行程來影響美國的行動，這樣會讓蘇聯覺得美國實際上是紙老虎。國防部、參聯會和駐南越大使都希望在10日白天進行報復性打擊，列舉了三個具體目標，并強調美國和南越聯合采取這次行動。約翰遜經過反復審查，將目標數量削減為兩個。決策層一致贊成邦迪提出的報復性空襲和漸進式轟炸北越的目的——“就長期而言，他認為轟炸對北越的意志產生影響，迫使他們減少對越共的支援并進行談判；就短期而言，他認為轟炸能‘立即在南越增加樂觀情緒’”。③［美］羅伯特·S.麥克納馬拉：《回顧：越戰的悲劇與教訓》，陳亞西等譯，北京：作家出版社，1996年，第183頁。

此后，泰勒和邦迪支持總統不經公眾或國會辯論將國家卷入戰爭的愿望。邦迪讓國家安全委員會的工作人員編制越共和北越的“每周暴行清單”，以證明繼續空襲北越的正當性。在軍方決策層內部因為軍種發展利益的爭奪，在轟炸北越強度的問題上出現了分歧。約翰·麥克康奈爾成為新的空軍參謀長，他與文職官員關系密切，與約翰遜私交甚好，他主張進行大規模空中打擊，使北越屈服，并避免美國地面部隊的使用。陸軍參謀長哈羅德·約翰遜則因為在朝鮮戰爭中的痛苦經歷，擔心戰爭會升級，中國會介入，贊成對空襲進行嚴格限制。參聯會主席厄爾·惠勒進行多方協調，計劃“陸軍將派遣1個旅到泰國，海軍陸戰隊將部署1個旅到峴港，空軍中隊數量從15個減少到9個，海軍將參與空襲。”④H. R. McMaster, Dereliction of Duty, p.226.這些妥協方案也加劇了美國對北越的空襲和將地面部隊引入南越的步伐。

二、關于在南越派遣地面部隊的討論

在1964年11月24日的一次決策層內部會議中，臘斯克和邦迪表達了對部署地面部隊的興趣，“認為這是美國決心的信號，是一種先發制人的行動”。⑤FRUS1964-1968.Vol.Ⅰ. Vietnam.1964, Document 424.麥克納馬拉對此表示反對，根據他提出的逐步施壓方案，不需要地面部隊。1964年12月到1965年1月，南越軍隊在美國的幫助下與北越人民軍和南方民族解放陣線的武裝力量在巴地省的平也為爭奪2號公路展開戰斗，南越軍隊慘敗，傷亡2000余人，被俘100余人，損失飛機24架，各種車輛37輛，還導致美軍傷亡16人、飛機損毀4架。這場戰爭使南方民族解放陣線的武裝力量從游擊戰發展成運動戰，也顯示南越軍隊難以單獨對抗北越軍隊，再加上美軍基地連續被襲震驚了約翰遜政府，他們逐漸意識到轟炸北越并非萬能，向南越派遣地面部隊才能緩解壓力。在國家安全委員會第547次會議上，針對惠勒提出的“因為美軍在南越是作為顧問的，機場等設施的安全任務需要依靠南越軍隊來執行”的建議，約翰遜指出：“我們面對的是技術高超的游擊戰士，如果不向南越派遣大量美軍，就沒有辦法防止在類似波來古營地的襲擊。”⑥FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 87.

2月下旬，臘斯克在一份報告中指出：“我贊成立即在峴港駐扎一個海軍陸戰隊營戰斗小組，如果安全形勢需要，迅速增援到一個旅。我也贊成使用海軍力量，特別是驅逐艦……應該允許所有類型的美國飛機參與對南越越共的直接行動。”①FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ. Vietnam. January-June 1965, Document 157.在3月6日的臘斯克、麥克納馬拉和邦迪的討論會議記錄里，列出了他們關于派遣地面部隊的討論，他們認為關鍵的問題是是否以及何時授權美軍多個師在南越登陸，還有在南越部署大量盟軍部隊是否有用，可以深入研究“一支澳大利亞人、菲律賓人、泰國人、韓國人甚至巴基斯坦人組成的部隊，也會對任何可能的共產主義升級產生實質性的遏制作用”。②FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 183.這些討論逐步使得決策層消除了分歧，向南越派遣大規模美國地面部隊的決定逐漸成型。

三、“南打北炸”戰爭決策的出臺過程

1965年2月到3月是約翰遜政府做出開戰決策的時期，決策層廣泛討論美國在越南的目標，并指導實施了“火箭行動”和“滾雷行動”，戰火擴大到北越，地面部隊奉命登陸南越，正式在越南進行地面戰爭，“南打北炸”戰爭決策最終出臺。

（一）關于戰爭目標的討論和確立。3月10日助理國防部長約翰·麥克諾頓在給麥克納馬拉的備忘錄中提出：“美國的目標是70%——避免一個使美國大丟臉的失敗，20%——不讓南越（及其鄰國）陷入共產主義，10%——允許南越人民享受一種更美好、更自由的生活方式”。③FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 193.維護美國信譽成了決策層在作出戰爭決策時重點關注的內容，這次派遣地面部隊進駐南越，接手地面戰爭也不例外。國家安全委員會工作人員切斯特·庫珀在同一天寫給邦迪的備忘錄中指出，在越南的短期目標是恢復足夠的安全與穩定，“美國需要證明自己的決心和能力，以幫助一個處境艱難的盟友應對共產主義顛覆的威脅”。④FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 194.也是在這一天，邦迪、麥克納馬拉和臘斯克在戴維營舉行會議，他們一致認為，從越南撤軍就相當于1938年英國首相張伯倫在慕尼黑對希特勒的“綏靖政策”，決定不管發生什么情況，美國都要留在南越。

3月16日，約翰遜在“周二午餐會”上和與會人員達成共識：“越南已經處于極其危險的境況……美國的國際聲譽危在旦夕……目前與越南妥協簡直是癡人說夢，不會有任何結果。”⑤FRUS1964-1968.Vol.Ⅱ.Vietnam. January-June 1965, Document 200.會議上還就主要地面部隊在南越的目標展開討論，約翰遜提議由國防部和國務院審查地面部隊在南越的軍事和政治目標。會議甚至還提到了接替南越大使泰勒的人選問題，在泰勒擔任南越大使的近1年時間里，他對越南問題的認識發生了很大變化，約翰遜最初任命泰勒為南越大使是想用他的軍方聲譽來幫助消除國內對約翰遜軟弱的指責，泰勒在約翰遜早期對越軍事介入決策中發揮了重要作用，東京灣事件后，泰勒與麥克納馬拉和約翰遜的關系發生了變化，在美國時他很容易認同約翰遜對越南局勢的看法，當面對越南現實的時候，他開始與總統的看法漸行漸遠，在引入地面部隊問題上，泰勒擔心“大量的美國地面部隊將引發法國殖民主義的幽靈，并鼓勵大多數人轉而反對美國。他還認為，在金錢、人力和公眾輿論方面，引入地面部隊過于昂貴”。⑥H. R. McMaster, Dereliction of Duty, p.205.泰勒逐漸走出決策層核心位置，決策層在華盛頓進行直接決策。

（二）在南越派遣地面部隊和部隊任務的討論。直到1964年底，美國已經向南越派駐了23000名軍事人員（包含軍事顧問），在南越死亡人數為267人，約翰遜決策層發布新聞稿稱，海軍陸戰隊去往南越僅僅是救援那些正在對作戰行動履行安全職責和正在進攻共產黨游擊隊的部隊，這一次沒有出現“顧問”一詞，標志著美國在南越的顧問階段結束了。持續的美國軍人傷亡、持續的報復北越轟炸提議、持續的軍方請戰，約翰遜表面都無動于衷，這個時候的他并非不愿意戰爭升級，而是在考慮空中戰爭效果不明顯，應更加積極地大規模投入別動隊、特種部隊和海軍陸戰隊等地面部隊，這樣才能贏得戰爭。

正如麥克納馬拉所說的“西貢政權解體的速度甚至快于我們與總統討論該采取什么措施的速度”，①［美］羅伯特·S.麥克納馬拉、詹姆斯·布萊特：《歷史的教訓：美國國家安全戰略建言書》，張立平譯，北京：世界知識出版社，2005年，第166頁。美國決策者們看到了南越政權的動蕩，覺得這個盟友不靠譜，泰勒甚至提到要“擺脫這個靠不住的盟國，讓南越政府自行其路，自負其責”，②FRUS1964-1968. Vol. Vietnam. 1964, Document 477.2月，南越西貢政權發生不流血政變，阮高其和阮文紹發動政變取代阮慶，阮慶被迫離開南越，南越成為一個約翰遜眼中“差強人意”的基地。3月6日，美國應南越的要求，決定派出兩個營的海軍陸戰隊前往峴港基地，“3月8日上午，海軍陸戰隊第9遠征旅的小分隊在南越峴港市附近的沙灘登陸”。③Jack Shulimson and Charles M. Johnson. U.S. Marines in Vietnam: The Landing and the Buildup, 1965, Washington.D.C.: History and Museums Division, Headquarters, U.S. Marine Corps,1978, pp.9-15.12日，兩個營的海軍陸戰隊全部到達峴港。其實所謂的“應南越要求”是美國決策層玩弄的政治伎倆，3月1日，泰勒致電南越當局，美國正準備向越南派遣地面部隊，要求南越政府“邀請”美國派遣海軍陸戰隊，仿佛這樣就可以“師出有名”。9日，海軍陸戰隊第3坦克營的坦克登陸峴港，地面部隊隨之進駐南越。3月17日，威斯特摩蘭要求再派一個營的海軍陸戰隊保衛峴港安全。3月19日，太平洋戰區司令部司令尤利塞斯·格蘭特夏普又請求再派一個營。3月20日參聯會要求調一個師的海軍陸戰隊到越南北方各省和一個師的陸軍到中部高原，以發起進攻。這顯示出軍方已經漸漸把南越當作戰爭基地，而不再是伙伴，他們只信任自己的軍隊，不斷提出增兵要求。

關于地面部隊進駐南越后的行動，泰勒曾經提出：“我們可以把南越部隊的作戰指揮權接管起來，甚至控制全部進行戰爭的資源。”④［美］馬克斯韋爾·D.泰勒：《劍與犁》,伍文雄等譯，北京：商務印書館，1981年，第432頁。威斯特摩蘭也在美軍登陸峴港之時就開始擬定美軍取代南越軍隊成為戰爭主力的計劃，3月9日，他就被授權可以按照自己的意愿來指揮美國的空中力量投入南越的戰斗。隨著地面部隊到南越執行任務的開始，軍方在決策層中的作用越來越顯現出來。“約翰遜在1964年11月19日召開的一次白宮會議上告訴他的高級文職顧問人員，未來‘如果沒有軍方的參與就不會做出’關于越南問題的任何決定”。⑤FRUS1964-1968.Vol.Ⅰ.Vietnam.1964, Document 417.從這時候開始，無論是在南越的威斯特摩蘭，還是在美國國內的參聯會，都漸漸成為約翰遜政府決策層的核心人物，參聯會主席走入“星期二午餐會”，而后來威斯特摩蘭的派兵需求一次又一次得到滿足，這些都說明了軍方人士開始主導約翰遜政府的戰爭決策了。

（三）轟炸北越的決定和行動。兩次“火箭行動”是報復性空襲的具體實施，也是從報復性轟炸過渡到持續的戰略轟炸的一個征兆，轟炸從突襲性質的“火箭行動”到持續性質的“滾雷行動”，戰火就這樣擴大到北越全境。2月8日，美國實施針對北越的“第一次火箭行動”，“美海軍49架A-4‘天鷹’攻擊機和F-8‘十字軍’戰斗機從第7艦隊的‘珊瑚海’號和‘漢考克’號航空母艦上起飛，向北越洞海市訓練營投下炸彈和火箭”。⑥John S. Bowman, General Editor, The World Almanac of the Vietnam War, New York: Bison Books Corporation, 1985, p.104.進行報復性襲擊過程中，這些飛機對北越軍事目標進行了70余架次的襲擊。2月11日，約160架美國和南越飛機，包括陸基和艦載機，轟炸了位于北緯17度線以北160英里的昌和與40英里外的一個據點，這兩個地方都是北越軍隊的補給點，這就是“第二次火箭行動”。

2月13日，約翰遜總統決定實施“滾雷行動”，這是他和決策層一年來一直在討論的。“滾雷行動”因為西貢當時持續的政治危機被延緩，在3月2日被正式實施。“100多架美空軍噴氣式轟炸機轟炸了北越的一個炸藥庫，60架南越空軍螺旋槳飛機轟炸了北緯17度線以北65英里處的廣溪海軍基地”，⑦John S. Bowman, General Editor, The World Almanac of the Vietnam War, p.107.3日，30多架美空軍戰斗機襲擊了胡志明小道沿線的目標，這是第一輪的“滾雷行動”。14日，高級顧問在呈給約翰遜的報告大綱上指出要重新定位“滾雷行動”，提供更多的陸軍直升機連以增加部隊的機動性，還要增加美國空襲的范圍和速度。第二天，第二輪空襲開始實施，美國這一次使用了凝固汽油彈，100架美空軍噴氣式飛機和航母艦載機襲擊了河內南邊100英里的一個彈藥庫。16日，在周二午餐會上，約翰遜和與會人員再次討論了“滾雷行動”，國防部提出了進行為期四周的空襲的計劃，增加空襲的靈活性，以免受天氣延誤。第四輪在3月19日實施，110架美軍飛機轟炸了北越汶萬和文森的軍事目標。“滾雷行動”就像它的名字含義一樣，一直滾動開來，沒有停歇，直到1968年8月31日。

四、拒絕承認開戰的考慮

1964年底，約翰遜正忙于為下一屆國會完成他的“偉大社會”計劃的最后收尾工作，計劃在兩天內推動150項法案，從他在眾議院和參議院的長期經驗來看，他知道必須在總統任期的第一年贏得國會對這項計劃的支持，越南問題絕不能轉移國會或公眾對“偉大社會”計劃的注意力，他試圖掩蓋越南問題的嚴重程度，這也是他在大規模轟炸北越和派出地面部隊后，拒絕承認開戰的最主要的考慮。

1965年3月3日，《紐約時報》記者援引行政官員的話說，總統決定部署一個1200人的海軍陸戰隊登陸隊，這個報道稱，海軍陸戰隊將派去保衛越共游擊隊特別活躍地區的空軍基地和其他設施，不會被派往戰場。這篇報道惹怒了約翰遜，他通過麥克納馬拉對軍方進行了強烈譴責，要求采取行動防止類似事件的發生。3月的行動對美國公眾是保密的，一直到7月，約翰遜政府才公開，因此這段時間的戰爭被稱為“秘密戰爭”。開戰后，在高級決策層中“約翰遜近乎神經質地要求保密”①［美］戴維·哈爾伯斯坦：《出類拔萃之輩》，齊沛合譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1973年，第832頁。，“約翰遜最親密的顧問們現在同意，有必要向美國人民隱瞞新的政策變更，在其后的4個月里，他們成為總統欺騙公眾的忠實同謀”。②［美］戴維·凱澤：《美國悲劇：肯尼迪、約翰遜導演的越南戰爭》，邵文實、王愛松譯，北京：昆侖出版社，2001年，第431頁。白宮、國務院和國防部拒絕承認越南戰爭政策有任何變化，做出了隱瞞已經不宣而戰的決定，他們擔心一旦公開宣戰，會在國內引起極大的爭議，甚至還在隨后的一些活動中為自己沒有將真相告訴公眾而大加辯解，聲稱這樣做是基于行動進程的正確性和必要性。

在做出將越南戰爭變成美國戰爭的決策后，為了保持決策層和美國國內的共識，防止在越南問題上出現分裂性的辯論，約翰遜故意用保密手段讓政策模棱兩可。美國國內政策專家研究指出：“約翰遜的越南政策的模糊性在國內政治領域賦予了某種優勢，使不同的選民按照他們的意愿解讀總統的政策，對于那些反對加深美國對越南的承諾的人，約翰遜將繼續致力于追求和平，并將強調謹慎控制和嚴格限制軍事力量的使用。對于參聯會和其他要求采取更加堅決軍事行動的人來說，約翰遜私底下會顯得很強硬。無論是對鴿派還是鷹派，他都強調了對前任政府政策的連續性。”③H. R. McMaster, Dereliction of Duty, pp.238-239.

3月13日，約翰遜在記者招待會上強調：“我們的政策是艾森豪威爾總統制定的政策，是肯尼迪總統繼續執行的政策，我們現在正在執行，在某些情況下，裝備發生了變化，戰術和戰略在一兩個決策中發生了變化，我們的政策仍然是一樣的。”④Chester L. Cooper, The Lost Crusade America in Vietnam, New York: The Cornwall Press, 1970, pp.260.為了讓美國人民放心，他還在《紐約時報》上公開了與艾森豪威爾的合照。同時，面對向國會和公眾泄露越南戰爭美國化的危險，約翰遜把他的顧問小組拉得更緊了，這些保密的要求在決策層內部逐漸達成共識，軍方也未曾尋求國防部長和總統的澄清，按照自己的需求繼續計劃對越戰爭，這也在一定程度上加快了對越戰爭升級的步伐。